DMCA.com Protection Status

NHỮNG ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN VÀ MÔ HÌNH CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM  quan tâm

Được đăng bởi: Trần Việt Thao

Cập nhật lúc 10:03 ngày 19/01/2018

GS.TSKH. ĐÀO TRÍ ÚC (CHỦ BIÊN)








NHỮNG ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN

VÀ MÔ HÌNH CỦA NHÀ NƯỚC

PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

(Sách chuyên khảo)

( Ngun: http://www.hanhchinh.com.vn/forum/forumdisplay.php?f=183&s=d1cfd7ab33c1d738ca1ee78d9e2bf8ae ).












Nhà xuất bản Tư pháp



TẬP THỂ TÁC GIẢ


- GS. TSKH. Đào Trí Úc (chủ biên)

  • PGS.TS. Trần Đình Hảo

  • PGS.TS. Phạm Hồng Hải

  • PGS.TS. Hà Thị Mai Hiên

  • PGS.TS. Nguyễn Mạnh Kháng

  • PGS. TS Đinh Ngọc Vượng

  • TS. Nguyễn Thị Việt Hương

  • TS. Hoàng Thị Ngân

  • Th.s. Dương Quỳnh Hoa

  • Th.s. Đào Bảo Ngọc

  • Th.s. Đinh Duy Thanh








MỤC LỤC


Lời Nhà xuất bản

Lời nói đầu


Phần thứ nhất. Các cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân


I. Khái niệm mô hình và mô hình Nhà nước pháp quyền


II. Các cơ sở nhận thức của việc xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.


Phần thứ hai. Những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam – mô hình quan điểm của Nhà nước pháp quyền ở nước ta


I. Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân.


II. Nhà nước pháp quyền Việt Nam tổ chức và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp, tôn trọng và bảo vệ Hiến pháp


III. Nhà nước pháp quyền Việt Nam quản lý xã hội bằng pháp luật; bảo đảm vị trí tối thượng của pháp luật trong đời sống xã hội.


IV. Nhà nước pháp quyền Việt Nam tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, các quyền và tự do của công dân, giữ vững mối liên hệ dân chủ giữa Nhà nước với công dân, giữa Nhà nước và xã hội.


V. Trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực hiện quyền lực Nhà nước.


VI. Nhà nước pháp quyền Việt Nam là Nhà nước do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo.


Phần thứ ba. Mô hình tổng thể các thiết chế Nhà nước đáp ứng yêu cầu và phản ánh những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam


I. Mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của Quốc hội.


II. Mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của Chính phủ.


III. Mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp.


IV. Mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương.


V. Mô hình tổng thể các cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước.


Lời kết.


































LỜI NHÀ XUẤT BẢN


Bắt đầu từ Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kì Khoá VII ( tháng 1-1994) Đảng ta đã chính thức thừa nhận khái niệm Nhà nước pháp quyền và thấy rõ sự cần thiết phải xây dựng Nhà nước đó như là điều kiện không thể thiếu để có nền dân chủ thực sự vì nhân dân. Liên tiếp qua các kì Đại hội gần đây (Đại hội IX, Đại hội X) Đảng ta khẳng định nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân là một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong sự nghiệp đổi mới, xây dựng chủ nghĩa xã hội ở nước ta.

Tuy nhiên, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện và xuất phát điểm của Việt Nam hiện nay là một nhiệm vụ chưa có tiền lệ trong lịch sử. Đối với chúng ta, đây vẫn là một vấn đề mới mẻ cả về lý luận và thực tiễn. Về lý luận, trong lịch sử tư duy nhân loại, chúng ta biết đến tư tưởng về Nhà nước pháp quyền được manh nha trong quan niệm của một số nhà triết học, chính trị học cổ đại và được nhiều học giả tư sản phát triển thành học thuyết trong thời kì kì cận –hiện đại. Trong khi đó, lý luận về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tuy có được phôi thai trong tư tưởng các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác- Lênin, trong tư tưởng Hồ Chí Minh, nhưng vì nhiều lý do, tư tưởng này đã không được phát triển ở mức cần thiết. Tương ứng với tình hình phát triển lý luận đó, về thực tiễn, với ý nghĩa nhất định, nhân loại mới chứng kiến sự hiện diện của Nhà nước pháp quyền tư sản, còn Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa mới đang từng bước được định hình trong thực tế.

Tình trạng chưa có sự phát triển chín muồi của lý luận và thực tiễn về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi chúng ta phải vừa chủ động triển khai xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, vừa tiếp tục đẩy mạnh nghiên cứu, tổng kết để làm rõ những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đồng thời trên cơ sở đó, thiết kế mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phù hợp với mục tiêu chính trị và các đặc điểm, điều kiện cụ thể của Việt Nam, nhằm mang lại những lời giải đáp đáng tin cậy cho nhiệm vụ chính trị – thực tiễn đang đặt ra trước Đảng và dân tộc ta ngày nay.

Với mục đích góp phần nghiên cứu giải mã những vấn đề nêu trên, dưới sự chỉ đạo của GS.TSKH Đào Trí Úc, một tập thể các nhà nghiên cứu luật học đã tiến hành biên soạn cuốn sách: “ Những đặc trưng cơ bản và mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (sách chuyên khảo). Đây là một cố gắng tâm huyết của tập thể tác giả nhằm cung cấp những thông tin cơ bản liên quan đến chủ đề cuốn sách. Tuy nhiên, trong quá trình biên soạn cũng không thể tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Nhà xuất bản và tập thể tác giả rất mong nhận được những ý kiến đóng góp bổ ích.

Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc.










LỜI MỞ ĐẦU

Trong các văn kiện của Đảng, đặc biệt là Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ X đã khẳng định nhiệm vụ “con đường đi lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta là phải phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá; xây dựng nền văn hoá thực sự là nền tảng tinh thần của xã hội; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân , vì nhân dân; xây dựng Đảng trong sạch, vững mạnh; bảo đảm vững chắc quốc phòng và an ninh quốc gia; chủ động và tích cực hội nhập quốc tế”1.

Ngay từ buổi đầu được thành lập và trong suốt quá trình xây dựng và phát triển của mình, Nhà nước ta đã mang những yếu tố của một Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, gắn bó chặt chẽ và phục vụ lợi ích của nhân dân, của dân tộc. Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều nỗ lực to lớn nhằm phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thực tiễn của gần 20 năm đổi mới vừa qua đã khẳng định yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng như một xu thế khách quan, tất yếu, mang tính quy luật của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội trong điều kiện phát triển nền dân chủ chân chính của nhân dân, xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập và hợp tác kinh tế quốc tế.

Đứng vững trên các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, Đảng ta đã tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước, trong đó có đổi mới hệ thống chính trị, cải cách và hoàn thiện bộ máy nhà nước từ cơ cấu tổ chức đến phương thức hoạt động trên các lĩnh vực lập pháp, hành pháp, tư pháp, từ trung ương đến địa phương. Chất lượng, hiệu quả hoạt động của Nhà nước đã được nâng cao hơn.

Trong quá trình đổi mới và cải cách đó, chúng ta nhận rõ một sự thăng hoa rõ rệt của nhận thức lý luận của Đảng ta trong vấn đề Nhà nước pháp quyền. Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; đưa yêu cầu đó lên thành quy tắc Hiến định (Điều 2 Hiến pháp 1992 được sửa đổi năm 2001) thể hiện sự thừa nhận và sự kết hợp tính phổ biến của một giá trị lịch sử nhân loại với những nét đặc trưng, những giá trị độc đáo của Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam.

Đối với Đảng ta, lãnh đạo sự nghiệp đổi mới, xây dựng chủ nghĩa xã hội là một nhiệm vụ vô cùng khó khăn, phức tạp. Việc định ra đường lối, chủ trương và quá trình đưa đường lối, chủ trương đó vào cuộc sống phải được đặt trên cơ sở khoa học. Chính vì vậy, nội dung của quá trình thực hiện nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền của thời kỳ tiếp theo – thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước từ nay đến năm 2020 phải được xác định trên cơ sở một mô hình Nhà nước pháp quyền với sự kết hợp đúng đắn tính phổ biến và tính đặc thù của lý luận và thực tiễn về Nhà nước pháp quyền, với sự phản ánh và quán triệt đầy đủ các yếu tố đó vào trong việc thiết kế bộ máy Nhà nước, vào trong các định hướng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta.

Trong nhiều năm qua, Đảng ta đã có những chủ trương và giải pháp lớn nhằm đổi mới và hoàn thiện phương thức lãnh đạo, bảo đảm nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng, không ngừng đổi mới hệ thống chính trị, từng bước hoàn thiện nền dân chủ XHCN. Xây dựng Đảng trong sạch, vững mạnh được coi là khâu then chốt, là nhân tố quyết định thắng lợi của sự nghiệp đổi mới. Đồng thời với việc xây dựng Nhà nước của nhân dân , do nhân dân , vì nhân dân trong sạch, vững mạnh, Đảng ta cũng đã chủ trương phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân thực hiện kiểm tra, giám sát của Mặt trận trong việc tập hợp các tầng lớp nhân dân, phát huy sức mạnh của khối đại đoàn kết dân tộc và các đoàn thể nhân dân đối với hoạt động của bộ máy của Đảng và Nhà nước. Đã có những chủ trương và giải pháp mới của Đảng, Nhà nước và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nhằm xác lập những quan hệ hợp lý giữa Đảng, Nhà nước và Mặt trận và các đoàn thể nhân dân. Một số cơ chế pháp lý mới đang được nghiên cứu xây dựng theo hướng này. Chẳng hạn như Quy chế về việc kiểm tra giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với cán bộ, công chức phòng, xã, thị trấn; Quy chế phối hợp giữa Chính phủ với UBTWMTTQ Việt Nam, Ban chống tham nhũng v.v.

Quá trình thực hiện các Quy chế dân chủ ở cơ sở trong những năm qua đã cho thấy nhiều kinh nghiệm quý báu. Đến nay, những kinh nghiệm đó đang được tiếp tục tổng kết để đưa lên thành những quy định pháp luật làm cơ sở cho việc tiếp tục đẩy mạnh quá trình dân chủ hoá hoạt động của các thiết chế thuộc hệ thống chính trị nước ta.

Về Nhà nước, để nhận thức rõ vai trò to lớn của Nhà nước và pháp luật trong tiến trình đổi mới kinh tế – xã hội , trong quá trình chủ động và tích cực hội nhập quốc tế, Đảng và Nhà nước ta đã có những nỗ lực quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tiến hành cải cách hành chính và cải cách tư pháp. Cụ thể: ngày 24 tháng 5 năm 2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48/NQ/ TW “Về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010 định hướng đến năm 2020”. Tiếp đó, ngày 2 tháng 6 năm 2005 Bộ Chính trị cũng đã có Nghị quyết số 49 – NQ/TW “Về Chiến lược cải cách tư pháp”. Về cải cách hành chính, chúng ta đã tiến hành được 10 năm. Tuy nhiên, kiểm điểm việc thực hiện cải cách hành chính, Đảng ta đã chỉ rõ: “Cải cách hành chính chậm, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển” 2.

Như vậy, có thể nói, việc triển khai thực hiện các chiến lược cải cách pháp luật và cải cách tư pháp đang ở giai đoạn đầu tiên, cải cách hành chính cần được đẩy nhanh và đúng hướng hơn nữa, đáp ứng đầy đủ và kịp thời nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội.

Trong ý nghĩa đó, việc nghiên cứu những đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam sẽ góp phần tạo tiền đề nhận thức phương pháp luận cho những bước nghiên cứu tiếp theo, cụ thể hơn về các khía cạnh khác nhau của Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Đồng thời, việc nghiên cứu xác định rõ một mô hình lý luận về Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân cũng sẽ giúp tạo thêm những điều kiện nhận thức cho tiến trình cải cách về lập pháp, về hành pháp, về tư pháp đang được xúc tiến mạnh mẽ và khẩn trương hiện nay. Đó cũng chính là mục tiêu tổng quát mà các tác giả cuốn sách chuyên khảo: “ Những đặc trưng cơ bản và mô hình của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” hướng tới và cố gắng thể hiện trong các trang viết của mình.


PHẦN THỨ NHẤT

CÁC CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN

CỦA NHÂN DÂN, DO NHÂN DÂN, VÌ NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM


I. KHÁI NIỆM MÔ HÌNH VÀ MÔ HÌNH NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

1.Khái niệm mô hình và mô hình hoá trong các khoa học xã hội và khoa học chính trị

Khái niệm “mô hình” có nguồn gốc từ tiếng La-tinh modus (hoặc modulus), có nghĩa là “đại lượng”, “hình ảnh”, “phương pháp”. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì mô hình có thể được hiểu ở nghĩa hẹp và nghĩa rộng. Ở nghĩa hẹp, mô hình là mẫu, khuôn, tiêu chuẩn theo đó mà chế tạo ra sản phẩm hàng loạt; cũng ở nghĩa hẹp này, mô hình còn được hiểu là thiết bị, cơ cấu tái hiện hay bắt chước cấu tạo và hoạt động của cơ cấu khác (của nguyên mẫu hay cái được mô hình hoá) vì mục đích khoa học và sản xuất. Ở nghĩa rộng, mô hình được hiểu là hình ảnh (hình tượng, sơ đồ, sự mô tả v.v.) ước lệ của một khách thể (hay một hệ thống các khách thể, các quá trình hoặc hiện tượng) 3.

Khái niệm mô hình được sử dụng rộng rãi không chỉ trong các khoa học kỹ thuật, khoa học tự nhiên mà cả trong các khoa học xã hội và nhân văn như triết học, kinh tế học, ngôn ngữ học, luật học và các khoa học chính trị.

Trong triết học, mô hình là sự biểu thị mối quan hệ giữa tri thức của con người về các khách thể và bản thân các khách thể đó. Vì vậy, mô hình không chỉ là phương tiện mà còn là một trong những hình thức của sự nhận thức của tri thức, là bản thân tri thức. Trong quan hệ với lý thuyết, mô hình không chỉ là công cụ tìm kiếm những khả năng thực hiện lý thuyết mà còn là công cụ kiểm tra các mối liên hệ, các cấu trúc và quy luật được diễn đạt trong lý thuyết ấy có tồn tại thực hay không.

Trong kinh tế học, mô hình được coi là hình thức mang tính quy ước của đối

tượng nghiên cứu diễn tả các mối quan hệ đặc trưng giữa các yếu tố của một hệ thống thực tế. Chẳng hạn, đó có thể là mô hình kinh tế, mô hình sản xuất. Mô hình chỉ có ý nghĩa thiết thực nếu sự phân tích nó thuận tiện cho người nghiên cứu trực tiếp đối tượng bằng những phương tiện hiện có.

Mô hình hoá là sự tái hiện những đặc trưng của một khách thể nào đó dựa trên khách thể khác tương tự được xây dựng lên để phục vụ cho việc nghiên cứu nó. Khách thể khác ấy được gọi là mô hình. Mô hình có thể thực hiện được vai trò đó khi nào mức độ tương ứng của nó với khách thể được xác định một cách tương đối chặt chẽ.

Nhu cầu về mô hình hoá phát sinh khi việc nghiên cứu bản thân khách thể một cách trực tiếp gặp khó khăn, tốn kém, cần nhiều thời gian hoặc không thể làm được vì khách thể quá lớn hoặc quá bé, hoặc quá phức tạp. Cơ sở của mô hình hoá là sự tương tự nhất định giữa mô hình và khách thể được nghiên cứu. Đây có thể là sự tương tự về đặc trưng vật lý, về chức năng, sự tương tự này cho phép chuyển từ mô hình sang chính khách thể, cho phép sử dụng các kết quả thu nhận được nhờ mô hình lên khách thể.

Phương pháp mô hình hoá bắt đầu được áp dụng rộng rãi trong thế kỷ XX, bắt đầu từ các khoa học tự nhiên như vật lý học, hoá học, sinh vật học, điều khiển học v.v. Bởi vì các khoa học đó chủ yếu dựa vào các hoạt động thực nghiệm thông qua sử dụng các mô hình. Về sau, các khoa học xã hội cũng đã dần dần học tập cách sử dụng mô hình và phương pháp mô hình hoá để nghiên cứu, chẳng hạn như mô hình hoá các quá trình kinh tế – xã hội, văn hoá, chính trị, quản lý, v.v.

Chẳng hạn, trong lĩnh vực văn hoá - nghệ thuật chúng ta nói đến việc xây dựng mô hình gia đình văn hoá, làng văn hoá, khu phố văn hoá. Mô hình văn hoá là các hình thức, khuôn mẫu văn hoá có tính chuẩn mực đúc kết từ thực tiễn cuộc sống, hướng dẫn và chi phối các hoạt động văn hoá, các hành vi ứng xử của con người. Mô hình văn hoá mang những định hướng chung có tính nguyên tắc mà một nền văn hoá, một lĩnh vực văn hoá hoặc một hoạt động văn hoá cụ thể phải tuân thủ. Mô hình chung của nền văn hoá Việt Nam được Đảng ta xác định là: “nền văn hoá XHCN Việt Nam đậm đà bản sắc dân tộc.

Trong nghệ thuật biểu diễn, trong văn học nghệ thuật cũng rất cần những mô hình và người ta gọi đó là những “mô hình nhân vật”. Một nhân vật trở thành mô hình được gọi là vai mẫu, khi nó tập trung được ở mình những đặc trưng chung nhất cho một loại nhân vật nhất định. Những đặc trưng ấy thể hiện cụ thể trong dáng điệu, tiếng nói, điệu cười, những động tác sinh hoạt và tính cách và trở thành thành những môtíp chủ đạo trong quá trình xây dựng nhân vật. Từ một mô hình có thể sáng tạo nên dạng nhân vật khác nhau trong cùng một loại. Chẳng hạn, dạng nhân vật người chiến sĩ cộng sản trong hoạt động bí mật, mô hình nhân vật người công nhân thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá v.v.

Mô hình trong khoa học kinh tế. Trong kinh tế, chúng biết rằng, có các mô hình quản lý. Đó là phương pháp nghiên cứu các tình huống thực tế của sản xuất – kinh doanh và quản lý sản xuất – kinh doanh, đưa ra những quyết định nhằm bảo đảm sự phát triển và hoạt động có hiệu quả nhất của đối tượng và hệ thống quản lý. Mô hình quản lý bao gồm: việc nghiên cứu các phương án, lựa chọn kế hoạch sản xuất – kinh doanh, hoạt động quản lý trong nền kinh tế và trong các khâu cụ thể và lĩnh vực kinh tế. Mô hình quản lý kinh tế có ý nghĩa quan trọng khi các thể nghiệm thực tế cần thiết còn chưa được thường xuyên thực hiện trong quản lý kinh tế. Với tính cách là những ý niệm, mô hình quản lý cho phép xem xét sự tác động qua lại giữa các mặt khác nhau của đối tượng quản lý. Mô hình quản lý còn là công cụ rất quan trọng để thực hiện các chức năng quản lý như dự báo, kế hoạch hoá, điều hành, phân tích các hoạt động kinh tế.

Mô hình quản lý còn được dùng để chỉ một mô thức tổng quát của một hệ thống lớn. Chẳng hạn, trên cơ sở chỉ ra những quy luật chung của kinh tế thị trường, các tác giả cuốn “Đại từ điển kinh tế thị trường” của Trung Quốc đã phân loại 9 thị trường các khu vực và các nước khác nhau như thị trường Bắc Mỹ, thị trường Tây Âu, thị trường Nhật Bản, thị trường vùng công nghiệp mới trỗi dậy ở châu Á - Thái Bình Dương, thị trường Đông Âu – Liên Xô, thị trường Mỹ La tinh, thị trường Trung Đông, thị trường châu Đại Dương, thị trường châu Phi. Mặc dù nền kinh tế thị trường rất đa dạng như vậy, nhưng, theo các tác giả Trung Quốc này thì tựu trung có 10 mô thức quản lý kinh tế thị trường đang được vận dụng trên thế giới, bao gồm: Mô thức Hoa Kỳ, Mô thức Anh, Mô thức Pháp, Mô thức Đức, Mô thức Nhật Bản, Mô thức Bắc Âu, Mô thức Hàn Quốc, Mô thức Hồng Kông, Mô thức Bra-xin, Mô thức Ấn Độ4. Theo các tác giả này, mỗi một mô thức quản lý kinh tế thị trường nói trên trước hết đều mang trong cơ cấu của nó những giải pháp phổ biến và chung nhất của việc quản lý kinh tế thị trường, thoả mãn những đòi hỏi của việc quản lý nền kinh tế thị trường trên phạm vi toàn thế giới và ở bất kỳ quốc gia và khu vực nào. Đồng thời, sở dĩ từng mô thức đó được tách ra khỏi các mô thức khác bởi vì chúng có những nét đặc trưng riêng có phản ánh đối tượng quản lý của nó là đặc điểm của nền kinh tế thị trường ở mỗi nước. Một kiểu quản lý kinh tế thị trường được gọi là một mô thức chỉ khi nào nó đủ sức cung cấp cho chúng ta những nét phản ánh chung của một kiểu quản lý kinh tế phổ biến và những nét độc đáo không ở đâu khác có được nữa.

Mô hình nhận thức chính trị trong các khoa học chính trị hiện đại

Cách tiếp cận các vấn đề chính trị cũng đã được dựa trên cơ sở phương pháp xây dựng các mô hình: từ các mô hình về nhận thức, giải thích các vấn đề chính trị, các mô hình về quá trình đưa ra các quyết định chính trị cho đến các mô hình về hệ thống chính trị, mô hình quản lý nhà nước, mô hình tổ chức và thực hiện quyền lực chính trị.

Trước hết, chúng ta thấy có một sự đa dạng trong nhận thức về chính trị trong lịch sử tư tưởng chính trị thế giới. Và vì vậy, người ta đã nói đến sự tồn tại của những mô hình nhận thức về chính trị.

a) Mô hình nhận thức của chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác- xít về chính trị

Chủ nghĩa Mác là học thuyết hoàn chỉnh và toàn diện, về kinh tế và chính trị. Quan điểm chủ đạo làm nên sợi chỉ đỏ xuyên suốt của học thuyết Mác-xít là quan điểm về vai trò quyết định của hạ tầng kinh tế và vai trò quan trọng và tích cực của thượng tầng chính trị. So với C.Mác, Ph.Ăng-ghen là người đặc biệt chú ý đến yếu tố chính trị, thể hiện trong các trước tác của Ông trong những năm 90 của thế kỷ XIX sau khi C.Mác mất. Về sau này, V.I. Lênin cũng đặc biệt coi trọng vai trò độc lập tương đối của chính trị và đả phá các quan điểm chỉ coi trọng mặt kinh tế của các hành vi và quá trình chính trị.

Chủ nghĩa Mác, khi nói về chính trị đã coi đó là địa hạt của đấu tranh giai cấp. Tuy nhiên, chính trị, như Lênin đã nói, là sự thể hiện tập trung nhất của kinh tế. Khi nói về các đảng chính trị, V.I. Lênin cũng đã cho rằng, đó là địa hạt thể hiện tập trung hoạt động của sự đối kháng giai cấp trong cuộc đấu tranh vì những lợi ích cơ bản nhất của mình, tức là các lợi ích kinh tế.

Như vậy, cái trục chính: mối liên hệ kinh tế – chính trị - đó là dấu hiệu đặc trưng cơ bản của mô hình nhận thức về chính trị của học thuyết mác – xít.

b) Mô hình xã hội học của Max Weber trong nhận thức về chính trị

Cách nhìn nhận của Max Weber về chính trị trong những năm đầu thế kỷ XX cũng được coi là một mô hình nhận thức độc đáo.

M. Weber tiếp cận về chính trị từ quan điểm coi đó là địa hạt hoạt động của con người và của xã hội. Cũng tương tự như C. Mác, M. Weber cho rằng, chính trị là lĩnh vực các quan hệ xã hội về vấn đề quyền lực, nói khác đi, đó là những nỗ lực để can dự vào quyền lực hoặc gây ảnh hưởng đến quyền lực, phân bổ quyền lực dù đó là quan hệ giữa các quốc gia hay trong phạm vi của một quốc gia. Tuy nhiên, nét đặc sắc của quan điểm của W. Weber là ở chỗ, những nội dung chính trị đó (cũng như trong kinh tế) được ông coi như một loại hình hoạt động đặc biệt. Quyền lực chính trị, theo đó, được hiểu như một xí nghiệp, một cỗ máy hợp pháp phổ biến và tất cả những ai có can dự đều được nhìn nhận từ góc độ nghề nghiệp. Nói cách khác, chính trị được coi như một hoạt động nghề nghiệp của xã hội. Từ đó, con người chính trị được ông chia ra ba loại: 1) các chính trị gia ngẫu nhiên (ai cũng có thể đóng vai trò đó trong tư cách là cử tri); 2) các chính trị gia nghiệp dư (đó là đảng phái, các tổ chức, đoàn thể); 3) các chính trị gia chuyên nghiệp, những người mà hoạt động chính trị, hoạt động nhà nước là nghề chính của họ. Và như vậy, theo M. Weber, chính trị chỉ xuất hiện trong đời sống xã hội khi xuất hiện bộ máy nhà nước với tính chất là “bộ tham mưu của một xí nghiệp chính trị” của toàn xã hội, với sự tồn tại của một bộ máy quản lý được chuyên nghiệp hoá và từ đó sinh ra nhu cầu phải sử dụng quyền lực, phân phối quyền lực và kiểm soát quyền lực.

Các nhận thức về chính trị của Max Weber đã có ảnh hưởng lớn đến nhiều lý thuyết và thực tiễn tổ chức và hoạt động chính trị ở nhiều nước trên thế giới và có thể nói đã tạo thành một mô hình nhận thức nổi tiếng, sau mô hình mác – xít, nếu nói về mức độ ảnh hưởng.

Với tính cách là một mô hình lý thuyết về chính trị, trụ cột của học thuyết của Max Weber là việc xem chính trị như là một xí nghiệp xã hội, coi chính trị như là một cấu trúc xã hội cực kỳ phức tạp, trong đó mọi công dân đều có một vị trí và vai trò nhất định nào đó trong các vấn đề chính trị.

Ngoài hai khuynh hướng chủ đạo nhằm giải thích về chính trị vừa nêu trên với tính cách là những mô thức tiếp cận về chính trị, còn có rất nhiều những mô hình nhận thức khác, nhưng nổi bật nhất trong những năm gần đây là cách tiếp cận về chính trị và hệ thống chính trị theo trường phái hành vi học. Cốt lõi của cách giải thích về chính trị theo mô hình hành vi là việc coi quá trình đưa ra các quyết định chính trị như là những hành vi của con người, mà đã là hành vi con người thì được điều chỉnh bởi các yếu tố của cơ chế tâm lý như sự kích thích, động cơ, quan điểm, phản ứng v.v. Đại diện tiêu biểu cho quan điểm này là Harolld Lasswell nhà tâm lý học người Mỹ (1902 ~ 1978). Theo mô hình giải thích này thì chính trị được xem xét ở ba mức độ khác nhau: a) các quá trình chính trị vĩ mô, b) những hoạt động chính trị vi mô hay là những biểu hiện của chính trị trong chiều sâu các động cơ cá nhân; c) ở mức độ liên hệ giữa cá nhân và xã hội. Ở tầm vĩ mô, các chủ thể chính trị đưa ra những quyết sách có tính chiến lược cho từng giai đoạn căn cứ vào những lợi ích và mục tiêu chính trị của mình và xác lập những mục tiêu cần đạt được. Ở mức độ vi mô, mọi quyết sách chính trị phải gắn liền với hành vi cụ thể của cá nhân, chú ý tới động cơ và tình cảm và quan điểm cá nhân; nói cách khác, ở mức độ này, cần coi trọng các tính cách tâm lý cá nhân vì những tính cách này cũng có khả năng gây ảnh hưởng lớn đến các quyết định chính trị. Với nghĩa đó, có thể nói có con người chính trị (homo politicos). Ở mức độ liên hệ giữa cá nhân và xã hội, lý thuyết hành vi về chính trị của Lasswell cho rằng có một mối liên hệ giữa các động cơ riêng, cá nhân (private motives) với lợi ích xã hội, lợi ích công (public interest) khi bàn về chính trị. Theo đó, trong quá trình đưa ra các quyết định chính trị, người ta luôn có động cơ và lợi ích cá nhân, nhưng lại phải tính đến các vấn đề chung của xã hội, nhiều khi phải tạm gác lại hoặc bỏ qua sự ích kỷ của cá nhân hoặc của nhóm riêng rẽ.

Tóm lại, mô hình giải thích về chính trị của trường phái hành vi học có trọng tâm là vấn đề về mối liên hệ giữa các phạm vi động cơ, mục đích và quan điểm cá nhân của các chủ thể chính trị với các định chế xã hội. Và do đó, kết quả của mọi hoạt động và quyết định chính trị chính là những động cơ, những trạng thái tâm lý, những quan điểm đã được hợp lý hoá bởi các yếu tố nổi trội trong hoạt động chính trị.

c) Các mô hình nhận thức về dân chủ

Trong khoa học chính trị hiện đại, khi nói về dân chủ, người ta cũng dùng khái niệm mô hình. Khác với các phạm trù như kiểu dân chủ và các chế độ dân chủ khi người ta muốn nói đến các kiểu nhà nước như dân chủ tư sản, dân chủ xã hội chủ nghĩa, tức là dân chủ của ai và dành cho ai, và khác với khái niệm hình thức dân chủ khi người ta muốn nói về những phương thức tham gia thực hiện dân chủ và quyền lực chính trị, khái niệm mô hình dân chủ được dùng để chỉ những tổ hợp các giá trị cần có của một nền dân chủ và của một phương thức thực hiện dân chủ, giành chính quyền và duy trì quyền lực. Với nghĩa đó, người ta chia ra các mô hình dân chủ như: dân chủ để bảo vệ, dân chủ để phát triển, dân chủ của nhân dân, dân chủ của mọi người, dân chủ của tinh hoa (elite), dân chủ của các nhóm (dân chủ đa nguyên). Có thể tóm tắt các mô hình đó như sau:

Mô hình dân chủ bảo vệ: Tiêu biểu cho quan điểm này là Tomas Hobbs, Jeims Medison, J. Lock và S. Montesquieu. Theo cách hiểu của những nhà tư tưởng này thì dân chủ không chỉ là một trật tự cho phép người dân tham gia vào đời sống chính trị mà trước hết phải là một cơ chế bảo vệ chống sự lạm quyền và sự tuỳ tiện từ phía chính quyền và bởi những người khác. Một chính quyền dân chủ là chính quyền biết bảo vệ dân. Một chính phủ mạnh là chính phủ bảo vệ được công dân, bảo vệ các lợi ích xã hội một cách có hiệu quả. Chính vì vậy, các tư tưởng gia này đã nêu lên những phương thức khác nhau để hạn chế quyền lực, hạn chế sự lạm dụng quyền lực mà tiêu biểu là học thuyết phân quyền. Vì vậy, có thể nói, mô hình dân chủ bảo vệ - đó là hệ thống dân chủ hợp hiến hoạt động trên cơ sở các quy tắc có thể rất khác nhau về hình thức và thủ tục, nhưng đều có mục đích hạn chế sự lạm quyền và vi phạm các quyền tự do, bình đẳng và dân chủ của con người.

Những người theo mô hình của lý thuyết dân chủ bảo vệ quá đề cao dân chủ đại diện thông qua chế độ Hội đồng (Nghị viện) và không coi trọng chế độ dân chủ trực tiếp.

Mô hình dân chủ phát triển: Theo mô hình tư tưởng này, dân chủ không chỉ để bảo vệ và chỉ vì các lợi ích cá nhân mà phải vì lợi ích chung. Tiêu biểu cho học thuyết này là quan điểm của Rut-xô về “ý chí chung”, theo đó, mọi cá nhân phải vì sự phát triển ý chí chung, phục tùng ý chí chung và qua đó mà phát triển và hoàn thiện lợi ích và nhu cầu cá nhân. Ông đề cao hình thức dân chủ kiểu nhà nước thành bang của Aten và phủ nhận hiệu quả của chế độ dân chủ đại diện.

Mô hình dân chủ của nhân dân. Có thể nói, đại diện tiêu biểu cho mô thức dân chủ của nhân dân và cho mọi người là các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác-Lênin. Dân chủ ở đây được hiểu là sự phát triển tự do của mọi người là điều kiện cho sự phát triển tự do của mỗi người. Dân chủ phải là kết quả của sự xoá bỏ chế độ người bóc lột người và tạo lập sự bình đẳng hoàn toàn về kinh tế và chính trị. Dân chủ phải là sự thừa nhận vị trí chủ thể chính trị của nhân dân. Đồng thời, theo V.I. Lênin, dân chủ không chỉ đơn thuần là thiểu số phục tùng đa số mà đó phải là một Nhà nước thừa nhận sự phục tùng của thiểu số đối với đa số. Nói khác đi, dân chủ là một trong những hình thức của Nhà nước, một tổ chức bạo lực có hệ thống của một giai cấp này đối với giai cấp khác.

Mô hình dân chủ tham gia (tiếng Anh – participate) – là mô hình quan điểm của nhiều nhà chính trị học hiện đại. Theo lý thuyết này, điều kiện quan trọng nhất để thực hiện dân chủ là sự tham gia tích cực của người dân vào việc thảo luận và ra quyết định về những vấn đề quan trọng nhất của đời sống xã hội.

Như vậy, học thuyết này chịu ảnh hưởng sâu sắc của học thuyết Mác-Lênin, nhưng chỉ ở một bộ phận của nó. Theo mô thức dân chủ này, mấu chốt không phải là vấn đề ai là chủ thể đích thực của quyền lực, mà chỉ là vấn đề huy động sự tham gia, sự “can dự” của dân chúng vào các quyết sách của Nhà nước và xã hội. Do đó, các nhà tư tưởng này tập trung vào vai trò của các tổ chức phi chính phủ và các tập thể lao động. Cơ chế chủ yếu của mô thức dân chủ này là: quan hệ ba bên trong các doanh nghiệp: giới chủ, người làm công, nhà nước; các hình thức như trưng cầu ý dân, kiến nghị v.v.

Mô hình “dân chủ của tinh hoa” hay là dân chủ của những người được bầu cử. Theo mô thức lý luận này về dân chủ thì xã hội được chia thành hai bộ phận - đó là bộ phận tinh hoa cầm quyền chiếm thiểu số và bộ phận quần chúng - đa số không cầm quyền. Quần chúng, theo lý thuyết này, không quan tâm đến chính trị, không có đủ hiểu biết và thông tin cần thiết, không biết đưa ra quyết định đúng đắn, và do đó, họ phải chuyển giao một cách tự nguyện cho một thiểu số tinh hoa cái quyền điều khiển chính trị. Sự tham gia vào chính trị của đa số chỉ hạn chế trong khuôn khổ bầu cử. Thêm vào đó, nếu đa số can dự vào các vấn đề chính trị sẽ dẫn đến mất ổn định và hiệu lực của các hoạt động chính trị vì theo họ, ổn định và hiệu lực của hoạt động chính trị là mục đích chính của dân chủ!

Mô hình lý luận về dân chủ tinh hoa này sẽ dẫn đến sự tiêu vong hoặc kém hiệu quả của xã hội dân sự vì theo đó, đại đa số dân chúng là người ngoài cuộc. Mọi người chỉ coi mình mãi mãi là người bị quản lý!

Mô hình dân chủ của các nhóm hay là dân chủ đa nguyên: Theo mô thức lý luận này thì dân chủ được hiểu không phải là quyền lực của nhân dân mà là quyền lực của sự đồng thuận của nhân dân. Chính trị được hiểu là sự xung đột các nhóm lợi ích trên vũ đài chính trị và do đó, mọi quyết sách phải được giải quyết trên cơ sở một sự thoả hiệp vì một sự đồng thuận. Đặc trưng cơ bản của mô hình lý thuyết dân chủ đa nguyên này là ở việc nhấn mạnh sự tranh đua giữa các đảng chính trị trong quá trình vận động bầu cử và thừa nhận khả năng của các nhóm áp lực được tự do thể hiện quan điểm của mình nhằm tìm kiếm sợi dây liên hệ giữa những người quản lý và những người bị quản lý. Theo họ, bằng cách đó, có thể tối thiểu hoá khả năng tiếm quyền của đẳng cấp tinh hoa, tăng cường tính độc lập của quần chúng thông qua sự tham gia vào các quá trình chính trị từ phía các nhóm, các tổ chức, đảng phái – một sự đa dạng quan điểm, làm cho quần chúng có thể có điều kiện tăng cường thông tin và hiểu biết về các quá trình chính trị đang diễn ra. Tuy nhiên, những người phản đối lý thuyết đa nguyên đã đưa ra lập luận phản biện mô thức dân chủ này. Họ nêu lên 3 quan điểm phản bác sau đây:

Thứ nhất, nếu coi sự tham gia của dân chúng vào các quá trình chính trị chủ yếu dựa vào các nhóm, các đảng thì không phải ai cũng là thành viên của các nhóm và đảng, và như vậy, lợi ích của đa số đã bị đặt ra ngoài cuộc.

Thứ hai, kết quả mà các nhóm lợi ích và đảng phái đạt được trong quá trình tranh đua chính trị có thể dẫn đến một sự thỏa hiệp, nhưng đó là sự thoả hiệp của những kẻ mạnh với nhau; cả hệ thống chính trị sẽ bị tê liệt bởi sự xâu xé và sự cạnh tranh gay gắt về lợi ích của các nhóm và đương nhiên, những đòi hỏi, những lợi ích của đa số nhân dân sẽ bị bỏ quên hoặc không được quan tâm đúng mức.

Thứ ba, kết quả của sự thoả hiệp các nhóm lợi ích sẽ dẫn đến một chế độ đại diện chỉ chủ yếu dành cho các nhóm lợi ích đó. Đại đa số người dân chỉ còn đóng vai trò thụ động. Điều đó sẽ tạo ra một “chính quyền cho những người đứng ngoài quan sát” mà thôi và đương nhiên họ sẽ không có cơ hội và khả năng để giám sát, kiểm tra hệ thống quyền lực. Cũng như quan điểm của mô hình dân chủ tinh hoa, theo quan điểm của mô hình lý luận về dân chủ đa nguyên hay là dân chủ của các nhóm lợi ích, xã hội dân sự chỉ đóng khung trong hoạt động của các nhóm, đại đa số không được can dự vào quản lý đời sống xã hội.

Như vậy, có thể đi đến kết luận rằng, mô hình và mô hình hoá là một phương pháp biểu đạt của tư duy trong quá trình nhận thức về một đối tượng nhất định. Đây là một phương pháp nhận thức rất có hiệu quả và do đó không chỉ được áp dụng trong các khoa học tự nhiên, khoa học kỹ thuật mà đã có sức hấp dẫn và có tính phổ biến cao trong các khoa học xã hội và khoa học chính trị trong quá trình tiếp cận các vấn đề của xã hội và của thượng tầng chính trị. Mô hình, dù ở loại khoa học nào, cũng được hiểu là sự khái quát cao những đặc trưng phổ biến kết hợp với những tính đặc thù của đối tượng nghiên cứu. Thông qua sự giới thiệu một cách cô đọng những nội dung chính của các quan điểm và mô hình lý thuyết về kinh tế, về chính trị, và cụ thể hơn là các mô hình lý luận về dân chủ trên đây có thể khẳng định rằng, bất kỳ một hệ thống nào cũng có thể được xây dựng trên cơ sở một mô hình lý luận. Mặt khác, mỗi một mô hình có khả năng cung cấp cho chúng ta một cách nhìn nhất định, phản ánh một hoặc một số phương diện nhất định của hệ thống. Chẳng hạn, các mô hình lý luận về dân chủ vừa nêu trên đây cho thấy rằng, một hệ thống dân chủ có thể được xác lập trên cơ sở những mô hình khác nhau và rất nhiều mặt: từ khía cạnh của quan điểm về bảo vệ lợi ích, quan điểm phát triển, quan điểm về mức độ và khả năng can dự vào việc thực hiện và kiểm soát quyền lực chính trị từ phía nhân dân v.v.

2. Tính phổ biến và tính đặc thù của Nhà nước pháp quyền và các mô hình tương ứng

Ngày nay, chúng ta đã có thể khẳng định được rằng Nhà nước pháp quyền là một khái niệm có thể được hiểu ở hai mức độ: a) với tính cách là học thuyết, là tư tưởng ; b) với tính cách là thực tiễn tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, thực thi dân chủ.

Từ phương diện lý thuyết, học thuyết về Nhà nước pháp quyền có nguồn gốc và lịch sử phát triển cùng với nguồn gốc và lịch sử của các học thuyết chính trị – pháp lý nói chung và của các trào lưu tư tưởng chính trị nói riêng. Có thể nói rằng, đó là một quá trình lịch sử lâu dài, bắt đầu từ thời cổ đại, trải qua hàng nghìn năm của “những đêm dài” Trung cổ cho đến thời kỳ hiện đại. Đó là lịch sử đấu tranh giữa những tư tưởng tiến bộ, đề cao giá trị dân chủ, công bằng với những thế lực đen tối khinh rẻ phẩm giá con người và các yêu cầu về công bằng, bình đẳng. Đó là lịch sử đấu tranh vì mục tiêu xác lập những cách thức cầm quyền tốt cho người dân, chống sự lạm quyền và vi phạm các lợi ích hợp pháp của công dân. Nói một cách khái quát hơn – lịch sử của các học thuyết về Nhà nước pháp quyền là lịch sử của những tư tưởng, những quan điểm xoay quanh cái trục quan hệ giữa Nhà nước và xã hội, giữa hai phạm trù giá trị là quyền lực và pháp luật.

Lịch sử đó đã cho thấy rằng, quan niệm về sự liên hệ giữa quyền lực và pháp luật - đó là mô hình chung, vì ai cũng nhằm vào cái đích chung đó. Cụ thể hơn, chủ điểm của các tư tưởng, quan niệm, quan điểm về Nhà nước pháp quyền đều là vấn đề giá trị của pháp luật được thừa nhận đến đâu trong xã hội.

Tuy nhiên, những yêu cầu và giá trị chung đó có những biểu hiện ở những mức độ cụ thể hơn, phái sinh từ yêu cầu cơ bản, có thể nói là cơ bản và không thể thiếu được của Nhà nước pháp quyền. Những yếu tố cơ bản và không thể thiếu được đó là gì sẽ được bàn kỹ trong các phần sau. Tuy nhiên, hầu hết các nhà nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền trên thế giới đều có một quan điểm chung rằng, một Nhà nước sẽ không thể hoặc không còn là Nhà nước pháp quyền nếu thiếu những yếu tố cơ bản đó. Vì thế nếu như hoạt động tư pháp không độc lập thì mặc dù có một số dấu hiệu nào đó được xác định là hiện hữu trong Nhà nước, chẳng hạn như có các toà án, có hệ thống pháp luật, thậm chí là có bầu cử tự do v.v, Nhà nước đó vẫn sẽ không phải thực sự là Nhà nước pháp quyền5.

Bên cạnh những đặc trưng chung mang tính chất “nhất thiết phải có”, nhiều nhà nghiên cứu cũng thống nhất cho rằng, các Nhà nước, khi thiết kế mô hình và bắt tay vào xây dựng chế độ Nhà nước pháp quyền, đều muốn áp dụng các điểm chung được coi là nhất thiết phải có vào cho phù hợp với hệ thống ở nước mình, xét đến lịch sử, văn hoá và bối cảnh chính trị cụ thể của từng nước. Tuy nhiên, những “biến thể” đó chỉ có thể liên quan đến những yếu tố (hay còn gọi là những đặc trưng) không thuộc đặc trưng cơ bản. Như vậy, yếu tố cơ bản của một Nhà nước pháp quyền là yếu tố bất biến! Chẳng hạn, trong hệ thống chính trị của Việt Nam, vị trí, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản cầm quyền có thể được coi là yếu tố đặc trưng riêng của Nhà nước pháp quyền Việt Nam mà ở nhiều nước có chế độ Nhà nước pháp quyền không có.

Như vậy, mô hình có tính đặc trưng riêng cho từng quốc gia. Mô hình bảo đảm trước hết các yếu tố cơ bản của chế độ Nhà nước pháp quyền và những yếu tố đặc thù. Mối liên hệ giữa các yếu tố cơ bản với các yếu tố đặc thù ấy là mối liên hệ biện chứng giữa cái chung, cái phổ biến với cái riêng, cái đặc thù, hoàn toàn thống nhất và chấp nhận được nhau như những giá trị nhất quán. Sẽ không có và không thể xác lập và khẳng định được chế độ Nhà nước pháp quyền nếu các yếu tố đó loại trừ, vô hiệu lẫn nhau, đối nghịch với nhau với tính cách là những giá trị xã hội.

Vậy, những yếu tố đặc thù của một chế độ Nhà nước pháp quyền cụ thể đó là gì? Vì sao lại có sự biến thể (modification) như vậy? Có thể nói rằng, lý do của sự khác biết ấy là hết sức đa dạng có thể nêu lên một số nhóm lý do như sau.

Thứ nhất, đó là sự khác biệt về cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước. Chẳng hạn, ở Thái Lan, Nhật Bản, Căm-pu-chia cơ cấu quân chủ vẫn tồn tại, nhưng bên cạnh đó là một chế độ Nhà nước pháp quyền. Vì thế, chế độ Nhà nước pháp quyền đó đương nhiên phải biết thích nghi tốt với chế độ quân chủ và ngược lại.

Ở các nước phương Tây một yếu tố được coi như là hòn đá tảng của Nhà nước pháp quyền của họ là chế độ phân quyền rõ rệt trong một hệ thống chính trị đa đảng có đảng đối lập, có các nhóm lợi ích và xã hội dân sự. Nhà nước pháp quyền theo mô hình ấy phải là cơ sở cho một chế độ dân chủ đa nguyên nhằm tạo ra những cơ chế cần thiết cho sự thể hiện các lợi ích và cân bằng quyền lực, bảo đảm tính pháp lý và sự hợp pháp của quyền lực nhà nước.

Như vậy, đặc điểm của chế độ Nhà nước pháp quyền phụ thuộc vào đặc điểm của chế độ dân chủ và là bệ đỡ cho chế độ dân chủ đó 6. Giáo sư Josef Thesing của Cộng hoà Liên bang Đức đã viết như sau: “Ở bất cứ nơi nào chế độ pháp quyền hình thành trên cơ sở một trật tự chính trị, thì ở nơi đó nó cũng dạy cho người dân biết phải giải quyết xung đột về giá trị hoặc lợi ích theo quy định pháp luật chứ không dùng đến bạo lực”7. Nói cách khác, chế độ pháp quyền phải gắn liền và hài hoà với chế độ dân chủ, với phương thức tổ chức và hoạt động của nền chính trị và hệ thống chính trị. Do đó, sự khác biệt và đa dạng của mô hình dân chủ chắc chắn sẽ tạo nên sự khác biệt và sự đa dạng của các mô hình Nhà nước pháp quyền. Từ đó, chúng ta thấy trong khuôn mẫu chung của chế độ dân chủ chính trị đa đảng và của chế độ phân quyền vẫn tồn tại những cách thiết kế mô hình nhà nước pháp quyền ở Hoa Kỳ, ở Pháp, ở CHLB Đức, ở Nhật Bản v.v.

Trung Quốc là nước xã hội chủ nghĩa với các tổ chức thể chế nhiều đảng (8 đảng) hợp tác dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản và trong khuôn khổ của một hệ thống chính trị như vậy, Trung Quốc đã chủ trương phát triển kinh tế thị trường, cải cách mở cửa và xây dựng chế độ pháp trị. Ở nước ta, Đảng đã chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong điều kiện khẳng định vị trí lãnh đạo duy nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam, với cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, phát huy vai trò làm chủ và sự kiểm tra giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước thông qua Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân.

Như vậy, mặc dù có cùng chế độ chính trị xã hội chủ nghĩa với chính quyền thuộc về nhân dân, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản nhưng mô hình Nhà nước pháp quyền của Việt Nam có sự khác nhau với mô hình Nhà nước pháp trị của Trung Quốc.

Thứ hai, đó là sự khác biệt về tính chất của nền kinh tế thị trường của các nước khác nhau. Trước hết, phải khẳng định ngay rằng, một chế độ Nhà nước pháp quyền chỉ có thể được bắt tay vào xây dựng, hình thành và phát triển trong điều kiện của nền kinh tế thị trường. Nền dân chủ cần đến sự lành mạnh về kinh tế, nhưng trước hết nền kinh tế là yếu tố quyết định đối với sự ổn định và phát triển của dân chủ, là lý do của sự ra đời và tồn tại của chế độ Nhà nước pháp quyền. Bởi vì, chỉ trong một nền kinh tế thị trường mới cần đến sự bảo đảm từ sự quản lý nhà nước nhằm duy trì và phát triển tự do, bình đẳng giữa các chủ thể tham gia thị trường, kích thích sáng kiến và cạnh tranh lành mạnh.

Tuy nhiên, kinh tế thị trường có những đặc điểm riêng ở mỗi nước và do đó nó đòi hỏi những mô hình đặc thù phù hợp của chế độ Nhà nước pháp quyền. Ngoài các yếu tố cốt lỗi của kinh tế như vốn và lao động, cung và cầu, sản xuất và dịch vụ, một trật tự kinh tế còn có những định hướng riêng có của nó. Chẳng hạn, mô hình kinh tế tự do của Mỹ có ảnh hưởng quyết định đến mô hình của sự phân quyền của Nhà nước liên bang ở Hoa Kỳ. Trong khi đó, mô hình của nền kinh tế thị trường xã hội ở CHLB Đức đã góp phần vào việc định hướng chức năng xã hội của Nhà nước. Quan niệm của các nhà thiết kế mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội ở Đức được mô tả rất rõ trong câu nói của Tổng thống CHLB Đức Rôman Herzog: “Công thức bí mật của kinh tế thị trường là nó cung cấp cho nhân dân đủ không gian và đủ sự thôi thúc để hoạt động kinh tế. Một khi công thức này bắt đầu hoạt động thì sự phồn thịnh không chỉ của doanh nghiệp thành đạt mà của cả xã hội nói chung cũng tăng lên nhờ công ăn việc làm được tạo ra, lương bổng được chi trả, thuế má được thu nộp và các khoản thuế này được Nhà nước dùng để trang trải các khoản phúc lợi xã hội”8.

Ở Việt Nam, nền kinh tế thị trường được Đảng và Nhà nước ta xác định là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước pháp quyền XHCN có chức năng bảo đảm cho nền kinh tế được vận hành không chỉ theo cơ chế thị trường mà phải tạo ra những cơ sở pháp lý và chính sách để cơ chế kinh tế đó phù hợp và thúc đẩy đạt được các mục tiêu xã hội chủ nghĩa: dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh.

Thứ ba, đó là sự khác biệt của văn hoá và đạo đức truyền thống.

Nhà nước pháp quyền gắn liền với nền tảng pháp luật của nó. Tuy nhiên, trong lịch sử tư tưởng pháp quyền đã và đang có hai quan niệm khác nhau về mối liên hệ đó. Học thuyết pháp quyền thực chứng mà Hans Kelsen là tiêu biểu coi bất kỳ một nhà nước có pháp luật nào cũng đều là Nhà nước pháp quyền nếu pháp luật được quy định bởi Nhà nước và Nhà nước được đảm bảo tồn tại theo một trật tự pháp luật nhất định. Như vậy, quan niệm này không chú ý đến nội dung thực chất của các chuẩn mực pháp luật. Nói rộng hơn, chủ nghĩa thực chứng phủ nhận mối quan hệ giữa pháp luật với văn hoá, pháp luật với đạo đức. Theo họ, ngay cả những đạo luật vô đạo đức cũng vẫn phải giữ nguyên giá trị như một phần của cả hệ thống pháp luật. Tất nhiên, bất cứ ai cũng có quyền chống lại các đạo luật vô đạo đức, nhưng theo cách lý giải này thì sự chống đối đó sẽ được coi là bất hợp pháp.

Một trong những khía cạnh tích cực của chủ nghĩa thực chứng pháp lý là ở chỗ nó nhấn mạnh tính ổn định và đáng tin cậy (phải được tin cậy!) của pháp luật. Mặc dù vậy, bằng việc phủ nhận sự phụ thuộc và sự liên hệ giữa pháp luật và đạo đức xã hội, nó đã chứng minh sự phiến diện của mình.

Như vậy, từ quan niệm khác nhau về mối liên hệ giữa pháp luật với các yếu tố đạo đức xã hội đã dẫn đến hai mô hình Nhà nước pháp quyền: Nhà nước pháp quyền thực chứng cứng nhắc và Nhà nước pháp quyền khoan dung, dựa trên nền tảng văn hoá và đạo đức xã hội. Theo mô hình Nhà nước pháp quyền thực chứng, mọi cá nhân và tổ chức đều phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình trước pháp luật. Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm trật tự pháp luật theo yêu cầu của nguyên tắc pháp lý đó.

Mô hình Nhà nước pháp quyền khoan dung không phủ nhận các chuẩn mực pháp lý. Tuy nhiên, theo quan niệm này, điều cốt lõi trong quan hệ giữa pháp luật, Nhà nước và đạo đức là ở chỗ Nhà nước tạo ra các cơ cấu pháp lý để giúp cá nhân hành động không chỉ theo pháp luật mà theo cả các nguyên tắc đạo đức và cuối cùng ai cũng phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình. Nền tảng đạo đức của chế độ pháp trị ở đây chính là khoan dung, tự do và bình đẳng. Nhà nước pháp quyền bảo đảm để mỗi cá nhân tự do thực thi trách nhiệm. Pháp luật không chỉ dựa trên sự phục tùng đơn thuần mà là một chế độ, một trật tự tự giác và tự chịu trách nhiệm trên cơ sở tự do tham gia vào các quá trình và quan hệ xã hội.

Thứ tư, đó là sự khác biệt về truyền thống pháp luật. Nhiều công trình nghiên cứu so sánh về pháp luật đã cho thấy rằng, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ở những mức độ lớn được quyết định bởi đặc điểm của hệ thống pháp luật. Điều này không có gì khó hiểu, bởi vì suy cho cùng, áp dụng pháp luật là lý do tồn tại quan trọng của các thiết chế quyền lực.

Với nghĩa đó, chúng ta thấy có mô hình tổ chức và chức năng, thẩm quyền, vai trò, địa vị của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp có sự khác nhau và được phân biệt theo hai mô thức lớn là mô thức châu Âu lục địa và mô thức Anh – Mỹ, bởi có sự tồn tại của hai hệ thống pháp luật rất khác nhau: hệ thống pháp luật lục địa (châu Âu) và hệ thống thông luật (Common Law) của Anh – Mỹ.

Ở hệ thống pháp luật lục địa, pháp luật được hình thành trước hết trên một nền khoa học pháp lý phát triển ở các nước châu Âu lục địa được các luật gia La Mã xây dựng nên. Chính vì quan niệm pháp luật là chuẩn mực cơ bản để điều chỉnh hành vi xã hội mà ở đây luật vật chất được coi trọng hơn luật thủ tục. Nói cách khác, theo hệ thống pháp luật này, vấn đề quan trọng là xác định quy tắc hành vi, còn vấn đề áp dụng các quy tắc đó, cách thức chứng minh trước Toà án, cách thức quản lý quá trình hoạt động tư pháp v.v. được coi là công việc của các cơ quan thực tiễn. Do đó, luật tố tụng giữ vị trí thứ yếu so với luật vật chất. Đặc điểm thứ hai của hệ thống pháp luật này là sự nhấn mạnh chủ yếu đến luật thực định. Theo quan niệm ở đây, chỉ có luật thực định do cơ quan có thẩm quyền ban hành mới có giá trị. Mọi quyết định không căn cứ vào các văn bản pháp luật chính thức này đều không có giá trị. Nhưng nếu chỉ có các đạo luật không thôi thì không thể tránh khỏi tình trạng có những phạm vi bị bỏ trống, không được điều chỉnh kịp thời. Từ đó, luật ở các nước thuộc hệ thống châu Âu lục địa đều cho phép có sự uỷ quyền ban hành các văn bản pháp luật.

Từ đặc điểm đó của hệ thống pháp luật đã dẫn đến sự khác biệt trong tổ chức, trong thẩm quyền và chức năng của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp.

Theo mô hình châu Âu lục địa, vai trò của thực tiễn áp dụng pháp luật nói chung và của Toà án nói riêng dường như chỉ là sự áp dụng pháp luật đơn thuần. Cũng kiểu xếp đặt “ngôi thứ” của văn bản pháp luật và sự uỷ quyền như vừa nêu ở trên đã đẻ ra nhu cầu phải kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản “dưới luật”, phải có hệ thống các cơ quan kiểm tra đó. Toà án ở các nước đó được tổ chức theo cấp bậc trên – dưới, các vụ án kiện, các tranh chấp được phân cấp theo thẩm quyền xét xử: nền là các toà sơ thẩm được tổ chức khắp toàn quốc, “trên” đó là các toà phúc thẩm với số lượng ít hơn, và ở đỉnh tháp trên cùng là Toà án tối cao.

Ngược lại, ở Anh và Mỹ, các luật gia chỉ chủ yếu quan tâm đến thủ tục và chứng cứ, còn luật vật chất có vị trí thứ yếu. Có thể nói, ở đó pháp luật là của các nhà luật vì chỉ họ mới nắm được các thủ tục!

Đa số các vụ, việc được giải quyết ở các toà án cấp thấp. Toà án cấp trên có quyền kiểm tra, giám sát Toà án cấp dưới, nhưng không đi vào thực chất vụ án mà đa phần chỉ kiểm tra xem thủ tục đã được áp dụng như thế nào. Một quyết định của thẩm phán chỉ bị đưa ra xem xét lại khi có sai sót về thủ tục hoặc khi có hành vi sai trái của thẩm phán khi thực thi trách nhiệm. Toà cấp trên không kiểm tra tính đúng đắn của bản án hay quyết định của Toà cấp dưới. Ở những nước này, Toà án tối cao có vị trí đặc biệt trong hệ thống phân quyền nếu so với Toà án tối cao ở các nước châu Âu lục địa.

Nói đến sự khác biệt của hệ thống pháp luật còn cần phải nói đến sự pha tạp và ảnh hưởng của nó với các tác nhân khác như tôn giáo. Chẳng hạn, đa số pháp luật của các nước Đông Nam Á là du nhập từ phương Tây và Mỹ. Thông luật (Common Law) hiện diện trong các đạo luật của Brunei, Malaysia, Singapore và Myanma; Luật của Đức chiếm vị trí quan trọng trong pháp luật của Indonesia; trong hệ thống pháp luật Thái Lan vừa có một chút của Đức, vừa có một số ảnh hưởng của Pháp; ở Philipin; Luật chịu ảnh hưởng của sự pha trộn giữa pháp luật của Tây Ban Nha và của Mỹ. Đến lượt chúng, những pha trộn ấy lại có những độ ăn khớp khác nhau với văn hoá truyền thống của từng nước, chẳng hạn, với Hồi giáo Mã Lai, Phật giáo Thái, Thiên chúa giáo Phi-lip-pin. Các nước Nam Á như Băng-la-đet, Bu tan, Ấn Độ, Malđive, Nê-pan, Pakistan và Sri Lanca hệ thống pháp luật chịu ảnh hưởng của thông luật Anh và nền văn minh cổ điển Ấn Độ.

Như vậy, chúng ta có thể đi đến một kết luật chắc chắn rằng, có một mô hình phổ biến của Nhà nước pháp quyền với tính cách là những yêu cầu, những giá trị cơ bản mang tính phổ biến lớn không thể thiếu được đối với một Nhà nước pháp quyền và có những mô hình đặc thù cho những khu vực quốc gia và những nước riêng biệt. Tính đặc thù của một chế độ pháp quyền được quy định bởi các yếu tố khách quan, nhưng đồng thời đó là sản phẩm của sự lựa chọn chính trị của nhân dân mỗi nước. Với chức năng tạo nên sự ổn định của xã hội , bệ đỡ của nền dân chủ , Nhà nước pháp quyền phản ánh sự đồng thuận trong xã hội . “Đồng thuận có nghĩa là công dân, bằng đa số của mình, chấp nhận chế độ chính trị của Nhà nước, trật tự và kinh tế của nó”9.

Với ý nghĩa đó, ngày nay người ta thường nói đến mô hình Hiến pháp , mô hình phân quyền, mô hình tự quản địa phương v.v. của các nước điển hình trên thế giới.Tìm hiểu cách tiếp cận này là một trong những cơ sở tham khảo cần thiết cho việc nghiên cứu , cân nhắc trong quá trình thiết kế mô hình Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.

Các mô hình Hiến pháp

Cơ sở chính trị – pháp lý quan trọng nhất của chế độ nhà nước nói chung và của chế độ pháp quyền nói riêng là Hiến pháp . Bởi vì, từ khi ra đời đến nay Hiến pháp luôn luôn được coi là nền tảng ổn định xã hội , có khả năng quy tụ các lực lượng xã hội . Đã có học thuyết coi Hiến pháp là bản Khế ước xã hội của mọi người (I. Rut-xô) là biểu tượng của sự độc lập của đất nước (M. Medison). Hiến pháp được các nhà luật học coi là Đạo luật cơ bản ghi nhận các nền tảng chế độ xã hội và chế độ nhà nước , địa vị pháp lý của con người và của công dân, cơ cấu và mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước , nguyên tắc quan hệ của quốc gia trên trường quốc tế .

Với đặc điểm phổ biến đó, Hiến pháp hiện thực ở mỗi quốc gia lại phải phản ánh đặc điểm của từng nước ghi nhận những thành quả riêng có của nhân dân ở mỗi nước và định hướng phát triển của từng quốc gia về kinh tế , chính trị , văn hoá , xã hội . Nhìn vào Hiến pháp , người ta có thể thấy được những mức độ biểu hiện khác nhau của chế độ pháp quyền , sắc thái của Nhà nước pháp quyền . Bởi vì mỗi loại Hiến pháp có những cách thức và mức độ tiếp cận riêng đối với các vấn đề về mối liên hệ giữa người dân với Nhà nước , xã hội và Nhà nước , khả năng và mức độ của việc bảo vệ quyền con người , khả năng kiểm soát quyền lực , khả năng độc lập của hệ thống tư pháp v.v.

Với nghĩa đó, trong sách báo pháp lý về khoa học Luật Hiến pháp hiện đại người ta sử dụng khái niệm “mô hình Hiến pháp”. Với tính cách là những dạng thức biểu hiện của Hiến pháp .

Trước hết, khái niệm “mô hình Hiến pháp” không bao hàm trong đó các kiểu Hiến pháp xét về bản chất giai cấp, cũng không có nội dung phân loại Hiến pháp theo các đặc điểm của hệ thống pháp luật (ví dụ, có Hiến pháp thành văn và Hiến pháp không thành văn) hay đặc điểm dân tộc, địa lý, dân cư hay là thủ tục sửa đổi Hiến pháp v.v.

Mỗi một mô hình Hiến pháp sẽ trở thành mô hình khi chính nó là một hiện tượng mới phát sinh trong những điều kiện xã hội nhất định dẫn đến sự ra đời một loại đối tượng điều chỉnh mới, làm phát sinh một cách tiếp cận, điều chỉnh mới dần dần trở thành phổ biến không chỉ ở một nước mà ở một số nước. Cụ thể hơn, mỗi một mô hình Hiến pháp là một khuôn mẫu pháp lý hay sơ đồ pháp lý có tính khái quát cao về một cách thức tổ chức xã hội và tổ chức Nhà nước, về địa vị pháp lý của con người trong xã hội , mức độ và giới hạn giữa quyền lực công và đời sống xã hội dân sự , định hướng của sự phát triển của xã hội .

Như vậy, mỗi một mô hình Hiến pháp là kết quả của một cách điều chỉnh đặc thù các quan hệ xã hội nẩy sinh ở những thời kỳ nhất định. Mỗi một mô hình đều xuất phát từ những giá trị chung của nhân loại nhưng đã được vận dụng vào điều kiện cụ thể của mỗi nước trong việc điều chỉnh chế độ kinh tế , chính trị , xã hội , địa vị pháp lý của cá nhân và các tổ chức khác nhau trong một xã hội .

Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh đích thân chỉ đạo soạn thảo là một kiểu mô hình Hiến pháp . Nó ghi nhận những giá trị cơ bản của nhân loại: quyền được sống tự do, được mưu cầu hạnh phúc; những phương thức tổ chức quyền lực dân chủ : một chế độ dân chủ cộng hoà của nhân dân . Nhưng đồng thời, Hiến pháp 1946 của nước ta đã điều chỉnh nhiều vấn đề và các Hiến pháp khác, chưa thể đạt được .

Chẳng hạn, nước Anh được coi là “quê hương” của một nền đại nghị kinh điển, nơi mà có thể nói tư tưởng về quyền lực nhà nước thống nhất và tư tưởng về chủ quyền nhân dân của J. Rut-xô đã được thể hiện nhất quán hơn ở đâu hết. Tuy vậy, chế độ đại nghị ở đó lại là thứ sản phẩm của sự thoả hiệp giữa tầng lớp quý tộc bảo hoàng với giai cấp tư sản. Và vì thế, Nghị viện Anh là công cụ của các tầng lớp tư sản dùng để kiểm soát quyền lực của Chính phủ bảo hoàng đã có sẵn từ trước. Trong khi đó, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã được hình thành từ trong các phong trào yêu nước và cách mạng mà tiền thân là Quốc dân Đại hội Tân trào. Quốc hội đó là cơ quan đại diện một cách hết sức rộng rãi các tầng lớp nhân dân . Quốc hội đó lập ra Chính phủ, cho nên có quyền giám sát Chính phủ .

Trở lại với khái niệm “mô hình Hiến pháp” và những đặc trưng của một mô hình Hiến pháp, có thể khẳng định rằng, một loại mô hình Hiến pháp bảo đảm được tính khuôn mẫu, khác với khuôn mẫu khác, khi nó ra đời trong những bối cảnh lịch sử có tính bước ngoặt. Căn cứ vào tính chất quan trọng đó, các nhà nghiên cứu luật Hiến pháp đã xác định rõ các mô hình Hiến pháp sau đây:


a) Mô hình Hiến pháp tư sản tự do

Những bản Hiến pháp đầu tiên được ban hành ở các nước phương Tây đều đi theo mô hình này. Mô hình Hiến pháp tư sản tự do được xây dựng dưới ảnh hưởng mạnh mẽ của các trào lưu tư tưởng tư sản tiến bộ ở các nước Tây Âu và Bắc Mỹ mà chủ yếu là tư tưởng của phong trào khai sáng. Đó là tư tưởng về tự do và công bằng, đòi bãi bỏ chế độ chuyên chế phong kiến đàn áp con người , đòi thừa nhận các quyền tự nhiên của con người , áp dụng một số yếu tố dân chủ như hình thức thể chế cộng hoà, nghị viện với chức năng lập pháp, thực hiện quyền bầu cử hạn chế (chỉ đối với đàn ông có số tài sản nhất định v.v.

Tóm lại, có ba vấn đề lớn thuộc về đối tượng điều chỉnh của loại Hiến pháp dân chủ tự do thời sơ khai của chủ nghĩa lập hiến tư sản là: quyền lực, quyền con người , dân chủ hạn chế. Yếu tố quyền lực ở đây được hiểu là mối liên hệ giữa quyền lực nhà nước với người dân và với xã hội : Lần đầu tiên, yêu cầu về sự hạn chế sự can thiệp của Nhà nước vào công việc của xã hội dân sự được ghi nhận với những mức độ khác nhau ở các bản Hiến pháp tư sản tự do. Đó chính là biểu hiện quan trọng của chế độ pháp quyền . Song song với đòi hỏi về sự hạn chế quyền lực Nhà nước là các yêu cầu về tự do, bình đẳng, sở hữu tư nhân, các quyền tự nhiên của con người và gọi đó là các quyền mà không những chính quyền mà bất cứ ai cũng không được tước đoạt. Đặc điểm nổi bật thứ hai của loại mô hình Hiến pháp tư sản tự do này là thiếu sự điều chỉnh đối với các quyền về kinh tế – xã hội như quyền lao động, quyền nghỉ ngơi, hưu trí, quyền học tập, chăm sóc sức khoẻ, các quyền trong lĩnh vực văn hoá v.v. Cũng chưa hề có trong các bản Hiến pháp loại này các quy định về lập hội, về vai trò của các tổ chức xã hội , nghiệp đoàn. Chủ yếu các bản Hiến pháp này tập trung nhiều vào các yếu tố tổ chức bộ máy nhà nước , cơ chế hoạt động của bộ máy đó. Mặc dù vậy, những bản Hiến pháp tư sản dân chủ tự do này đã đóng vai trò hết sức to lớn đối với sự phát triển của xã hội và của Nhà nước tư sản, tôn vinh vị trí pháp lý của con người và của công dân .

b) Mô hình Hiến pháp tư sản tự do theo khuynh hướng dân chủ – xã hội

Những bản Hiến pháp theo mô hình này, ngoài việc tiếp nhận những yếu tố mà mô hình thứ nhất đã phác hoạ, còn đặc biệt ghi nhận các quyền kinh tế – xã hội , chẳng hạn như cấm tập trung hoá sở hữu vào những nhóm thiểu số các cá nhân, đề cao các đòi hỏi về công bằng xã hội , quy định về tự do hoạt động của các đảng phái và các phong trào xã hội , các nghiệp đoàn.

c) Mô hình Hiến pháp xã hội chủ nghĩa thời kỳ hành chính – quan liêu, bao cấp

Vào đầu thế kỷ 20 (1914 ~ 1918) xuất hiện các nước XHCN đầu tiên như nước Nga Xô Viết, Mông Cổ và Tuva và với thắng lợi của cách mạng ở nhiều nước Đông Âu, Trung Âu và Châu Á sau Đại chiến thế giới lần thứ II đã xuất hiện hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa. Ở những nước này đã ban hành Hiến pháp ghi nhận nhiều giá trị quan trọng của các bản Hiến pháp tư sản với tính cách là những hạt nhân hợp lý như các quyền cơ bản của công dân, của các tổ chức xã hội, quyền bầu cử và ứng cử phổ thông đầu phiếu, các quyền và tự do dân chủ như tự do lập hội, mít tinh v.v, vai trò kinh tế – xã hội của Nhà nước.

Đặc điểm lớn nhất của mô hình Hiến pháp đầu tiên của các nước XHCN là ghi nhận sự thống nhất quyền lực thuộc về nhân dân, không chấp nhận phân chia quyền lực và đối trọng, ghi nhận vai trò lãnh đạo của một đảng cầm quyền là Đảng cộng sản (với những tên gọi khác nhau), ghi nhận vị trí chi phối và chủ đạo của chế độ sở hữu toàn dân, vai trò của Nhà nước bành trướng đến mức bao cấp tràn lan đối với các lĩnh vực đời sống kinh tế – xã hội , hạn chế và thậm chí không thừa nhận sở hữu tư nhân.

d) Mô hình Hiến pháp XHCN định hướng thị trường và xã hội .

Cùng với quá trình phá dỡ cơ chế hành chính , quan liêu, bao cấp và cải cách, đổi mới, mở cửa ở một số nước XHCN như Trung Quốc, Việt Nam các quan hệ xã hội đã thay đổi một cách cơ bản. Một mô hình Hiến pháp mới đã ra đời sau một loạt sửa đổi, bổ sung cơ bản. Đặc điểm quan trọng nhất của Hiến pháp theo mô hình đổi mới là ghi nhận chế độ Nhà nước pháp quyền trên cơ sở phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, thừa nhận quyền tự do sở hữu, bao gồm sở hữu tư nhân, và tự do kinh doanh . Mô hình Hiến pháp XHCN đổi mới tạo cơ sở hiến định cho việc thực hiện quyền được an toàn về mặt xã hội (an sinh xã hội), quyền được kiện ra trước Toà án về những vi phạm từ phía các cơ quan công quyền và quyền được nhà nước bồi thường thiệt hại. Đó còn là sự ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng cộng sản song song với quy định về sự ràng buộc trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật đối với hoạt động của các cơ quan tổ chức của bộ máy Đảng và Nhà nước v.v.

Những đổi mới quan trọng đó đã góp phần tạo nên một diện mạo mới của Hiến pháp XHCN và do đó, đây cũng là một mô hình Hiến pháp đặc sắc vì nó chưa từng có tiền lệ trong lịch sử lập hiến. Đó là mô hình của một xã hội đang chuyển đổi từ cơ chế và những mô thức quản lý quan liêu sang những cơ chế và mô thức quản lý cởi mở hơn, dân chủ hơn.

Các mô hình giám sát Hiến pháp

Từ những mô hình Hiến pháp dẫn đến những mô hình kiểm tra tính hợp hiến - đó là một quá trình đúc rút kinh nghiệm thực tiễn của việc áp dụng Hiến pháp trên thực tế. Bởi vì, như V.I. Lênin đã nói, Hiến pháp có thể là Hiến pháp pháp lý và Hiến pháp thực tế10. Từ Hiến pháp pháp lý đến Hiến pháp thực tế là một quá trình phản ánh tính hiện thực của nền dân chủ, tính khả thi của chế độ pháp quyền. Tính khả thi và hiện thực đó của Hiến pháp chỉ được bảo đảm khi công dân được bảo đảm quyền khiếu nại về hoạt động của các cơ quan Nhà nước, có một cơ chế để ràng buộc trách nhiệm của các công chức nhà nước.

Nhưng Nhà nước, các cơ quan Nhà nước không phải là một khái niệm trừu tượng mà đó chính là hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vì vậy, Barry M. Hager đã nói một cách xác đáng về điều đó như là một trong những nội dung quan trọng của chế độ Nhà nước pháp quyền trong hiện thực như sau:

- Nếu cơ quan lập pháp thông qua một đạo luật thì công dân phải có quyền yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đó.

- Nếu cơ quan hành pháp tiến hành một hoạt động cụ thể thì công dân phải có quyền yêu cầu kiểm tra tính hợp pháp hay tính hợp hiến của hoạt động đó.

- Nếu cơ quan tư pháp áp dụng một biện pháp, thì công dân phải có quyền yêu cầu xem xét lại biện pháp đó. Nếu yêu cầu xem xét lại đã được giải quyết ở cấp xét xử cao nhất thì phải có cơ chế để ban hành một luật mới để thay thế cho luật hiện hành, do Toà án giải thích và thực thi11.

Đó chính là cơ chế giám sát Hiến pháp hay còn gọi là cơ chế bảo hiến.

Tuy nhiên, để áp dụng các cơ chế giám sát tính hợp hiến, người ta cũng đã phải áp dụng những khuôn mẫu chung và có tính đến đặc điểm của từng nước, ở từng thời kỳ khác nhau. Trước hết, cơ chế đó phụ thuộc nhiều vào đặc điểm chính trị (tương quan chính trị), đặc điểm của hệ thống pháp luật và hệ thống tư pháp ở mỗi nước. Từ đó, trong lịch sử đã hình thành những mô hình khác nhau của các hình thức thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát Hiến pháp .

a) Mô hình giám sát Hiến pháp kiểu Mỹ

Trước hết, do đặc điểm của hệ thống pháp luật Anh – Mỹ là một hệ thống coi trọng án lệ và các thủ tục pháp luật , cho nên vai trò của Toà án rất được coi trọng. Đồng thời, khác với nước Anh, nơi có Hiến pháp không thành văn, ở Mỹ, Hiến pháp được coi là văn bản tạo lập các thiết chế Nhà nước và do đó, có giá trị cao nhất. Đồng thời, Hiến pháp lại cũng là một đạo luật, cho nên phải do Toà án giải thích và vận dụng trực tiếp. Công dân cũng có quyền viện dẫn trực tiếp về các quy định của Hiến pháp khi bảo vệ các lợi ích của mình do Hiến pháp quy định .

Từ đó, các đặc trưng quan trọng nhất của mô hình giám sát Hiến pháp kiểu Mỹ gồm:

  1. Các toà án thường có quyền giải thích Hiến pháp

2) Sự giải thích Hiến pháp của các toà án chỉ để nhằm giải quyết những vụ, việc cụ thể của quá trình xét xử theo thẩm quyền của các Toà án , gắn việc giải thích và xem xét sự tương thích của một điều luật nào đó với quy định của Hiến pháp với việc xem xét vụ việc cụ thể đó, không có thủ tục riêng, tách vấn đề hợp hiến ra khỏi vụ án .

3) Khi phát hiện có sự vi phạm hoặc bất tương xứng của điều luật hay đạo luật so với quy định của Hiến pháp hoặc quy định của một đạo luật phù hợp với Hiến pháp . Nói cách khác, Hiến pháp có giá trị áp dụng trực tiếp .

4)Văn bản vi hiến sẽ mất hiệu lực pháp lý 12.

Như vậy, đặc điểm lớn nhất của mô hình Mỹ về giám sát Hiến pháp là Toà án thường thực hiện quyền giám sát này mà không lập ra một cơ quan chuyên biệt để giám sát Hiến pháp. Chức năng giám sát Hiến pháp do tất cả các Toà án thực hiện và có thể phát sinh trong bất kỳ vụ án nào nếu ở vụ án đó có những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích bị vi phạm của công dân. Do mô hình giám sát của Mỹ sự giám sát đi theo vụ án cụ thể nên quyết định về tính hợp hiến của một văn bản hay của một hành vi của công quyền chỉ phát sinh hiệu lực đối với những bên trong vụ án, không ảnh hưởng đến những người ngoài cuộc.

Mô hình giám sát Hiến pháp của Mỹ, một mặt, vừa đề cao vai trò của Toà án, giao cho nó một thẩm quyền chính trị quan trọng là giải thích, xem xét , đánh giá và quyết định tính hợp hiến của các đạo luật và các hành vi chính trị và hành pháp. Mặt khác, mô hình đó lại hạn chế thẩm quyền chính trị này trong một khuôn khổ cụ thể vì thẩm quyền chỉ gắn với vụ án cụ thể mà thôi.

Mô hình giám sát Hiến pháp kiểu Mỹ về cơ bản được những nước theo mô hình này áp dụng gần như nguyên xi theo những nguyên lý và thủ tục thống nhất. Tuy vậy, thực tiễn xét xử ở những nước đó cũng có những vận dụng cụ thể, nhưng không nhiều lắm, như ở Argentina, Bolivia, Brasin, Comlombia, các nước bán đảo Scandinave, Áo, Canada, Niu Dilân, Nam Phi.

b) Mô hình giám sát Hiến pháp châu Âu

Khác với hệ thống pháp luật Anh – Mỹ, hệ thống pháp luật lục địa (châu Âu) tuân theo một thứ bậc chặt chẽ của các văn bản pháp luật thực định do các cơ quan có thẩm quyền khác nhau của Nhà nước ban hành mà đỉnh của hệ thống thứ bậc ấy là Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước . Người nêu lên học thuyết về hệ thống thứ bậc của các văn bản thực định và về nhu cầu bảo đảm sự tôn trọng thứ bậc ấy là giáo sư luật người Áo Hans Kelsen13 và Toà án Hiến pháp đầu tiên ở châu Âu cũng được xác lập tại Áo vào năm 1919.Theo H. Kelsen, mặc dù có sự phân quyền giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp , nhưng chủ quyền không thuộc về một cơ quan nào trong số ba cơ quan đó mà thuộc về chế độ nhà nước trong tổng thể. Theo ông, trong ba cơ quan đó, cơ quan nào cũng có thể là đối tượng tác động về mặt lợi ích của các lực lượng khác nhau trong xã hội , do đó, cần có một cơ quan độc lập để xem xét tính hợp pháp của tất cả các văn bản và hành vi của các cơ quan quyền lực nhà nước .

Đặc điểm lớn nhất và quan trọng nhất của mô hình giám sát Hiến pháp kiểu châu Âu là sự tồn tại của một hình thức tài phán Hiến pháp độc lập không nằm trong hệ thống các Toà án thường.

Qua việc nêu và phân tích những đặc trưng cơ bản của hai mô hình cơ bản trên thế giới về giám sát Hiến pháp chúng ta có thể rút ra những kết luận sau đây:

Thứ nhất, điểm chung nhất của cả hai mô hình giám sát Hiến pháp là sự thừa nhận Hiến pháp có giá trị pháp lý và vị trí chính trị cao nhất, là văn bản tạo lập ra các thiết chế Nhà nước, là nền tảng để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và chế độ nhà nước.

Thứ hai, mỗi một mô hình ấy lại gắn liền với đặc điểm của một hệ thống pháp luật và quan điểm về vị trí của hệ thống tư pháp, của Toà án cũng như vị trí thực tế của chúng trong xã hội.

Đó là những kết luận cần thiết cho việc xác định nhu cầu giám sát Hiến pháp và cho việc thiết kế mô hình cụ thể của cơ chế giám sát Hiến pháp ở mỗi nước, trong đó có những vấn đề tương tự trong lý luận và trong thực tiễn ở nước ta hiện nay.

Có thể nói rằng, mặc dù tuân theo những đặc điểm chung ấy, nhưng thực tế tổ chức và vận hành cơ chế giám sát ở nhiều nước đã phải trải qua những trải nghiệm để đi đến việc xác lập những mô hình thích hợp. Chính lịch sử của mô hình kiểu Mỹ là minh chứng rõ rệt nhất, rằng sự “thiết kế” đã đi từ nhu cầu và kinh nghiệm thực tiễn qua vụ Murbury kiện Medison! Ở Hàn Quốc, theo Giáo sư Dac-Kyu Yoon thuộc Đại học Kyungnam thì từ năm 1948 đến nay đã có 5 lần thể nghiệm mô hình giám sát Hiến pháp14.

Lần thứ nhất, đó là thời kỳ 1948 ~ 1960, thẩm quyền giám sát Hiến pháp thuộc về một Uỷ ban Hiến pháp giống như cách của Đức và Pháp kết hợp lại. Đây là thời kỳ Hiến pháp và hệ thống pháp luật Hàn Quốc chịu ảnh hưởng của những sự kiện chính trị và ngoại giao trong đó có ảnh hưởng lớn của CHLB Đức.

Lần thứ hai, khi trong ba năm 1960 ~ 1962 Uỷ ban Hiến pháp được thay thế bởi Toà án Hiến pháp nhưng Toà án này chưa kịp hoạt động thì đã xẩy ra sự kiện binh biến tháng 5 năm 1961.

Lần thứ ba, 1962 ~ 1972, khi Hàn Quốc đã lệ thuộc vào Mỹ về kinh tế và chính trị và quá trình phát triển kinh tế – chính trị đó chịu ảnh hưởng sâu sắc của hệ thống chính trị Hoa Kỳ. Vì thế, mô hình giám sát Hiến pháp của Hàn Quốc đã dựa theo mô hình Mỹ: Toà án Tối cao là cơ quan bảo vệ Hiến pháp .

Lần thứ tư, từ 1972 ~ 1987, thay vì chức năng này của Toà án tối cao, Uỷ ban Hiến pháp lại được khôi phục lại, nhưng cũng như số phận của Toà án Hiến pháp thời kỳ 1960 ~ 1962, Uỷ ban này đã không xử được vụ vi hiến nào trong thời gian 5 năm tồn tại của nó.

Lần thứ năm, từ 1987 đến nay Toà án Hiến pháp Hàn Quốc được thành lập lại và đã trở thành một cơ quan rất năng động, đóng vai trò quan trọng trong việc xác lập và phát triển dân chủ ở Hàn Quốc, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội với tốc độ cao và ổn định của Hàn Quốc.

Các mô hình phân quyền

Cho đến nay, học thuyết phân quyền của Mông-tes-quieu và của Janaes Madison vẫn được coi là những học thuyết chính thống. Vì vậy, có thể nói mô hình tổng quát về phân quyền chính là mô hình được xây dựng theo các học thuyết nổi tiếng đó. Có thể nhắc lại nội dung cơ bản của học thuyết phân quyền kinh điển qua tác phẩm “Tinh thần của Luật” được Mongtesquieu viết năm 1748:

“Hiến pháp là sự thể hiện ý chí ban đầu của người dân chịu sự quản lý của Nhà nước. Do đó, Hiến pháp là cần thiết đối với Chính phủ . Khi quyền lập pháp và hành pháp được tập trung trong tay một người sẽ không có tự do; do sự sợ hãi có thể phát sinh khi cùng một Vương triều hay một Nghị viện ban hành ra những đạo luật độc đoán và sau đó thực thi những đạo luật đó một cách độc đoán.

Sẽ một lần nữa không có tự do, nếu quyền tư pháp không được tách khỏi quyền lập pháp và hành pháp. Nếu gắn liền với quyền lập pháp, cuộc sống và tự do của con người sẽ phải chịu sự kiểm soát độc đoán. Khi đó, thẩm phán sẽ đồng thời là nhà lập pháp. Nếu gắn liền với quyền hành pháp, thẩm phán có thể hành xử như những kẻ áp bức”15.

Năm 1780, bang Massachusets của Hoa Kỳ đã thông qua bản Hiến pháp của mình, trong đó có một quy định thể hiện một cách chính xác nhất khái niệm phân quyền và yêu cầu đó trong Nhà nước pháp quyền hiện đại:

“Trong Chính phủ của Khối thịnh vượng chung này, các cơ quan lập pháp sẽ không bao giờ thực hiện các quyền hành pháp và tư pháp; cơ quan tư pháp sẽ không thực hiện các quyền lập pháp và hành pháp nhằm bảo đảm rằng, Chính phủ đó sẽ hoạt động dựa trên pháp luật chứ không phải dựa trên yếu tố con người”16.

Chỉ trong vòng một thế hệ kể từ khi Montesquieu cho ra đời tác phẩm bất hủ của mình, tư tưởng lập hiến phương Tây đã phát triển mạnh mẽ và các cuộc cách mạng tư sản dân chủ đã nối tiếp nhau nổ ra. Từ đó đến nay, mô hình phân quyền tổng quát đó đã được chấp nhận tại nhiều quốc gia trên thế giới với những nét đặc trưng phù hợp với đặc điểm chính trị của mỗi nước. Với những gam màu pha trộn khác nhau trong mối liên hệ giữa ba bộ phận quyền lực nhà nước theo nguyên tắc “kiểm tra và cân bằng” (“check and balance”), có thể thấy nhiều mô hình đặc sắc trong cơ chế đó ở nhiều nước khác nhau. Tuy nhiên, nổi bật nhất là mô hình phân quyền theo kiểu Anh, mô hình phân quyền kiểu Mỹ, mô hình phân quyền kiểu Pháp.

a) Mô hình phân quyền kiểu Anh.

Nét đặc sắc nhất trong cơ chế phân quyền theo mô hình của Anh thể hiện ở mối quan hệ Nhà Vua thông qua Chính phủ và Nghị viện. Vị trí của nhà Vua được mô tả như sau: “Nhà Vua trị vì, nhưng không quản lý”. Còn Nghị viện, ngược lại, có một vị trí đặc biệt và được Bá tước người Thuỵ Sĩ ví một cách hình ảnh như sau:

Nghị viện có thể làm tất cả, ngoại trừ việc biến đàn ông thành đàn bà và ngược lại” – Như vậy, chủ quyền thuộc về Nghị viện là nét đặc trưng cơ bản của cơ chế phân quyền của Anh. Sự khẳng định của nguyên tắc về chủ quyền thuộc về Nghị viện ở Anh là kết quả của một quá trình phát triển tiến hoá lịch sử lâu dài không hề trơn tru mà đầy kịch tính từ thế kỷ XI cho đến thế kỷ thứ XVIII. Và cho đến nay, cơ chế chính trị của nước Anh vẫn được xem là một cơ chế hỗn hợp, là cơ chế thoả hiệp và đồng thuận. Ở đó, chủ quyền của Nghị viện thông qua việc làm luật ở hai Viện cùng với Nhà Vua và Chính phủ . Những chủ trương quan trọng của Nhà Vua sẽ không thực hiện được nếu thiếu sự đồng ý của hai Viện của Nghị viện và ngược lại, Nhà Vua có quyền không phê chuẩn dự luật do Nghị viện trình mà không cần có điều kiện nào khác (quyền phủ quyết tuyệt đối). Chính phủ Anh về hình thức là thuộc về Nhà Vua, hành xử theo ý chỉ của Nhà Vua và nhân danh nhà Vua, nhưng Nghị viện lại có một số đòn bẩy kiểm soát quan trọng đối với Chính phủ như đối với vấn đề gọi nhập ngũ, thực hiện chính sách tài chính, bổ nhiệm và miễn nhiệm các thẩm phán , quyền đặc xá. Có thể nói, cách phân quyền của Anh là không rành mạch theo “sơ đồ chung” của Mongtesquieu. Một lần nữa, có thể khẳng định rằng, sự thoả hiệp, sự đồng thuận và sự tương tác xây dựng của những nhánh quyền lực là nét đặc sắc cơ bản của mô hình phân quyền nước Anh. Sự đồng thuận và tương tác xây dựng đó dựa trên cơ sở của hệ thống chính trị với hai đảng thay nhau cầm quyền . Do đó, cả Nghị viện lẫn Chính phủ luôn luôn là công vụ của một Đảng đương quyền , còn đảng kia, khi không đương quyền , vẫn được giữ vị trí quyền lực thông qua cái gọi là “Chính phủ bóng”. Nét độc đáo của hệ thống quyền lực ở Anh thể hiện ở chỗ, thủ lĩnh của Đảng đối lập và những đồng sự của người này được xem là Chính phủ bóng và được trả lương một cách chính thức như những thành viên đương nhiệm của Chính phủ và luôn luôn sẵn sàng nhảy ra lập Chính phủ khi có một động thái nào đó về chính trị . Vai trò của nhà Vua, nhìn bề ngoài có vẻ như là hình thức , nghi thức, nhưng chính đó là yếu tố ổn định quan trọng trong hệ thống quyền lực , nhân danh dân tộc để duy trì sự ổn định.

Ở Anh, quyền tư pháp có thể nói là hoàn toàn bình đẳng với quyền lập pháp và quyền hành pháp. Như chúng ta đã biết, hệ thống pháp luật của Anh là hệ thống pháp luật của các Toà án. Ở Anh, các cơ quan hành pháp không can dự một cách tuyệt đối vào hoạt động của các Toà án; kể cả việc đào tạo, tuyển chọn và bổ nhiệm các thẩm phán đều nằm hoàn toàn trong khuôn khổ hệ thống tổ chức và hoạt động của Toà án, do các Toà án quản lý. Các thẩm phán được bổ nhiệm suốt đời và chỉ có thể bị nhà Vua miễn nhiệm khi có hành vi không xứng đáng. Tuy vậy, từ năm 1830 cho đến nay trong lịch sử của các cơ quan tư pháp nước Anh chỉ có một trường hợp nhà Vua miễn nhiệm thẩm phán.

Khác với Toà án Mỹ, các Toà án ở Anh không được quyền kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản do Nghị viện ban hành mà chỉ được quyền giải thích các văn bản đó khi vận dụng. Tuy nhiên, các Toà án ở Anh lại có quyền kiểm tra việc áp dụng pháp luật của các cơ quan hành pháp. Trong quá trình xét xử các vụ án cụ thể, Toà án có quyền phán quyết về sự phù hợp của các văn bản do các cơ quan hành pháp ban hành và của các hành vi của các quan chức hành pháp so với pháp luật. Toà án có quyền tuyên một văn bản hay hành vi loại đó là vi phạm pháp luật, vượt thẩm quyền và tuyên vô hiệu văn bản hay hành vi đó.

b) Mô hình phân quyền kiểu Mỹ.

Có thể nói rằng, mô hình phân quyền kiểu Mỹ là mô hình về sự hợp tác trên cơ sở và thông qua tranh chấp và xung đột quyền lực và vì vậy, sự phân quyền ở đó khác với sự phân quyền ở Anh. Nó mang tính chất phân lập rõ nét nhất so với các cách phân quyền khác. Ở Mỹ, khác ở Anh, quyền lực mạnh thuộc về Tổng thống. Triết lý cho sức mạnh tập trung đó được A. Haminton, một trong những tư tưởng gia của cách mạng tư sản Mỹ mô tả như sau: “Tổng thống yếu có nghĩa là hoạt động của Chính phủ yếu. Hoạt động của Chính phủ yếu thì đơn giản là sự vận hành tồi, mà có sự vận hành tồi thì không cần đến chính quyền nữa”. Hệ thống “kiểm tra và cân bằng”, tức là cơ chế phân quyền của Mỹ dựa trên một loạt quyền phủ quyết (Vecto) do Hiến pháp quy định: quyền phủ quyết của Tổng thống; quyền phản đối của Toà án đối với các đề nghị từ phía cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp nếu các đề nghị đó bị Toà án coi là vi hiến; quyền của các Thống đốc Bang và thủ lĩnh của Đảng cầm quyền cấm một số hoạt động, quyền phủ quyết của nghị sĩ đối với các hiệp định và quyết định do Tổng thống ký. Theo Hiến pháp Mỹ, cơ quan hành pháp về hình thức không thể ban hành luật, nhưng trong tay Tổng thống lại có quyền phủ quyết luật. Ngoài ra, Tổng thống còn có quyền ban hành các Sắc lệnh. Ngược lại, Thượng nghị viện về hình thức không có quyền phủ quyết, nhưng các Uỷ ban của Thượng nghị viện lại có quyền đưa ra một số hạn chế và quy định bắt buộc đối với các cơ quan thuộc Tổng thống. Theo Hiến pháp, Tổng thống Mỹ không có quyền giải tán Thượng nghị viện, nhưng Nghị viện lại cũng không được quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm cũng như đòi hỏi Chính phủ phải cung cấp các báo cáo và các thông tin khác. Hình thức kiểm soát và giám sát quan trọng nhất của cơ quan lập pháp đối với Chính phủ là thông qua các vấn đề ngân sách và hình thức luận tội. Nhưng luận tội cũng chỉ mang tính chất như là sự cảnh báo là chính, ít khi được sử dụng rộng rãi.

Như vậy, nét đặc trưng cơ bản của cơ chế phân quyền theo mô hình của Mỹ là ở sự bảo đảm cân bằng quyền lực thông qua việc chia ra các chức năng kiểm tra lẫn nhau để giải quyết các vấn đề khi có mâu thuẫn và xung đột quyền lực.

Cũng chính theo triết lý đó mà vai trò của các Toà án ở Mỹ đã được xác định là cơ quan sinh ra để giải quyết xung đột và mâu thuẫn giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, giữa chính quyền Trung ương và chính quyền các địa phương, giữa quyền lực nhà nước và dân chúng.

c) Mô hình phân quyền kiểu Pháp

Có thể nói, nhà nước pháp quyền ở Pháp cho đến ngày hôm nay đã trải qua ba thời kỳ phát sinh và phát triển chủ yếu. Thời kỳ từ cách mạng tư sản năm 1789 cho đến khi ra đời của nền Đệ tam Cộng hoà năm 1875 có thể được coi là thời kỳ nước Pháp tìm kiếm cho mình một mô hình chế độ nhà nước và chế độ lập hiến tối ưu. Thời kỳ thịnh trị của chế độ Đại nghị là thời kỳ nước Pháp đi qua hai nền cộng hoà: Đệ tam và Đệ tứ (từ 1875 – 1958).

Thời kỳ hiện đại bắt đầu từ khi xác lập nền Đệ ngũ Cộng hoà vào năm 1958 cho đến nay.

Có thể nói, nước Pháp đã phải cần đến gần 100 năm cho sự xác định được một mô hình Nhà nước pháp quyền. Đó là một thời kỳ đầy những biến động chính trị, khủng hoảng kinh tế và nội chiến xảy ra (cả thảy có 4 cuộc nội chiến và cuối cùng là công xã Pari. Mâu thuẫn giai cấp cơ bản của thời kỳ đó là mâu thuẫn giữa tư bản với công nhân, cùng với những xung đột giữa các nhóm chính trị với những đường lối chính trị và tham vọng quyền lực khác nhau và tương ứng với điều đó là sự thay đổi quá nhiều các bản Hiến pháp, trong đó Hiến pháp ra sau đã gần như phủ nhận Hiến pháp trước đó. Chế độ trong đó quyền hành pháp chiếm ưu thế được thay đổi bởi chế độ ưu thế của cơ quan lập pháp, thậm chí phủ nhận cả nguyên tắc phân quyền. Khác với nhà nước Anh và Mỹ cùng thời, Pháp là nước từ lâu đã có chế độ đã đảng. Đó là những yếu tố góp phần làm chậm quá trình hình thành chế độ Nhà nước pháp quyền ở Pháp.

Sự không ổn định đó chỉ được kết thúc sau khi khẳng định chế độ tư bản chủ nghĩa công nghiệp. Tư bản độc quyền và tư bản tài phiệt cần một sự ổn định về chính trị, cần có những bảo đảm cho sự bền vững cho quyền lực chính trị của chúng. Chính đó là những tác nhân quan trọng nhất đã cho ra đời vào những năm 70 của thế kỷ XIX chế độ Nhà nước pháp quyền của nước Pháp với nguyên tắc quan trọng hàng đầu của nó là nguyên tắc phân quyền. Chế độ phân quyền được áp dụng ở Pháp ngay sau khi Đại cách mạng Pháp thành công. Có thể nói đó là bước thử nghiệm đầu tiên của nguyên tắc quan trọng này. Nội dung của nó được ghi tại 5 điều của phần: “Về quyền lực nhà nước” của Hiến pháp năm 1791: “Chủ quyền thuộc về dân tộc: nó là một, không thể chia sẻ, không ai có thể tước đoạt và chia cắt được”. “Dân tộc là nguồn chung nhất của tất cả các quyền lực, chỉ có thể thực hiện được các quyền lực đó bằng con đường uỷ quyền. Hiến pháp nước Pháp có tính đại diện mà những người đại diện là tổ hợp lập pháp và nhà Vua… “Quyền hành pháp, được trao cho nhà Vua…”, “Quyền xét xử được trao cho các Thẩm phán do nhân dân bầu ra trong một thời gian nhất định”. Như vậy, sau một thời gian sóng gió, sự ổn định của chế độ tư sản non trẻ của nước Pháp với Hiến pháp năm 1791 đã xác lập nên chế độ Đại nghị và chế độ phân quyền. Chế độ quân chủ được thay thế bởi chế độ chủ quyền dân tộc. Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội nhất viện, quyền hành pháp thuộc về Nhà vua với tư cách là quyền lực “thiêng liêng và bất khả xâm phạm”. Nhà vua có quyền phủ quyết đối với các đạo luật của Quốc hội trong những trường hợp thấy cần thiết. Và như vậy, dù sao quyền hành pháp vẫn có thể gây được ảnh hưởng nhất định đối với quyền lập pháp.

Cũng chỉ từ Hiến pháp năm 1791 nước Pháp lần đầu tiên tuyên bố sự độc lập của quyền tư pháp, rằng quyền đó “không thể do cơ quan lập pháp hoặc nhà Vua thực hiện” (Điều 1, chương 5, phần III).

Có thể nói rằng, ở giai đoạn này của nước Pháp các bộ phận quyền lực đã được phân chia rõ ràng, rành mạch, nhưng chưa cân bằng với nhau, bởi vì quyền lực của Quốc hội lúc đó rất mạnh và có ảnh hưởng lớn hơn nhiều so với quyền lực của nhà Vua. Đồng thời, cũng chưa có những cách gì rõ ràng trong việc phối hợp giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nhà Vua chỉ có một công cụ duy nhất được Hiến pháp cho phép để gây ảnh hưởng đến Quốc hội, đó là quyền phủ quyết các đạo luật của Quốc hội. Nhưng cơ chế thực hiện quyền đó hết sức phức tạp nên chỉ áp dụng được một lần về một vấn đề. Và đó cũng chính là lần dẫn đến sự lật đổ ngai vàng.

Hiến pháp của nền cộng hoà đệ nhị năm 1848 đã tiến sâu thêm một bước quan trọng của chế độ phân quyền. Nó đã tăng mạnh quyền cho cơ quan hành pháp mà người đại diện giờ đây là Tổng thống không phải do Quốc hội mà do nhân dân bầu ra. Sự cân bằng quyền lực bị vi phạm này đã dẫn đến sự thất bại nhanh chóng của nền cộng hoà đệ nhị.

Trong giai đoạn thứ hai, thời kỳ này của nền cộng hoà Đệ tam và Đệ tứ với Hiến pháp năm 1875 và Hiến pháp năm 1846, nước Pháp càng ngày càng khẳng định vị trí mạnh vừa phải của nền hành pháp Tổng thống trong khi vẫn duy trì những nguyên tắc phân quyền. Tuy nhiên, đặc điểm của chế độ phân quyền lần này là tăng cường những kênh phối hợp giữa các cơ quan lập pháp và hành pháp thông qua vị trí đặc biệt của các Bộ trưởng là những chức vụ do Tổng thống bổ nhiệm nhưng lại chịu trách nhiệm chính trị trước Quốc hội. Tổng thống không được quyền giải tán Quốc hội.

Phải bước sang giai đoạn ba của chế độ phân quyền của nền cộng hoà hiện hành – nền cộng hoà Đệ ngũ, nước Pháp mới có được một sự phân quyền có thể coi là hoàn chỉnh, với những đặc trưng sau đây:

1. Nguồn duy nhất của quyền lực là quyền bầu cử phổ thông đầu phiếu. Quyền lập pháp và quyền hành pháp được giao cho những cơ quan tương ứng cũng trên cơ sở quyền bầu cử này;

2. Các quyền lập pháp và hành pháp phải được phân định rõ ràng để từng nhánh quyền lực đó có thể thực hiện một cách có hiệu quả những thẩm quyền được giao;

3. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội;

4. Quyền tư pháp phải được độc lập để bảo đảm các quyền và tự do được ghi trong tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân và trong Lời nói đầu của Hiến pháp 1846.

Biểu tượng của nền cộng hoà Đệ ngũ là Hiến pháp năm 1958 lần đầu tiên khẳng định “Chính phủ của nhân dân, theo ý chí của nhân dân và vì nhân dân”. Chủ quyền thuộc về nhân dân được thể hiện thông qua những đại biểu của mình và thông qua chế độ trưng cầu ý dân. Vị trí trung tâm của hệ thống quyền lực của cơ chế phân quyền của Pháp thuộc về quyền hành pháp với sự đại diện của Tổng thống do nhân dân bầu theo chế độ bầu cử gián tiếp (đại cử tri) rất phức tạp. Tổng thống có quyền giải tán Hạ viện (Quốc hội), gửi thông điệp cho Quốc hội; có quyền ban hành các Sắc luật và nó có hiệu lực như một đạo luật mà không cần phải được Quốc hội thông qua; Tổng thống tham gia làm luật ở công đoạn trình sáng kiến pháp luật; công bố các đạo luật của Quốc hội; Có quyền đề nghị Quốc hội thảo luận lại dự luật nêu còn có vấn đề mà Tổng thống chưa tán thành, hoặc thậm chí có quyền đưa dự luật đó ra trưng cầu ý dân mà không phải hỏi ý kiến Quốc hội.

Ngay cả những cơ chế “kiềm chế và cân bằng” quyền lực như Hội đồng nhà nước hay Hội đồng Hiến pháp cũng được coi là công cụ của Tổng thống, đặc biệt từ thời của ĐờGôn, đã hạn chế quyền của Quốc hội, bởi vì Hội đồng đó là do Tổng thống bổ nhiệm

Trái hẳn với học thuyết của Môngtesquieu, nước Pháp của Ông không mấy đề cao vai trò của quyền tư pháp. Hiến pháp năm 1958 của nền Cộng hoà Đệ ngũ của nước này đã hạn chế rất nhiều quyền của Hội đồng cao cấp Thẩm phán đoàn, một cơ quan vốn có vai trò theo dõi và bảo đảm các điều kiện cho sự độc lập của các Thẩm phán và các Toà án. Theo Hiến pháp, cơ quan này bây giờ chỉ đóng vai trò như một cơ quan đặt dưới sự kiểm soát của Tổng thống để kiểm tra về mặt hành chính đối với hoạt động của các Thẩm phán. Theo nhiều nhà nghiên cứu nhận định thì người Pháp ít đặt lòng tin vào các Thẩm phán, trong khi có được lòng tin này phải là một yếu tố quan trọng của một chế độ pháp quyền thật sự dân chủ. Sự kém hiệu quả của hệ thống tư pháp của Pháp còn do nguyên nhân từ hệ thống pháp luật của nước này. Đây là một hệ thống rất cồng kềnh, rắm rối, một “rừng luật”, rất khó tìm để áp dụng. Thêm vào đó là thái độ can thiệp của các giới chức hành pháp đối với hoạt động tư pháp thông qua cơ quan công tố trực thuộc ngành hành pháp

Nói về mô hình phân quyền của Pháp, có thể kết luận rằng, đây chính là mô hình “nền cộng hoà Tổng thống” một chế độ “siêu tổng thống” với chính quyền hành pháp hùng mạnh”17. Theo lời của các nhà nghiên cứu luật học Pháp thì Tổng thống của Pháp nắm trong tay mình các ưu thế quyền lực của người đứng đầu Nhà nước Mỹ (Tổng thống): giới hạn hai nhiệm kỳ; do nhân dân bầu thông qua phổ thông đầu phiếu; các quyền lớn trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng và cả Thủ tướng Anh, người đứng đầu của phe đa số trong Quốc hội. Mặc dù vậy, đây vẫn là một mô hình Nhà nước pháp quyền điển hình, bởi nó duy trì nguyên tắc phân quyền với hệ thống “kiềm chế và đối trọng”, duy trì quyền bầu cử phổ thông và trực tiếp, tuyên bố bảo đảm các quyền tự do chính trị và các quyền cơ bản về kinh tế – xã hội. Mô hình phân quyền của Pháp là mô hình của sự phân quyền nghiêng về trọng tâm hành pháp Tổng thống, luôn luôn được điều chỉnh dưới sự tác động của tương quan lực lượng của các lực lượng chính trị và đảng phái, của các vấn đề kinh tế – xã hội, của sự hội nhập khu vực trong cộng đồng Châu Âu.

Các mô hình tự quản điạ phương

Có thể nói rằng sự tự quản địa phương ở các nước khác nhau trên thế giới được ra đời và phát triển trong mối phụ thuộc vào kiểu tổ chức nhà nước. Tự quản điạ phương có nhiều hình thức về mặt tổ chức, về mức độ thẩm quyền, về chức năng, quyền hạn trong mối tương quan với chính quyền nhà nước ở trung ương.

Từ góc độ đó mà người ta đã nói đến những mô hình khác nhau của tự quản địa phương. Nhưng dù có đa dạng đến đâu, các mô hình đó đều có một điểm chung là thừa nhận tính tự quản địa phương và vì vậy, tự quản địa phương là một biểu hiện của một chế độ phân quyền theo chiều dọc trong bất kỳ một Nhà nước pháp quyền nào.

Có hai mô hình cơ bản của tự quản địa phương: mô hình Ăng-glô- Xắc xông và mô hình Lục địa (mô hình Pháp). Và như đã nói ở trên, sự phân biệt cơ bản đối với hai mô hình này được dựa trên cơ sở đánh giá tính chất của mối liên hệ giữa các cơ quan chính quyền địa phương với nhau và giữa các cơ quan chính quyền địa phương với chính quyền trung ương.

Ở mô hình Ăng-glô- Xắc xông, tại địa phương không có người đại diện của chính phủ trung ương để kiểm tra hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương. Theo mô hình này, các cơ quan tự quản địa phương về hình thức là tự chủ trong khuôn khổ các thẩm quyền được trao và các cơ quan đó không trực thuộc trực tiếp cấp trên.

Ở mô hình Lục địa, hay còn gọi là mô hình của Pháp, thì có sự kết hợp giữa hai yếu tố: sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương đối với địa phương và sự tự quản của địa phương. Theo đó, các cơ quan tự quản địa phương do nhân dân địa phương bầu ra, còn những người đại diện cho chính quyền trung ương ở địa phương thực hiện chức năng giám sát hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương và làm một số chức năng quản lý cấp toàn quốc ở đây.

Đây là mô hình phổ biến hơn mô hình Ăng-glô- Xắc xông. Nhiều nước trên thế giới áp dụng mô hình tự quản điạ phương của Pháp.

Cũng có một mô hình thứ ba mà thực chất là mô hình hỗn hợp, trong đó có các yếu tố của mô hình thứ nhất và các yếu tố của mô hình thứ hai (ở Áo, Đức v.v…). Người ta còn gọi là mô hình Xã hội – Nhà nước hỗn hợp. Theo đó, Nhà nước vẫn giữ cho mình quyền giám sát quá trình các cơ quan tự quản địa phương thực hiện những thẩm quyền quản lý chung được Nhà nước giao nhưng không cần thông qua người đại diện của Nhà nước với Trung ương. Đây là mô hình có triển vọng nhất so với hai mô hình trên.

3. Khả năng xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền và phạm vi của mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

Từ sự nghiên cứu so sánh trên đây, chúng ta có thể thấy rằng, kể cả về khía cạnh nhận thức và nhất là trong thực tế Nhà nước pháp quyền nói chung và những giá trị hợp thành của nó vừa có tính phổ biến, lại vừa hết sức đa dạng. Điều đó đòi hỏi chúng ta phải xem xét thật kỹ những điều kiện cần và đủ cho một mô hình lý tưởng về Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Những điều kiện đó chính là những yếu tố đặc trưng nhất đáp ứng được một cách đầy đủ nhất các đòi hỏi của nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta, phù hợp với xu thế phát triển của thế giới và của thời đại, bảo đảm tính khả thi cao.

Trước hết, vấn đề quan trọng nhất là vấn đề nhận thức về cơ sở tồn tại của Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Nói khác đi, đây là vấn đề phải làm rõ về giá trị phổ biến và đặc trưng đích thực của Nhà nước pháp quyền. Nếu chúng ta đi đến kết luận về sự tồn tại khách quan của những giá trị và đặc trưng phổ biến cũng như sự hiện diện của những yêu cầu đặc thù ở từng quốc gia và trong cùng thời kỳ trong việc sử dụng các công cụ quyền lực và pháp luật, thì vấn đề được đặt ra là, những đặc trưng và giá trị phổ biến đó có ý nghĩa đến đâu, được thừa nhận đến đâu, và các yếu tố đặc thù quốc gia và yếu tố lịch sử cụ thể sẽ phải có vị trí như thế nào trong các mô hình cần có của Nhà nước pháp quyền Việt Nam trong giai đoạn hiện nay? Có thể nói rằng, mô hình tổng thể về Nhà nước pháp quyền bao gồm hai bộ phận hợp thành phản ánh hai bước tiếp nhận và cụ thể hoá các giá trị, các yêu cầu và đòi hỏi của chế độ Nhà nước pháp quyền vào trong tổ chức và hoạt động của các thiết chế chính trị mà trước hết là Nhà nước. Có thể hình dung hai bộ phận như sau:

a. Các giá trị, các yêu cầu và đặc trưng phổ biến của Nhà nước pháp quyền được chúng ta thừa nhận (theo những mức độ được lập luận);

b. Thiết kế tổng thể các thiết chế quyền lực, các phương thức và trạng thái cần thiết của những mối liên hệ giữa các thiết chế đó với nhau và với các thiết chế xã hội góp phần phản ánh “bức tranh toàn cảnh” của nền dân chủ XHCN của chúng ta.

Vấn đề về mối tương quan giữa các giá trị phổ biến và các giá trị đặc thù quốc gia hoặc truyền thống dân tộc đã từng là chủ đề tranh luận của những quan điểm khác nhau. Và cho đến ngày hôm nay, đây vẫn tiếp tục là đề tài của các cuộc tranh luận. Tuy nhiên, thực chất của vấn đề vẫn là ở mức độ chấp nhận các giá trị và đặc điểm chung của Nhà nước pháp quyền vào từng quốc gia và từng khu vực trên thế giới.

Theo tác giả Barry M.Hager trong cuốn: “Nhà nước pháp quyền – Từ điển dành cho các nhà hoạch định các chính sách” thì từ trước đến nay nhiều nhà lãnh đạo châu Á bày tỏ hoài nghi hay thậm chí còn phản đối sự cần thiết về việc xây dựng chế độ Nhà nước pháp quyền ở nước họ. Trước hết họ đặt ra vấn đề một cách thẳng thừng: nếu Nhà nước pháp quyền là yếu tố bảo đảm cho một Chính phủ tốt và giúp loại trừ các tệ tham nhũng hay độc đoán, quan liêu, thì tại sao các nước phương Tây lại không thường xuyên đạt được kết quả tốt đẹp này? Mặt khác, theo một cách nhìn khác về Nhà nước pháp quyền thì họ không hoài nghi về các giá trị của nó, nhưng lại cho rằng có thể còn có những con đường khác phù hợp với kinh nghiệm và điều kiện cụ thể của các nước châu Á, chứ không phải Nhà nước pháp quyền.18

Trong lúc đó, ở hầu hết các nước phương Tây, cũng như các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế lại hết sức cổ suý cho các giá trị của Nhà nước pháp quyền, thậm chí còn coi đó là điều kiện tiên quyết cho việc xây dựng chế độ dân chủ vững mạnh, bảo đảm sự tăng trưởng kinh tế bền vững, lành mạnh, và họ thường không quên lấy tiêu chí về Nhà nước pháp quyền để gắn với việc giúp đỡ về kinh tế, tín dụng và các hoạt động khác.

Ở phương Tây cũng có xu hướng không thừa nhận là có giá trị truyền thống pháp lý khác ngoài phạm vi Nhà nước pháp quyền. Phê phán quan điểm này, tác giả Barry M.Hager đã chỉ ra rằng, sở dĩ ở phương Tây có một quan điểm cực đoan như vậy là vì những giá trị truyền thống không mang trong mình nó những gì được coi là đặc trưng của Nhà nước pháp quyền đã ăn sâu, bám rễ từ rất lâu ở phương Tây. Ông cho rằng, sẽ là sai lầm và không công bằng nếu cho rằng, việc các nước châu Á không được thừa hưởng một di sản tư tưởng về Nhà nước pháp quyền cũng đồng nghĩa với sự không tồn tại của một hệ thống pháp luật khác, với những giá trị riêng của nó.

Theo tác giả, các nước phương Tây, khi nói về Nhà nước pháp quyền đã quá tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ các quyền cá nhân của con người. Trong khi đó, theo nhiều nước phương Đông, họ quan niệm rằng một nền pháp luật được xây dựng trước hết là để bảo vệ và phục vụ cho lợi ích của Nhà nước hoặc cho lợi ích chung của cộng đồng. Triết lý chính trị phương Đông còn đặc biệt nhấn mạnh đến sự cần thiết phải có những nhà lãnh đạo có tài, có đức, có khả năng sử dụng pháp luật để thiết lập và duy trì trật tự xã hội, đem lại nhiều lợi ích cho toàn xã hội. Quan điểm này đã có từ thời các cuộc luận chiến giữa phái Nho gia và phái Pháp gia ở Trung Quốc cổ đại ở thế kỷ thứ III TCN và vẫn còn là vấn đề của thời đại ngày nay, bằng chứng là cuộc tranh luận xung quanh chủ đề “vì công” hay “vì tư” của pháp luật tại Hội nghị các luật gia khu vực Đông Nam Á và Thái Bình Dương họp ở Băng Cốc, Thái Lan ngày 15 ~ 19 tháng 2 năm 1965 và Hội nghị của diễn đàn toàn cầu của Nhật Bản tổ chức tại Tokyo ngày 27 tháng 5 năm 1999.

Quan điểm pháp trị thuần tuý cũng cho rằng, nói Nhà nước pháp quyền là nói đến giá trị của pháp luật và chỉ có pháp luật mà thôi; ở đây theo họ, không thể có “nửa” pháp luật và một nửa của các yếu tố khác. Trong khi đó, tại những diễn đàn như vừa nêu ở trên, không ít ý kiến tỏ ra hoài nghi về khả năng pháp luật có thể “đứng riêng” hay còn phải dựa vào các yếu tố khác như đạo đức, người tài để làm gương cai trị (thuyết đức trị và nhân trị).

Chúng ta còn phải trở lại khi vấn đề các quan niệm khác nhau về giá trị phổ biến của pháp luật và các tố chất phổ biến đặc biệt của chế độ Nhà nước pháp quyền; ở ngữ nghĩa của vấn đề đang bàn ở đây, chúng ta thấy có sự khẳng định về tính phổ biến về chế độ đó bên cạnh sự hoài nghi hoặc thậm chí phủ nhận tính phổ biến đó.

Như vậy, tính chất của một mô hình này hay một mô hình khác về Nhà nước pháp quyền phụ thuộc rất nhiều vào mức độ thừa nhận và tiếp nhận các giá trị riêng có của pháp luật cũng như mức độ của sự pha trộn, kết hợp với các yếu tố “ngoài” pháp luật. Ở đây, vấn đề đặt ra không phải là vấn đề về sự chấp nhận hay không chấp nhận Nhà nước pháp quyền mà là vấn đề về “độ đậm đặc” của nó trong sự kết hợp với các yếu tố khác như đạo đức, nhân cách, truyền thống văn hoá v.v.., như là những phạm trù xã hội có giá trị điều chỉnh hành vi con người, Nhà nước và xã hội.

Từ tình hình trên đây, chúng tôi thấy cần thiết làm rõ “cái pháp quyền” và “cái ngoài pháp quyền” là gì từ đó mới có thể làm một việc tiếp theo là cân nhắc về mức độ pha trộn của chúng trong cái mô hình riêng cần xây dựng. Để làm rõ điều này, cần trở lại với quan niệm về sự kết hợp giữa pháp trị, đức trị và nhân trị với nhau.

Có phải chỉ có thể là pháp trị? Hoặc có phải chỉ có người tốt mới cai trị được và do đó luật pháp không thể đứng riêng và không thể tự nó thực thi được?

Nếu theo cách lập luận của quan điểm nhân trị trong kết hợp với pháp trị thì nếu có người cai trị tốt, pháp luật sẽ trường tồn, nếu người cai trị kém, luật pháp sẽ mất hiệu lực. Theo họ, luật pháp chỉ là công cụ của Nhà nước, người có tài sẽ biết cách sử dụng công cụ đó. Cho nên, dù pháp luật có thể còn khiếm khuyết, nhưng nếu có người cai trị tốt thì các khiếm khuyết đó sẽ được khắc phục, bù đắp. Ngược lại, nếu không có người có tài, người có đạo đức lãnh đạo thì dù pháp luật có hoàn thiện đến đâu đi chăng nữa cũng sẽ chỉ dẫn đến sự rối loại và khó có thể thích ứng với sự thay đổi đang diễn ra trong xã hội. Cách nhìn cực đoan còn cho rằng, yếu tố “người lãnh đạo tốt”, “người cai trị tốt” là chủ yếu, chứ không phải là yếu tố dân chủ, kể cả khi đó là một kẻ độc tài nhưng lại có tài năng và trí tuệ!

Tuy nhiên, tất cả những lập luận đó chỉ là sự nhìn nhận từ phía ngoài của vấn đề. Trên thực tế, rõ ràng là không thể có một pháp luật nào có thể tự nó đi vào cuộc sống và được thực thi. Cần có sự hiểu biết của con người, mà trước hết là của người lãnh đạo, để thực thi pháp luật một cách đầy đủ và chính xác. Các chứng bệnh quan liêu, ích kỷ, coi thường lợi ích của người khác, sự độc đoán, chuyên quyền, sự ngu dốt v.v…, là những điểm yếu của con người có thể dẫn đến việc áp dụng sai pháp luật, làm cho nó lệch lạc, méo mó, cho dù pháp luật vốn là công bằng và thích hợp. Vì vậy, ở tất cả mọi quốc gia, người ta vẫn nhấn mạnh đến sự cần thiết phải có những cơ chế thích hợp để “tìm cho ra” người tài, người thích hợp để chịu trách nhiệm về những công việc được giao. Người ta vẫn phải có những quy trình tổ chức và tiêu chuẩn pháp lý để lựa chọn cán bộ, từ những cơ quan lập pháp, hành pháp cho đến cơ quan tư pháp. Chẳng hạn, về quy trình tuyển chọn. Đó chính là thủ tục pháp lý. Không có các quy định đó, làm sao có thể xác định được ai là người thích hợp. Vấn đề đặt ra là, các quy trình, các quy định về tiêu chuẩn chung sẽ bị chi phối bởi ý thức hệ, quan hệ xã hội, những cái đó luôn luôn dung hoà với nhau. Do đó, khó có thể nói là không cần đến các tiêu chí pháp lý, nhưng chỉ có tiêu chí pháp lý thôi thì sẽ là không thực tế.

Một bình diện khác của vấn đề mô hình Nhà nước pháp quyền khi nói đến quan hệ giữa tính phổ biến của các giá trị chung của Nhà nước với các giá trị đặc thù và đặc điểm truyền thống là vấn đề về khả năng áp dụng một nguyên mẫu nào đó vào cho việc xây dựng Nhà nước pháp quyền của một nước khác. Ở đây, có hai loại quan điểm đối lập với nhau. Một là, có một khuôn mẫu Nhà nước pháp quyền và có thể và cần thiết phải áp dụng đầy đủ, không thêm bớt, các yếu tố của khuôn mẫu chung đó vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở từng quốc gia riêng biệt. Hai là, quan niệm cái chung đó nhất thiết phải đặt vào trong những điều kiện đặc thù của từng nước, xuất phát từ mệnh đề cho rằng, có một khuôn mẫu chung của Nhà nước pháp quyền với những đặc trưng có tính bất di, bất dịch với những thành tố hợp thành mà không thể thiếu một thành tố nào. Điều này cũng tương tự như khi có người cho rằng có một loại kinh tế thị trường, mà không thể có loại kinh tế thị trường của nước này hay nước khác, tính chất này hay màu sắc, định hướng khác. Với cách hiểu đó, quan điểm này dẫn đến đòi hỏi muốn xây dựng Nhà nước pháp quyền thì cách tốt nhất là truyền tải thẳng những gì đã được áp dụng thành công về Nhà nước pháp quyền ở các nước tiên tiến ở Mỹ, ở Tây Âu vào các nước đang bắt đầu xác lập chế độ Nhà nước pháp quyền như một giá trị văn minh không cần bàn cãi!

Giá trị của Nhà nước pháp quyền được tạo nên trước hết và ở mức độ cơ bản nhất bởi các giá trị của pháp luật. Trong khi đó, hàng mấy ngàn năm trước, Aristôt đã từng chỉ ra rằng, cần phải làm ra các đạo luật để áp dụng vào điều kiện cụ thể của từng quốc gia chứ không thể đem các quốc gia vào cho phù hợp với pháp luật đã có sẵn!

Trong tác phẩm “Tinh thần của pháp luật”, Môngtesquieu cũng đã nhắc đến yêu cầu “lấy tinh thần của luật” từ “tinh thần của nhân dân”, thứ tinh thần được hình thành trong quá trình tiến hoá lâu dài và kết tinh của tất cả những yếu tố xã hội, thậm chí kể cả những yếu tố địa lý, tự nhiên nữa. Ông đã viết rõ: “khi tôi nghiên cứu về con người, tôi đã đi đến kết luận rằng, những sự khác biệt của pháp luật và của đạo lý loài người không phải do họ tự vẽ ra một cách tuỳ tiện. Các đạo luật phải nằm trong mối liên hệ chặt chẽ với các đặc điểm của dân tộc mà vì dân tộc đó mới cần làm ra những đạo luật này. Và chỉ trong những trường hợp rất đặc biệt luật của dân tộc này mới có thể thích ứng được với dân tộc khác”19.

G. Hêghen cũng đã từng có quan điểm tương tự. Ông viết: “Mỗi dân tộc có chế độ Nhà nước của mình; chế độ nhà nước Anh quốc là của người Anh; và nếu như người ta tự dưng muốn chuyển cho người Phổ thì điều đó cũng cực kỳ vô lý như là quyết định chuyển Nhà nước Phổ cho người Thổ Nhĩ Kỳ. Mỗi một chế độ nhà nước chỉ là sản phẩm, là sự thể hiện tinh thần của riêng một dân tộc và của trình độ phát triển của ý thức dân tộc của họ mà thôi. Sự phát triển đó đòi hỏi một sự vận động liên tục và nhiều bước trong đó không một bước nào có thể bị bỏ qua”20.

Từ những phân tích trên đây về các quan điểm trong việc tiếp cận và sử dụng các mô hình Nhà nước pháp quyền chúng ta có thể tiến đến việc xác định hai vấn đề cơ bản: Vậy, mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay phải là mô hình như thế nào? Làm thế nào để thiết kế được mô hình đó? Trả lời cho những câu hỏi này, phụ thuộc vào việc xem xét một cách cụ thể quan điểm lý luận và thực tiễn ở nước ta trên hai bình diện quan trọng của mối các quan hệ: mức độ hài hoà các giá trị của pháp luật với những giá trị xã hội khác và mức độ tiếp thu các giá trị phổ biến của Nhà nước pháp quyền của thế giới vào những điều kiện cụ thể của Việt Nam cộng với mức độ “sẵn sàng” của các điều kiện đó. Mô hình tương lai của Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam phụ thuộc vào kết quả xử lý các vấn đề này.

Hiếp pháp năm 1992 của nước ta khẳng định tại Điều 12: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật.

Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật”. (người trích nhấn mạnh).

Từ quy định chung quan trọng này, Hiến pháp đã nhất quán quan điểm về sự cần thiết của pháp luật và sự tôn trọng pháp luật trong tất cả các lĩnh vực và các hoạt động của Nhà nước, của xã hội và của công dân. Chẳng hạn, khi nói về quyền sử dụng đất, Điều 18 của Hiến pháp yêu cầu “tổ chức và cá nhân được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật”. Điều 22 của Hiến pháp xác định về: “sự bình đẳng trước pháp luật của các cơ sở sản xuất, kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế”. Điều 23 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá”. Và “trong những trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường” và “thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”. Đặc biệt, để bảo đảm cho sự nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật và tôn trọng pháp luật, Hiến pháp quy định “Các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành” (Điều 136).

Như vậy, đối với chúng ta, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật không chỉ là khẩu hiệu của cuộc sống mà là yêu cầu rất cao, ở mức độ hiến định. Và khi chúng ta bắt tay vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền thì đương nhiên Hiến pháp và pháp luật phải là yếu tố đầu tiên và cốt lõi nhất của mô hình cấu trúc Nhà nước pháp quyền của chúng ta. Pháp luật ở đây được hiểu là các quy định của pháp luật, thực tiễn pháp lý (“các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực” - Điều 136 Hiến pháp) và cả ý thức pháp luật (“sự nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật” và “ý thức tôn trọng pháp luật” - Điều 12 Hiến pháp).

Pháp luật, với tính cách là yếu tố cơ bản của chế độ Nhà nước pháp quyền được Đảng và Nhà nước ta quan niệm là xuất phát từ nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nói cách khác, pháp luật của chúng ta phải là sản phẩm của một chế độ dân chủ và phải trở lại phục vụ chế độ dân chủ đó. Tư tưởng đó đã được Chủ tịch Hồ Chí Minh biểu đạt một cách cô đọng và rõ ràng khi Người gắn thành tố dân chủ và Hiến pháp và pháp luật với nhau trong một thể thống nhất: “Trước chúng ta đã bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân phong kiến không kém phần chuyên chế, nên nước ta không có Hiến pháp. Nhân dân ta không được hưởng quyền tự do, dân chủ. Chúng ta phải có một Hiến pháp dân chủ”21.

Trong tư tưởng Hồ Chí Minh và trong đường lối xây dựng Nhà nước và pháp luật của Đảng ta, pháp luật luôn gắn với đạo đức cách mạng mà cốt lõi của đạo đức đó là “cần, kiệm, liêm, chính, chí công, vô tư”, một lòng một dạ phục vụ nhân dân. Đối với Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta đề cao tính nghiêm minh của pháp luật luôn đi liền với đạo lý, với tình thương và sự khoan dung, với những giá trị truyền thống của dân tộc Việt Nam. Bác Hồ đã viết: “Nghĩ cho cùng, vấn đề tư pháp cũng như mọi vấn đề khác trong lúc này là vấn đề ở đời và làm người”22.

Quan điểm tiếp cận về một mô hình Nhà nước pháp quyền khoan dung, nhân nghĩa Việt Nam có thể được coi là quan điểm xuyên suốt của nhiệm vụ xây dựng và tiếp tục phát triển chế độ Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Có thể nói rằng, quan điểm xây dựng được quán triệt trong chính sách sử dụng pháp luật để điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội cũng như trong thực tiễn thi hành Hiến pháp và pháp luật.

Trước hết, đó là quan điểm về mức độ điều chỉnh pháp luật đối với các phạm vi quan hệ xã hội. Lĩnh vực các quan hệ xã hội rất đa dạng và nhu cầu được điều chỉnh cũng rất khác nhau. Không phải các lĩnh vực đều có một nhu cầu như nhau về điều chỉnh chúng bằng pháp luật. Trong khi các quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan công quyền, trong lĩnh vực duy trì và bảo vệ trật tự xã hội, phòng chống các tệ nạn xã hội, các vi phạm và tội phạm cần có những quy định pháp luật đầy đủ, cụ thể thì đối với các lĩnh vực bảo đảm thực hiện các quyền cơ bản của công dân, đặc biệt là các quyền và tự do về chính trị như tự do thể hiện chính kiến, quyền được thông tin, quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội của công dân, lại không có nhu cầu dùng pháp luật để điều chỉnh một cách chi tiết, cụ thể. Bởi vì, trong lĩnh vực thứ nhất, sự quy định chi tiết của pháp luật về phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, giới hạn của các thẩm quyền của các cơ quan công quyền, điều kiện để xử lý vi phạm và cơ sở của việc áp dụng trách nhiệm hình sự và trách nhiệm hành chính là hết sức cần thiết và bảo đảm để các cơ quan công quyền làm đúng chức năng, thẩm quyền, không vượt quá thẩm quyền cho phép, gây cản trở hoặc vô hiệu


lẫn nhau trong quá trình tổ chức và hoạt động; Đó cũng là bảo đảm để các quyền, lợi ích hợp pháp, nhân cách, danh dự, tài sản, sức khoẻ và tính mạng của công dân được bảo đảm khỏi sự xâm phạm vô căn cứ và tuỳ tiện của các cơ quan công quyền hoặc từ phía những người khác.

Trong loại lĩnh vực thứ hai, lĩnh vực các quan hệ về chính trị và các quyền và tự do của công dân, sự điều chỉnh có mức độ của pháp luật, ngược lại là điều kiện để phát huy tối đa tính chủ động và tính tích cực của công dân trong quá trình thực hiện các quyền và tự do của mình. Sự điều chỉnh quá chi tiết của pháp luật trong nhiều trường hợp có thể dẫn đến sự can thiệp vụn vặt của Nhà nước vào các hoạt động và tính tích cực của xã hội dân sự. Thậm chí, trong các lĩnh vực này, cơ sở pháp luật cao nhất và cũng là cần và đủ nhất cho các hoạt động và cho các hành vi chính trị – xã hội là Hiến pháp. Chẳng hạn, Hiến pháp quy định: “Công dân có quyền học văn hoá và học nghề bằng nhiều hình thức” (Điều 59). Chỉ cần với quy định đó, mọi công dân đều có thể căn cứ và năng lực, sở trường, nhu cầu và điều kiện tự do lựa chọn cho mình ngành nghề để học, cấp học v.v…, mà không cần phải có những quy định chi li của các văn bản pháp luật. Thực tiễn cải cách giáo dục nhiều năm qua chưa giải được những bài toán về chính sách giáo dục nước nhà, một phần lớn cũng do thói quen điều chỉnh một cách cứng nhắc của pháp luật đối với lĩnh vực này.

Đặc biệt, trong lĩnh vực kinh tế và hoạt động kinh doanh thì sự điều chỉnh của pháp luật lại càng phải hết sức vừa phải để “nhường chỗ” cho các sáng kiến và sự linh hoạt trên thương trường. Sự điều chỉnh chi tiết và cụ thể của pháp luật có thể là vật cản của các hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp, xâm phạm các quyền tự do về kinh tế của công dân. Việc chính quyền thành phố Hà Nội quy định tạm ngừng đăng ký xe máy trong một thời gian vừa qua là một ví dụ điển hình của sự can thiệp vào hoạt động bình thường của xã hội; từ góc độ pháp lý thì việc làm đó coi như là vi hiến – vi phạm Điều 58 của Hiến pháp: “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp… (Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu hợp pháp … của công dân).

Như vậy, sự “có mặt” của pháp luật trong các lĩnh vực của đời sống xã hội không phải khi nào cũng cần thiết và mức độ điều chỉnh của pháp luật cũng rất khác nhau trong các loại quan hệ xã hội.

Trong một số loại quan hệ xã hội, do tính chất “cứng rắn” của pháp luật mà đáng lý ra phải có sự hiện diện của nó, nhưng Nhà nước đã phải thay thế bằng các giá trị điều chỉnh khác. Đó là một quy định mới tại Điều 22 Bộ luật hình sự Việt Nam năm 1999 liên quan đến việc quy định về không tố giác tội phạm: “Người không tố giác là ông, bà, cha, mẹ, con, cháu, anh chị em ruột, vợ hoặc chồng của người phạm tội chỉ phải chịu trách nhiệm hình sự trong trường hợp không tố giác các tội xâm phạm an ninh quốc gia hoặc các tội khác là tội đặc biệt nghiêm trọng”. Như vậy ngoài trường hợp không tố giác các tội xâm phạm an ninh quốc gia và các tội đặc biệt nghiêm trọng, hành vi của những người ruột thịt vừa nêu trên đây không bị pháp luật hình sự nước ta coi là tội phạm, hay nói đúng hơn là nằm ngoài nhu cầu sử dụng pháp luật hình sự. Trong các trường hợp này, rõ ràng, giá trị đạo lý nhân đạo XHCN đã được sử dụng để thay thế cho pháp luật.

Một ví dụ thứ hai, cũng trong lĩnh vực pháp luật hình sự. Tại Chương XIX của Bộ luật Hình sự năm 1999 của nước ta, trong số 44 điều quy định các tội vô ý xâm phạm an toàn công cộng thì có tới 31 điều quy định rằng, hành vi chỉ sẽ là tội phạm khi hành vi đó gây hậu quả nghiêm trọng hoặc rất nghiêm trọng. Điều đó có nghĩa là, những hành vi có đầy đủ dấu hiệu của tội phạm nhưng pháp luật hình sự đã không coi đó là tội phạm kể cả những hậu quả đã xảy ra vì Nhà nước ta xét thấy rằng, những hành vi đó là do lỗi vô ý, mà lỗi vô ý có nghĩa là khi gây ra hành vi, chủ thể của nó hoàn toàn không hiểu hết được hoặc thấy trước được tính chất nguy hiểm của hành vi do mình gây ra và tác hại của nó; Họ không hề có thái độ xấu đối với trật tự pháp luật hiện hành. Mặt khác, về mặt khách quan, hành vi vô ý thường xảy ra trong những tình huống có tình tiết phức tạp, phần lớn do cách tổ chức xã hội kém hiệu quả (chẳng hạn, giao thông đô thị, bảo quản kho tàng, các hệ thống phòng cháy chữa cháy v.v…). Chứ không chỉ phụ thuộc vào ý thức chủ quan và hành vi của người gây ra. Nói khác đi, đó cũng là “lỗi” của xã hội. Chính vì vậy, cách tốt nhất không phải dùng pháp luật để trừng trị vì tác dụng giáo dục và phòng ngừa sẽ rất hạn chế. Trọng tâm của việc phòng ngừa và đấu tranh để hạn chế các vi phạm các quy tắc an toàn công cộng là phải là công tác giáo dục ý thức cẩn trọng, các giải pháp tổ chức – kỹ thuật, hoàn thiện các hệ thống điều hành v.v…

Như vậy, ở đây, một lần nữa chúng ta thấy không phải lúc nào pháp luật cũng là “liều thuốc chữa bách bệnh” đối với xã hội và Nhà nước. Bên cạnh pháp luật hoặc thay thế cho pháp luật là những đòn bẩy khác hữu hiệu hơn, lại vừa phản ánh tính nhân đạo sâu sắc của pháp luật hình sự nước ta – pháp luật đó chỉ cần dùng khi thật cần thiết.

Như vậy, ở tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh và trong quan điểm của Đảng và Nhà nước ta, đạo đức với tính cách là một thành tố quan trọng của chế độ pháp quyền đã không bị tuyệt đối hoá thành quan điểm “đức trị” đơn thuần như trong tư tưởng của Khổng Tử, còn pháp luật cũng không bị chuyển hoá thành “pháp trị” như trong tư tưởng của Hàn Phi Tử. Pháp luật của chúng ta phải có nền tảng đạo đức, cả chế độ Nhà nước pháp quyền của chúng ta dựa trên một nền tảng đạo đức cao cả là lấy phục vụ nhân dân làm triết lý tồn tại và kim chỉ nam cho hành động. Sự kết hợp nhuần nhuyễn đó một lần nữa thể hiện rất rõ trong phương châm của một loại chính sách pháp luật có thể được coi là cứng rắn nhất của Nhà nước là chính sách hình sự. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói rõ: “Chính phủ đã hết sức làm gương, và nếu làm gương không xong thì sẽ dùng pháp luật để trừng trị những kẻ ăn hối lộ, đã trị, đang trị và sẽ trị cho kỳ hết”23.

Chế độ Nhà nước pháp quyền của chúng ta xuất phát từ yêu cầu lấy lợi ích của nhân dân làm nền tảng, vì vậy điểm xuất phát và mục đích quan trọng hàng đầu của chế độ đó là vì con người. Chính vì thế, trong khi đề cao vai trò của pháp luật như một giá trị bình đẳng, chúng ta khẳng định sự cần thiết phải có chính sách kinh tế – xã hội đúng đắn, bảo đảm công bằng xã hội, sự phồn vinh chung, cùng với sự quan tâm đúng mức đến các đối tượng cụ thể như người nghèo, những bộ phận dân cư ở miền núi, hải đảo xa xôi, các nạn nhân của chiến tranh như nạn nhân chất độc màu da cam/đioxin và những người không may mắn khác. Đây vừa là chính sách phát triển, vừa là đạo lý và truyền thống nhân nghĩa của nhân dân ta. Nhà nước pháp quyền phải là một chế độ mà ở đó Nhà nước và xã hội có trách nhiệm pháp lý bảo vệ và phát triển quyền con người, bởi vì, “chúng ta giành được tự do, độc lập rồi mà dân cứ chết đói, chết rét thì tự do, độc lập ấy cũng chẳng làm gì. Dân chỉ biết rõ giá trị của tự do, của độc lập khi mà dân được ăn no, mặc đủ”24. Vì vậy, Bác đã nhắc nhở: “Nhà nước phải có chính sách phát triển kinh tế – xã hội, thiết thực đáp ứng lợi ích của quần chúng nhân dân, đạo nghĩa là chính sách của Chính phủ đối với quần chúng. Chính sách này phải phù hợp với nguyện vọng và lợi ích của quần chúng. Đối với dân, Chính phủ phải thi hành một nền chính trị liêm khiết như cải thiện đời sống của nhân dân, cứu tế thất nghiệp, sửa đổi chế độ xã hội, phát triển kinh tế, văn hoá… có như thế dân chúng mới đoàn kết chung quanh Chính phủ, mới vì quyền lợi thiết thân của mình mà hi sinh sống chết giết giặc”25.

Tư tưởng đó được Bác nhắc lại lần cuối trong Di chúc của Người: “Đảng phải có kế hoạch thật tốt để phát triển kinh tế, mang lại hạnh phúc cho nhân dân”. Đó là tư tưởng mà Đảng ta đã vận dụng và phát huy trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN nhằm “chăm lo cho con người, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mọi người;”26. Ông Vũ Đình Hoè, cựu Bộ trưởng Tư pháp đã hết sức chính xác khi dùng khái niệm “pháp quyền nhân nghĩa Hồ Chí Minh”27.

Như vậy, trên cơ sở xem xét mối tương quan giữa pháp luật với đạo đức, với các giá trị dân tộc truyền thống cũng như giữa pháp luật với chính sách kinh tế – xã hội chúng ta có thể đi đến một kết luận là: Mô hình Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là mô hình cho phép và coi trọng sự kết hợp giữa pháp luật với các giá trị đạo đức xã hội và truyền thống văn hoá, giữa pháp luật với các chính sách phát triển xã hội vì con người, nhân đạo xã hội chủ nghĩa, trong đó pháp luật giữ vị trí là chuẩn giá trị phổ biến, bảo đảm cho sự phát triển các giá trị và mục tiêu xã hội.

Trên bình diện thứ hai của vấn đề mô hình Nhà nước pháp quyền Việt Nam, chúng ta phải xem xét quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về mối tương quan giữa những giá trị pháp lý phổ biến trên thế giới với đặc điểm và điều kiện của nước ta.

Trước hết, ở mức độ quan điểm chung về giá trị. Có thể nói rằng, đây là vấn đề không đơn giản, bởi vì nó gắn liền với một số yếu tố khác của nhận thức như đặc điểm của chế độ kinh tế, khả năng tiếp cận với các quan điểm và trào lưu tư tưởng mới, kết quả của quá trình thực hiện đường lối đổi mới, cải cách và mở cửa, hội nhập quốc tế.

Tuy nhiên, quan điểm chung của quá trình phát triển cách mạng nước ta luôn luôn rõ ràng và nhất quán. Đó là sự tôn trọng các giá trị văn minh nhân loại và tiếp nhận có chọn lọc các giá trị ấy vào điều kiện và yêu cầu cụ thể của đất nước. Đó là việc ghi nhận trong Hiến pháp năm 1946 và các Hiến pháp tiếp theo về bảo đảm thực hiện các quyền cơ bản của công dân trong đó có những quyền lần đầu tiên có ở Việt Nam như quyền bình đẳng nam, nữ quyền bất khả xâm phạm về thân thể, đồ vật, thư tín.

Chẳng hạn như quy định về quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu do mình bầu ra, quyền phúc quyết về Hiến pháp và những quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Tất cả các bản Hiến pháp của nước ta đều quy định nguyên tắc tôn trọng Hiến pháp, khẳng định tính chất của đạo luật cơ bản của Nhà nước thông qua việc quy định những quy trình và thủ tục đặc biệt đối với việc sửa đổi Hiến pháp, nguyên tắc: “khi xét xử, Toà án độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” v.v… Về một số yếu tố của nguyên tắc phân quyền theo kiểu “tam quyền phân lập” mà cốt lõi là các yếu tố “cân bằng”, “đối trọng” và “kiềm chế” giữa các nhánh quyền lực, ở nước ta đã có những sự tiếp nhận nhất định trong thực hiện tổ chức quyền lực nhà nước. Tại Hiến pháp năm 1946, ở Điều 69, chẳng hạn, một mặt, như đã nói ở trên, quy định: “trong khi xét xử, các viên Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp”, nhưng ở Điều 64 lại quy định: “Các nhân viên Thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm” (Điều 64). Các Hiến pháp năm 1959, năm 1980 quy định chế độ bầu cử Thẩm phán Toà án nhân dân các cấp, và từ những năm 90 của thế kỷ XX, trên cơ sở quy định chung của Hiến pháp, Luật tổ chức Toà án nhân dân đã quy định chế độ Thẩm phán do Chủ tịch nước bổ nhiệm theo nhiệm kỳ, rồi sau đó có phân biệt hai cấp bổ nhiệm: đối với Thẩm phán TANDTC do Chủ tịch nước bổ nhiệm, Thẩm phán các Toà án địa phương do Chánh án Toà án nhân dân tối cao bổ nhiệm.

Từ yêu cầu cụ thể của hoạt động xây dựng pháp luật, hoạt động của các cơ quan tư pháp, Đảng và Nhà nước ta đã đề lên thành nguyên tắc quan trọng của việc tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước như sau: “quyền lực nhà nước là thống nhất trên cơ sở có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Như vậy, về mặt nhận thức, tuy trước đây chúng ta chưa nói rõ quan điểm đối với việc tiếp nhận những phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước được coi là “du nhập” từ thế giới bên ngoài vào, nhưng trong cách thức tổ chức và những nguyên tắc hoạt động của một số bộ phận của bộ máy nhà nước chúng ta đã áp dụng những yếu tố phân quyền hợp lý. Chính nhờ vậy mà bộ máy nhà nước của ta đã có thể vận hành tốt, đủ khả năng thực hiện các chức năng của mình qua các thời kỳ cách mạng. Tuy nhiên, trong nhận thức, sự thừa nhận nhu cầu và khả năng tiếp nhận các giá trị phổ biến và các yếu tố hợp lý từ kinh nghiệm của các mô hình phổ biến khác cũng ngày càng rõ rệt hơn.

Điều này thể hiện rõ rệt hơn trong mối quan hệ giữa hệ thống pháp luật nước ta trong quá trình phát triển của nó với luật quốc tế. Nguyên tắc pháp lý phổ biến của luật quốc tế thể hiện tập trung nhất trong nội dung của nguyên tắc Pacta Sunt Servanda được ghi nhận trong Công ước Viên năm 1969 về Luật Điều ước quốc tế: “Mọi điều ước đã có hiệu lực đều ràng buộc các bên tham gia điều ước và phải được các bên thi hành với thiện ý”, “Một bên tham gia điều ước không thể viện dẫn những lý do để không thi hành một điều ước mà mình đã cam kết”.

Với tiến trình hội nhập quốc tế, cho đến nay Nhà nước ta đã tham gia hơn 1000 điều ước quốc tế song phương và là thành viên của gần 200 điều ước quốc tế đa phương. Kể từ ngày 10 tháng 10 năm 2001 Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Công ước Viên 1969 về Luật điều ước quốc tế đã nêu trên, và như vậy là đồng nghĩa với việc chúng ta thừa nhận nguyên tắc Pacta Sunt Servanda quan trọng nói trên. Điều 24 Pháp lệnh ký kết và thực hiện điều ước quốc tế năm 1998 của Việt Nam đã chính thức xác định sự tuân thủ nguyên tắc đó như sau: “Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam nghiêm chỉnh tuân thủ điều ước quốc tế mà mình đã ký kết. Là thành viên của Công ước Viên 1969, Việt Nam cam kết thực thi những điều ước quốc tế được ký kết trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ quốc gia, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng và cùng có lợi, phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của pháp luật quốc tế và các quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Các đạo luật ban hành sau thời điểm 1998 của nước ta như: Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Hôn nhân và Gia đình năm 2000, Luật Thương mại (sửa đổi), Bộ luật Dân sự (sửa đổi), năm 2005 đều cho thấy sự ghi nhận một nguyên tắc chung là: Trong trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác với quy định của Bộ luật (Luật, Pháp lệnh, Nghị định) này, thì áp dụng các quy định của điều ước quốc tế đó. Như vậy, Việt Nam đã chấp nhận quan điểm về giá trị ưu thế của điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia so với pháp luật trong nước và coi điều ước quốc tế là bộ phận hợp thành của hệ thống pháp luật Việt Nam.

Từ vấn đề mối tương quan giữa Luật quốc tế và pháp luật quốc gia chúng ta cũng dễ dàng nhận ra rằng, tính hội nhập của hệ thống pháp luật nước nhà đang ngày càng được khẳng định. Và như vậy, mô hình của những yếu tố tạo nên Nhà nước pháp quyền của chúng ta cũng phải được đặt chung trong bối cảnh và tiến trình đó. Nói khác đi, mô hình Nhà nước pháp quyền của nước ta có thể và cần được xác định và thiết kế trên cơ sở thừa nhận khả năng tiếp nhận các yếu tố quốc tế một cách có chọn lọc.

Như vậy, nếu nói đến khả năng xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam và phạm vi mô hình đó, chúng ta có thể đi đến một nhận định khái quát như sau:

Từ học thuyết đến hiện thực, việc xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là có tính hiện thực cao. Bởi vì, mô hình đó có khả năng phản ánh các giá trị dân chủ và nhân đạo mà chế độ Nhà nước pháp quyền ở nhiều nước trên thế giới đã chứng minh. Chính là nhờ dựa vào đó, các tầng lớp nhân dân và nhân loại tiến bộ đã đấu tranh có hiệu quả giành công lý và nhân quyền trong nhiều thế kỷ qua. Mô hình Nhà nước pháp quyền Việt Nam được xây dựng phù hợp với các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về việc vận dụng một cách sáng tạo và có chọn lọc những kinh nghiệm khác nhau của các dân tộc về cách thức tổ chức Nhà nước pháp quyền, ưu tiên những giá trị có tính phổ biến, kết hợp hài hoà với các giá trị truyền thống, những đặc điểm phát triển và lịch sử phát triển đất nước. Quan điểm về xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền phải là một quan điểm mở để chúng ta có thể tiếp tục bổ sung kinh nghiệm thực tiễn của chính quá trình xây dựng và phát triển Nhà nước pháp quyền ở nước ta và chủ động tiếp thu những giá trị tư tưởng tiến bộ, những tư duy và phương pháp khoa học, những cách làm tốt nhất của các nước. Chúng ta không chủ trương tiếp nhận một công thức bất kỳ nào đó về Nhà nước pháp quyền theo nghĩa “nhất thành bất biến”. Các giá trị chung nhất, phổ biến nhất của Nhà nước pháp quyền phải là những gì được khái quát lên từ rất nhiều các tư tưởng, các học thuyết tiến bộ và có hiệu quả, từ chiều sâu của lịch sử “đọng” lại những giá trị căn bản nhất, những điểm giao thoa rõ nét nhất. Chúng ta cũng nhận thấy rằng, không phải mọi ý tưởng tốt đẹp, mọi kinh nghiệm thực tiễn trong lịch sử Nhà nước và pháp luật ở nơi này, nơi khác đều có thể gắn cho cái mác “Nhà nước pháp quyền”, nếu như nó không ăn nhập gì hoặc thậm chí xa lạ với những giá trị chủ đạo đã được thực tiễn kiểm nghiệm.

Chẳng hạn, nếu nói rằng Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật thì chưa đủ. Điều quan trọng ở đây là pháp luật phải như thế nào. Nếu pháp luật đó không phản ánh lợi ích của đa số nhân dân, giành lấy phần thuận lợi cho công quyền, đẩy khó khăn cho các đối tượng điều chỉnh của pháp luật, tạo điều kiện hoặc thậm chí hợp pháp hoá tệ quan liêu, tham nhũng thì những pháp luật đó thực sự xa lạ với chế độ Nhà nước pháp quyền. Hoặc nói rằng, Nhà nước pháp quyền đòi hỏi sự độc lập của Toà án. Nhưng nếu hoạt động xét xử của Toà án là độc lập nhưng không công bằng, thiếu khách quan mặc dù đã dựa trên cơ sở của pháp luật, nhưng đã bỏ qua những yếu tố bảo đảm công bằng, minh bạch, thì một hoạt động như vậy cũng chưa đủ để gắn cho nó cái tên pháp quyền.

Do đó, trước khi làm rõ mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, với hai bộ phận chính là các giá trị, các đòi hỏi chung, đặc trưng của Nhà nước pháp quyền được thừa nhận; sự thiết kế tổng thể các thiết chế quyền lực nhà nước theo yêu cầu của những giá trị và tuân theo những đòi hỏi chung đó, chúng ta phải làm rõ quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trên từng giá trị và yêu cầu chung có tính phổ biến của chế độ Nhà nước pháp quyền. Nói cách khác, chúng ta phải lý giải cho được, dựa vào cơ sở nào mà chúng ta chấp nhận quan điểm này hay quan điểm khác, bác bỏ quan điểm này hay phê phán quan điểm khác, tiếp nhận đầy đủ hay từng phần kinh nghiệm và mô hình Nhà nước pháp quyền của nước này hay của nước khác? Kế đó, chúng ta có nhiệm vụ chỉ ra được cơ sở thực tiễn và bài học kinh nghiệm của mấy chục năm xây dựng Nhà nước và pháp luật ở nước ta để xác định phương án tối ưu nhất cho một mô hình tổ chức và vận hành Nhà nước pháp quyền ở nước ta.


II. CÁC CƠ SỞ NHẬN THỨC CỦA VIỆC XÂY DỰNG MÔ HÌNH NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM XÃ HỘI CHỦ NGHĨA CỦA NHÂN DÂN, DO NHÂN DÂN, VÌ NHÂN DÂN.

1. Tư tưởng Nhà nước pháp quyền trong lịch sử và những giá trị hiện đại

1.1. Giá trị tư tưởng về Nhà nước pháp quyền trong thời kì cổ đại

Tư tưởng về Nhà nước, pháp luật và các hình thức tổ chức chính trị thực tiễn ở phương Tây cổ đại gắn liền với qúa trình tiến hoá của xã hội chiếm hữu nô lệ và nền dân chủ Hy Lạp, La Mã cổ đại qua các nền cộng hoà dân chủ A-Ten và La Mã. Đây là thời kỳ kinh tế nông nghiệp phát triển mạnh mẽ, thủ công nghiệp và thương nghiệp hưng thịnh. Đây cũng là thời kỳ diễn ra cuộc đấu tranh giữa hai đường lối trị nước là chủ nô dân chủ (đại diện cho thợ thủ công và thương gia) và chủ nô chuyên chính (đại diện cho nông dân). Cuối cùng, đường lối dân chủ đã thắng. Các tư tưởng về dân chủ và pháp luật hình thành dựa trên cơ sở phương pháp tư duy triết học mang đặc trưng là khám phá, tìm tòi cái duy lý theo nhiều hướng mới phong phú và được thể nghiệm trong không khí dân chủ phát triển đến trình độ tương đối cao. Những tư tưởng trên được hình thành qua nhiều giai đoạn. Giai đoạn thứ nhất (thế kỷ VIII-V tr. CN) gắn sự hình thành của các Nhà nước và pháp luật. Giai đoạn thứ hai (thế kỷ V-nửa đầu thế kỷ IV tr. CN) gắn liền sự phát triển cao của các thể chế Nhà nước. Giai đoạn thứ ba (nửa sau thế kỷ IV - thế kỷ II tr. CN) gắn liền với sự suy vong của Nhà nước thành bang Hy Lạp cổ đại.

Trong thế kỷ thứ VI tr. CN, Xôlông (Solon, 638-559 tr. CN) khi chủ trương cải cách triệt để Nhà nước thành bang Hy Lạp đã cho rằng, quyền lực cần đặt ngang hàng với pháp luật và cả hai đều là phương tiện để đạt tới tự do và công bằng. Xôlông xác định sẽ "giải phóng tất cả mọi người bằng quyền lực của pháp luật, bằng sự kết hợp sức mạnh với pháp luật". Trên thực tế "Nhà nước đã đến cứu giúp nhân dân bằng một tổ chức cai quản do Xôlông áp dụng". Cải cách của Xôlông (594 tr. CN) với việc thành lập Hội đồng quý tộc, Hội đồng chấp chính và Toà bồi thẩm vừa đem lại cơ hội cho những người quyền quý nắm các chức vụ Nhà nước vừa đem lại cơ hội cho những người bình dân quyền lựa chọn và giám sát các quan chức Nhà nước. Cuộc cải cách này đặt nền móng cho nền dân chủ chính trị A-ten, phát triển tiểu thủ công nghiệp và thương nghiệp, điều hoà lợi ích giữa các giai cấp xã hội. Giữa thế kỷ này, Pitago (580-500 tr. CN) đòi phải thực hiện mệnh lệnh của Nhà nước, tức là phải tuân thủ pháp luật. Pháp luật phải được đặt cao hơn các phong tục, tập quán truyền thống không thành văn. Cuối thế kỷ VI - đầu thế kỷ V tr. CN, Hêracơlit (Heraclite, 530-470 tr. CN) hết sức coi trọng pháp luật và quan niệm rằng, pháp luật là phương thức để thực hiện cái phổ biến. Do đó, "nhân dân phải đấu tranh để bảo vệ pháp luật như bảo vệ chốn nương thân của mình". Thế kỷ V tr. CN, Hêrôđôt (Herodote, 480-425 tr. CN) khi so sánh ba chính thể quân chủ, quý tộc và cộng hoà, đã gợi ý về một thể chế chính trị hỗn hợp giữa các giá trị của ba loại chính thể trên. Ông khẳng định, quyền lực trong xã hội là thuộc về dân, xã hội phải được quản lý theo nguyên tắc công bằng trước pháp luật. Đemôcơrít (Democrite, 460-370 tr. CN) cho rằng Nhà nước và pháp luật là sản phẩm của cuộc đấu tranh lâu dài của con người nhằm liên kết với nhau thành cộng đồng. Nhà nước là sự thể hiện quyền lực chung của công dân. Tự do của công dân nằm trong sự tuân thủ pháp luật. Đến thế kỷ V tr. CN, sự thắng lợi của nền dân chủ A-ten đã tạo điều kiện cho sự ra đời của lý thuyết pháp quyền tự nhiên do các nhà nguỵ biện nêu ra. Theo lý thuyết này, Nhà nước và pháp luật là do con người tạo nên bởi những thoả thuận để bảo vệ an ninh chung cho xã hội và quyền lợi của công dân. Pháp luật là sức mạnh điều chỉnh các quan hệ xã hội. Cuối thế kỷ V tr. CN, khi nền dân chủ A-ten lâm vào khủng hoảng, Xôcơrat (Socrate, 469, 399 tr. CN) cho rằng dân chủ không thể tồn tại được vì thiếu pháp luật hay pháp luật bất lực thì công bằng và công lý sẽ bị vi phạm.

Cuối thế kỷ V đầu thế kỷ IV tr. CN, Platôn (Platon, 427 - 347 tr. CN) xác định rằng, người cầm quyền phải gạt sang một bên ý chí cá nhân để tuân thủ và nhân danh ý chí của pháp luật. Platôn 'nhìn thấy “sự sụp đổ nhanh chóng của Nhà nước ở nơi nào mà pháp luật không được đề cao và nằm dưới quyền lực của một ai đó. Còn ở nơi nào pháp luật đứng trên các nhà cầm quyền và các nhà cầm quyền chỉ là nô lệ của pháp luật, thì tôi thấy ở đó có sự cứu thoát Nhà nước và những lợi ích mà chỉ có Thượng đế mới có thể tặng cho các Nhà nước''. Ở đâu pháp luật, cái được xuất phát từ bản chất con người mà định ra, thì ở đó mới có chế độ Nhà nước. Nhà nước và viên chức của nó tôn trọng pháp luật là điều kiện sống còn của một Nhà nước. Tôn trọng pháp luật là tôn trọng lý trí, trí tuệ phổ biến. Theo Platôn, ''sự thiếu công bằng sẽ làm lạc đường quyền lực và quyền lực sai là quyền lực tự làm mất mình''.

Sự sụp đổ của nền dân chủ A-ten vào giữa thế kỷ thứ IV tr. CN đã làm cho Arixtốt (Aristote, 384 - 322 tr. CN) đi đến những kết luận mới về Nhà nước. Theo đó, quyền lực Nhà nước hình thành một cách tự nhiên. Pháp luật là quy tắc khách quan, chính trực và vô tư. Pháp luật chỉ tồn tại giữa các công dân bình đẳng và tự do. Nó phải được bổ sung và điều chỉnh theo yêu cầu của đời sống xã hội. Hình thức Nhà nước thích hợp là hình thức, mà ở đó có sự phân biệt cần thiết giữa ba loại quyền lực: nghị viện, chấp hành và xét xử. Tiến hoá tất yếu của các Nhà nước là từ chỗ nằm trong tay một người (vua) đến một số người (quý tộc) và của đa số người (nhân dân). Theo Arixtốt, nguyên nhân chủ yếu làm cho Nhà nước sụp đổ là sự quá bình đẳng hay quá bất bình đẳng. Khi quyền lực Nhà nước bị lạm dụng thì kẻ thống trị sợ mất quyền, người bị trị sợ trừng phạt; người cai trị tàn ác và tham lam, người bị trị sát hại lẫn nhau. Tư cách người công dân (động vật công dân) là can đảm, tự do, cao thượng và chính nghĩa. Tuy vậy nền cộng hoà của Arixtốt là nền cộng hoà của các nhà thông thái, các công dân-triết gia có đủ điều kiện vật chất và tinh thần thực hiện các quyền của mình. E. J. Cheaolier nhận xét: ''Tia sáng từ Hy Lạp cổ đại chắc chắn không phải là cái duy nhất soi sáng thời hiện đại, nhưng không có nó thì nền văn minh và ý thức Châu Âu ngày nay sẽ đụng phải cơn kịch phát của cuộc khủng hoảng của nó, sẽ không được hiểu biết một cách đầy đủ''.

Lịch sử La Mã cổ đại là lịch sử hình thành và củng cố Nhà nước và chế độ chính trị của nó. Bộ luật La Mã xuất hiện là một bước tiến bộ đánh dấu sự ra đời của một Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và tạo điều kiện cho người dân tham gia vào đời sống chính trị của đất nước. Đối với La Mã cổ đại những mầm mống tư tưởng và tổ chức chính trị, Nhà nước có liên quan đến Nhà nước pháp quyền đã được tích luỹ trong điều kiện phát triển cao nhất và sự sụp đổ sau đó của chế độ dân chủ chủ nô. Hai đại biểu của trí tuệ La Mã về Nhà nước pháp quyền là Pôlybi và Xixêrôn. Pôlybi (Polybe, 201-120 tr. CN) là người La Mã đầu tiên nêu lên những tư tưởng quan trọng về Nhà nước pháp quyền. Theo ông, ''không phải lý trí mà kinh nghiệm đã dạy chúng ta rằng hình thức chính phủ hoàn hảo nhất là hình thức được tạo nên từ ba chính thể quân chủ, quý tộc và cộng hoà". Trong đó cơ quan chấp chính tối cao thuộc về vua, nguyên lão viện (nghị viện) thuộc về quý tộc và các cơ quan dân biểu (hội đồng) thuộc về nhân dân (chủ nô). Phân bố và giám sát quyền lực hợp lý, chặt chẽ là hai yếu tố cơ bản bảo đảm một Nhà nước vững mạnh và phát triển quốc gia La Mã thành một đế quốc hùng mạnh.

Xixêrôn (Ceceron, 106 - 43 tr. CN) cho rằng, Nhà nước là ''một cộng đồng pháp lý''. Nhà nước (respublica) là của chung nhân dân (res-pupuli) và là trật tự chung. ''Nhân dân không phải là một tập hợp bất kỳ, mà là một tập hợp liên kết với nhau bằng sự thoả thuận về pháp luật và bằng tính cộng đồng của các lợi ích chung''. Nhà nước chỉ có ở nơi nào không có bạo lực và chuyên quyền. Sự cần thiết của Nhà nước bắt nguồn từ bản chất trốn chạy sự cô đơn và khao khát đời sống cộng đồng của con người. Công bằng là mệnh lệnh từ lý trí của con người mà Nhà nước phải tuân theo. Pháp luật là ''lẽ phải chính trực phù hợp với bản chất có trong tất cả mọi sinh vật''. Pháp luật là công pháp giữ vai trò điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. ''Phục tùng pháp luật là bắt buộc đói với tất cả mọi người'. Xixêrôn đã xác định được pháp quyền tự nhiên, nhưng pháp quyền đó vẫn còn ''treo lơ lửng trong không khí'' và chưa tìm thấy điểm tựa trong hiện thực. Phẩm chất cần có của người cầm quyền là tài năng, tâm hồn hướng thượng, sự hy sinh vì lợi ích chung và bỏ qua những lợi ích riêng tư không chính đáng. Người cầm quyền là người tốt nhất, chứ không phải là người già nhất, giàu nhất, hay khoẻ nhất. Công dân lý tưởng của nước Cộng hoà La Mã cổ đại là người tham gia tích cực vào đời sống chính trị như là biểu hiện cao nhất của đời sống con người. Nó dành cho xã hội ''cái tốt nhất mà tâm hồn và trí tuệ mà mình có được''. Hình thức Nhà nước hỗn hợp, kết hợp các yếu tố tích cực của các chính thể quân chủ, quý tộc và cộng hoà là hình thức có thể hạn chế sự tiếm quyền và thái hoá quyền lực.

Những tư tưởng trên phản ánh cuộc đấu tranh tư tưởng nhằm tìm ra hình thức Nhà nước đáp ứng được yêu cầu phát triển xã hội, thoát khỏi vòng luẩn quẩn của nền chính trị Hy Lạp, La Mã cổ đại là: Chế độ quân chủ bắt đầu từ những ông vua có công khai quốc, sống vì nước vì dân, nhưng các thế hệ vua sau đó lại đem đến đau khổ và bất hạnh cho người dân và sự lạc hậu cho đất nước. Quyền lực của vua trở nên vô giới hạn. Tài năng và đức độ bị vùi dập, sự phỉnh nịnh và vu cáo sinh sôi. Chế độ quân chủ cuối cùng lại trở thành chế độ độc tài và thay thế nó là chế độ quý tộc trị. Chế độ quý tộc do một hội đồng có chủ quyền tối thượng bao gồm những phần tử ưu tú nhất của một quốc gia nắm giữ. Lúc đầu nó tập hợp được trí tuệ sáng suốt của những người ưu tú, tránh được sự độc đoán chuyên quyền của vua chúa và sự hỗn loạn, dễ kích động của ''đám đông dân chúng kém hiểu biết''. Nhưng dần dần trong giới ưu tú xuất hiện cá nhân hay nhóm nhỏ thâu tóm quyền hành và tàn sát lẫn nhau mưu lợi ích riêng. Cuối cùng chế độ quý tộc cũng trở nên độc tài. Chế độ cộng hoà dân chủ hình thành bằng con đường bốc thăm để trao những chức vụ công cộng cho những ai có khả năng và uy tín trong nhân dân. Đây là chế độ chính trị - Nhà nước tốt nhất, nhưng nguy cơ của nó là sự lạm dụng quyền lực công từ một số người được dân uỷ nhiệm. Dân chủ trở thành Nhà nước có khả năng đáp ứng yêu cầu phát triển của lịch sử. Nhưng do điều kiện kinh tế - xã hội và trình độ tổ chức quản lý thấp, nên chế độ cộng hoà dân chủ thiếu những điều kiện vật chất để tồn tại. Dân chủ là phương thức chế ngự sự lạm dụng quyền hành, nhưng lại dễ trở thành công cụ của những kẻ mị dân nên không tránh khỏi thoái hoá và trở lại chế độ quân chủ độc tài.

Hy Lạp và La Mã là những quốc gia phương Tây đã phát triển có tính điển hình về chính trị, kinh tế và xã hội thời cổ đại. Lần đầu tiên nền dân chủ chủ nô đã tạo ra những cơ sở thuận lợi cho sự phát triển của nền văn minh phương Tây cổ đại. Dân chủ, ở một mức độ nhất định, đã trở thành động lực thúc đẩy phát triển xã hội và con người. Con người được chú ý và khơi dậy theo hướng tạo lập cuộc sống tự do, bình đẳng, khám phá tự nhiên và xã hội. Tư duy về Nhà nước và pháp quyền của người Hy Lạp và La Mã cổ đại thật phong phú. Tư duy ấy vừa phản ánh hiện thực chính trị - xã hội sôi động và biến đổi không ngừng, vừa thúc đẩy đời sống kinh tế, chính trị và xã hội phát triển. Tư duy về Nhà nước và pháp quyền Hy Lạp và la Mã cổ đại quan trọng đến mức mà "không có cái cơ sở của nền văn minh Hy Lạp và đế chế La Mã thì không có châu Âu hiện đại". Hay theo cách nói của Ph. Ăng ghen, không có dân chủ chủ nô thì không có châu Âu hiện đại và không có CNXH hiện đại.

Qua hai quốc gia Hy Lạp và La Mã có thể nêu vài nhận xét đối với những giá trị tư tưởng Nhà nước và pháp quyền phương Tây cổ đại như sau: Một là, ngay từ thời cổ đại đã có những tư tưởng đề cao vấn đề dân chủ như một hình thức Nhà nước. Theo đó, Nhà nước chỉ là sự thể hiện quyền lợi chung của công dân và lấy việc phục vụ con người cá nhân và xã hội làm mục đích. Ý tưởng về sự kết hợp giữa Nhà nước và pháp luật là cách tốt nhất để khách quan hoá Nhà nước, hạn chế ý muốn chủ quan của nhà cầm quyền. Nhà nước tuân theo pháp luật là tuân theo ý chí chung của xã hội. Xuất hiện yêu cầu về Nhà nước pháp quyền nhằm bảo đảm sự phát triển của kinh tế - xã hội, vừa bảo đảm sự tồn tại của bản thân Nhà nước. Hai là, quyền lực Nhà nước dù của vua, của quý tộc hay của dân đều thông qua các cá nhân cầm quyền và có xu hướng bị lạm dụng. Quyền lực Nhà nước luôn luôn cũng có xu hướng bành trướng và hạn chế quyền tự do của con người. Để khắc phục tình trạng này cần phân biệt quyền lực Nhà nước thành các quyền khác nhau theo chức năng, nhiệm vụ của nó. Cùng với tư tưởng quản lý xã hội bằng pháp luật, tư tưởng phân chia, kiểm soát quyền lực trong một Nhà nước đã phôi thai. Ba là, lần đầu tiên trong lịch sử, ý tưởng về con người với tư cách "động vật công dân" đã được xuất hiện. Đó là con người liên kết với nhau tạo nên xã hội và Nhà nước. Đây là cơ sở cho việc hình thành lý thuyết về xã hội công dân - cơ sở xã hội của Nhà nước pháp quyền sau này.

Đến đây có thể nêu nhận xét về các giá trị của các tư tưởng thời cổ đại có liên quan đến vấn đề Nhà nước pháp quyền là: Quyền lực Nhà nước thuộc về dân. Dân là chủ thể của quyền lực Nhà nước, dù khái niệm nhân dân có mang tính lịch sử. Những người cầm quyền, dù họ là ai, cũng không có quyền mà chỉ được uỷ quyền. Người cầm quyền phải biết dựa vào dân. Phương thức cai trị có hiệu quả nhất đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, thống nhất và mở rộng quốc gia, ổn định xã hội là kết hợp Nhà nước với pháp luật. Quyền lực Nhà nước phải được phân biệt, kiểm soát và hạn chế. Quyền lực của nhân dân là thường xuyên và không giới hạn, quyền lực của Nhà nước và người cầm quyền là không thường xuyên và có giới hạn. Những ý tưởng thời cổ đại có liên quan đến Nhà nước pháp quyền thực sự có giá trị về lý luận và thực tiễn đối với quá trình phát triển tiếp theo của lịch sử nhân loại. Chúng vừa là sản phẩm, vừa là nhân tố tích cực tác động vào quá trình phát triển lịch sử. Chính trong sự thăng hoa của những tư tưởng tiến bộ đó đã ra đời Luật La mã với tính cách là một hệ thống pháp luật phức tạp, một hệ thống bộ máy tư pháp được đặt dưới sự điều hành của một đội ngũ luật gia được đào tạo có bài bản tại Đế chế La Mã, Đế chế Bi- giăng- tin và sau đó là các vương triều phong kiến châu Âu. Tuy nhiên, cần phải khẳng định một cách khách quan rằng, Luật La mã mặc dù là một sản phẩm tuyệt vời của nền dân chủ cổ đại nhưng chưa bao giờ đặt ra những hạn chế có tính hiến định đối với bộ máy hành pháp – và do đó, nó không thể đảm bảo nguyên tắc của một Nhà nước pháp quyền theo như cách hiểu ngày nay. Di sản La Mã để lại bao gồm một hệ thống khái niệm pháp lý, một hệ thống pháp luật được pháp điển hoá khá khoa học và được áp dụng rộng rãi để duy trì trật tự công cộng và bảo vệ chế độ. Nhưng di sản đó chưa đủ để vươn tới ý tưởng mà theo đó bản thân người cầm quyền phải chịu sự ràng buộc của pháp luật.

1.2. Một số giá trị tư tưởng về Nhà nước pháp quyền thời trung cổ và bước chuyển tiếp đến thời cận đại

Đêm trung cổ đã kéo dài hàng ngàn năm dưới ách thống trị của các chế độ chuyên chế vương quyền và thần quyền đầy bạo lực và cuồng tín tôn giáo. Sự hiện diện của các Nhà nước phong kiến hàng ngàn năm ở phương Đông và hàng trăm năm ở phương Tây- Nhà nước không hoặc ít biết đến pháp quyền- là một trong những nguyên nhân của tình trạng kém phát triển kéo dài. Tuy nhiên, thời kỳ này ở phương Tây đã có không ít những quan điểm tư tưởng tiến bộ của các nhà tư tưởng, các nhà thần học góp phần bảo tồn và làm phong phú thêm những ý tưởng về Nhà nước pháp quyền thời cổ đại. Những quan điểm tư tưởng ấy phải ẩn dấu trong các lớp vỏ bọc tôn giáo. Jean Morange viết: "Cũng như Saint Thomas đã cơ đốc giáo hoá triết học Aritxtốt, thì Saint Augustin đã cơ đốc giáo hoá triết học Platôn mà ông đã tu dưỡng nó qua Xixêrôn". S. Ôguytxtanh (Saint Augustin, 357- 430) - giáo chủ Bắc Phi, cho rằng quyền lực Nhà nước phải được thực hiện như một thứ quyền lực phục vụ. Đó là công cụ để thực hiện tình yêu và sự công bằng. Những người cầm quyền phải đặt quyền uy vào sự phục vụ nhân dân ; lấy công bằng làm gốc, từ thiện làm ngọn; phải điều độ, dám hy sinh vì người khác và biết giới hạn các khát vọng cá nhân. Việc thực thi quyền lực Nhà nước không chấp nhận sự tầm thường về tri thức, sự yếu mềm về ý chí. Ngược lại, nó đòi hỏi tầm nhìn xa trông rộng, óc phán đoán và tính cương nghị không thể lay chuyển. Sự sa sút về phẩm chất và tư cách người cầm quyền là nguyên nhân chủ yếu làm sụp đổ Nhà nước.

Tômát Đacanh (T. D' Aquin, 1225- 1247) cho rằng trật tự pháp lý đem đến cho mỗi người cái thuộc về họ và làm cho họ có thể đạt tới sự dồi dào về vật chất và tinh thần. Xã hội công dân trước sau sẽ thay thế xã hội thần dân, vì nó là sản phẩm của lý trí chứ không phải là sản phẩm thuần tuý bản năng. T. Đacanh phân chia thành bốn loại luật khác nhau. Luật vĩnh cửu là luật của Chúa. Luật Tự nhiên phản chiếu luật Vĩnh cửu bằng ý chí con người. Nhân luật là pháp luật phong kiến hiện hành, phản ánh luật Tự nhiên. Sau cùng, Thần luật là luật của Kinh thánh. Trong đó, Nhân luật phản ánh tự nhiên, cho rằng bất luận trong hoàn cảnh nào thì con người cũng cần được sống. nhà cầm quyền không được cấm thần dân sống, hôn nhân và sinh đẻ như dưới thời nô lệ. Giăng Bôđanh (Jean Bodin, 1530- 1596) - luật sư người Angiêri, là người sáng lập lý thuyết về chủ quyền Nhà nước. Định nghĩa của ông về nguyên tắc pháp quyền của Nhà nước là một nguyên tắc tiến bộ nhằm xác lập trật tự tối thiểu làm cơ sở cho sự ra đời của một xã hội mới - xã hội tư sản. Theo ông, Nhà nước nhân dân (I' etat pupulaire) là chế độ mà ở đó đa số nhân dân chỉ huy quyền tối thượng bằng tập thể và bằng cá nhân. Đó là Nhà nước do đa số nhân dân cai quản.

Sự ra đời của chủ nghĩa chuyên chế cá nhân - bước tiến hoá của chủ nghĩa chuyên chế đã dẫn đến "cuộc cách mạng về pháp quyền tự nhiên" thời Phục hưng, khai sáng. Khi chủ nghĩa chuyên chế khai sáng (absolutisme éclairé) xuất hiện ở thế kỷ XVIII, người ta chủ trương xây dựng Nhà nước mạnh hơn. Điều đó kích thích vua xứng đáng là vua. Vua phải có học vấn. Bên cạnh đó vua phải có pháp quan đoàn và nghị viện. Tuy nhiên, quan niệm pháp quyền tự nhiên thời trung cổ không khác gì hơn là hành động đi từ ý chí cá nhân từ ý chí cá nhân lên Thượng đế bằng trật tự có sẵn ở bản chất con người. Quan niệm như vậy về pháp quyền tự nhiên đã từng tồn tại hơn một thế kỷ. Ở phương Đông, trải qua hàng ngàn năm thời Trung cổ, các Nhà nước phong kiến, mặc dù lấy đức nhân- lễ trị của Nho giáo làm rường cột để trị nước an dân, nhưng vẫn phải dựa vào pháp luật, coi trọng pháp luật như các đế chế phong kiến Trung hoa. Nhà nước và pháp luật không thể tách rời nhau. Cai trị thuần tuý bằng đạo đức, không dùng đến pháp luật thì không thể duy trì được trật tự xã hội, chứ chưa nói đến phát triển.

Về mặt thực tiễn, theo tác giả Robes S. Summer thì văn kiện đầu tiên thể hiện tư tưởng Nhà nước pháp quyền phương Tây chính là Hiến chương Magna Carta vì ở đó đã có ý tưởng về một chính phủ chịu sự ràng buộc của pháp luật28. Hiến chương Magna Carta được ban hành tháng 6 năm 1215, được vua John của nước Anh công nhận và sau đó được vua Edward đệ nhất phát triển vào năm 1297 có thể được coi là văn bản quan trọng đầu tiên của nước Anh có giá trị xác nhận tính pháp quyền chính thống của Nhà nước Anh. Hiến chương quy định: “Không một người tự do nào có thể bị bắt giữ hay bị tống giam, bị tước đoạt các quyền hoặc tài sản, bị đặt ra ngoài vòng pháp luật hay bị buộc sống lưu vong, bị tước đoạt địa vị; nhà vua không có quyền sử dụng vũ lực để chống lại người khác hay ra lệnh cho ngưpời khác sử dụng vũ lực trừ khi có phán quyết hợp pháp của những người ngang hàng hay phù hợp với pháp luật của vương quốc”.

Bản Hiến chương có tầm vóc vĩ đại, bởi vì đây là đạo luật thành văn đầu tiên ở phương Tây chính thức ghi nhận một nguyên tắc mà theo đó – Chính phủ, khi đó là vương triều phong kiến, sẽ phải chịu sự ràng buộc của pháp luật và không được phép tiến hành một số hoạt động nhất định chống lại dân thường nếu không có lý do chính đáng. Lý do đó có thể tìm thấy trong các quyết định của những người ngang hàng hay trong luật thành văn. Nền tảng của Nhà nước pháp quyền là việc luật pháp còn được sử dụng như một công cụ để điều hành và kiểm soát Chính phủ.

1.3. Sự hình thành học thuyết Nhà nước pháp quyền tư sản

Sau sự Phục hưng ở phương Tây, trong những năm cuối cùng của thế kỷ XVII - như K. Lépnít nhận xét, một trật tự mới của các sự vật đã thực sự bắt đầu. Sự phát triển của các yếu tố TBCN - có trước đó hàng thế kỷ đã đến lúc đòi hỏi sự xác lập một cách chính thức các quan hệ sản xuất TBCN dựa trên cơ sở các quan hệ pháp lý tư sản. Các quan hệ kinh tế cấu thành cơ sở hạ tầng của xã hội đòi hỏi sự thay đổi có tính cách mạng trong kiến trúc thượng tầng, trong đó yếu tố quan trọng nhất là Nhà nước. Tất yếu kinh tế và chính trị ấy đòi hỏi phải thay thế Nhà nước phong kiến độc đoán và chuyên quyền, lạc hậu và phản động bằng Nhà nước tư sản tiến bộ hơn. Học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản từng bước hình thành. Nhà nước tư sản cũng từng bước được thiết kế theo mô hình Nhà nước pháp quyền dựa trên cơ sở thế giới quan mới của giai cấp tư sản đang lên - thế giới quan pháp lý (Ph. Ăngghen). Đó là sự phục hồi, kế thừa các giá trị tư tưởng có liên quan đến Nhà nước pháp quyền thời cổ đại và đưa các giá trị đó lên tầm cao hơn phù hợp với đòi hổi mới của lịch sử. Tư duy của nhân loại về Nhà nước pháp quyền, đương những nhiên không thể không bắt đầu bằng tư duy triết học.

- Lý thuyết pháp quyền tự nhiên của các nhà triết học Hà Lan thế kỷ XVI- XVII: Từ các thế kỷ XVI - XVII ở Tây Âu, sự phát triển mạnh mẽ của các thành phần kinh tế TBCN đã đem lại nhiều thành tựu to lớn trong công nghiệp và thương nghiệp, khoa học và kỹ thuật, văn học và nghệ thuật. Các quan hệ sản xuất phong kiến dựa trên cơ sở chế độ sở hữu ruộng đất phong kiến, sự phân chia đẳng cấp trong xã hội và bất bình đẳng trước pháp luật, sự câu kết giữa thần quyền và thế quyền trong việc chà đạp con người v. v. . đã thực sự kìm hãm sự phát triển của xã hội. Chế độ phong kiến trở nên lỗi thời, phản động và phải bị thay thế bằng các quan hệ kinh tế TBCN dựa trên cơ sở chiếm hữu tư nhân TBCN về tư liệu sản xuất, tự do về kinh tế, về chính trị và tư tưởng, bình đẳng trước pháp luật. Trong tình hình đó, lý thuyết pháp quyền tự nhiên ra đời. Lý thuyết này do các nhà triết học Hà Lan là B. Xpinôda (B. Spinoza, 1632-1677) và H. Grôxi (H. Grotius, 1583-1645) sáng lập dựa trên cơ sở lý luận pháp quyền tự nhiên đã có từ thời cổ đại. Lý thuyết này tuyên bố tính độc lập của pháp quyền tự nhiên. Nhà nước và pháp luật không phải do Chúa tạo ra mà do thoả thuận giữa con người với nhau phù hợp với quyền tự nhiên vốn có của mình và phù hợp với "quy luật tự nhiên". Pháp luật thực định hay pháp luật Nhà nước phải phù hợp với pháp luật tự nhiên, tức là phù hợp với các quyền tự nhiên của con người. Cần giải phóng Nhà nước và pháp quyền khỏi sự bảo hộ của thần quyền, phân biệt cộng đồng chính trị với cộng đồng tôn giáo. Nó lên án Nhà nước phong kiến là phi lý tính, phản tự nhiên và chứng minh cho "tính tự nhiên" và "tính hợp lý" của Nhà nước và xã hội tư sản. Hình thức tổ chức Nhà nước tốt nhất không phải là chế độ quân chủ nơi không có sự ngự trị của lý trí và tự do, mà là chế độ dân chủ. Cần hạn chế quyền lực của Nhà nước bằng những đòi hỏi về tự do của con người, phân biệt pháp quyền với đạo đức. Con người sống thành xã hội và giao tiếp với nhau mà sinh ra pháp quyền tự nhiên. Pháp quyền tự nhiên là vĩnh hằng đối với mọi dân tộc và thời đại. Nó tôn trọng cái của tôi cũng như cái của anh, thừa nhận quyền sở hữu cá nhân, tôn trọng khế ước, thoả thuận xã hội và đền bù thiệt hại gây ra cho người khác. nhất là Nhà nước được đồng nhất với xã hội, chứ không phải là vua. Tất cả các quyền mà Nhà nước có được là do sự uỷ quyền từ các cá nhân trong xã hội. Pháp quyền chỉ xuất hiện khi con người từ bỏ trạng thái tự nhiên để đi vào xã hội và lập nên Nhà nước với tính cách là một thoả thuận. Lý thuyết quyền tự nhiên đã góp phần giải phóng lý luận về Nhà nước và pháp quyền khỏi sự bảo hộ của thần học và chủ nghĩa kinh viện trung đại. Nó hướng tới một pháp lý tư tưởng, độc lập của Nhà nước, dường như xuất phát từ lý tính và "bản tính" con người. Và nó "đã bắt đầu xem xét Nhà nước bằng đôi mắt người và rút ra những quy luật tự nhiên của Nhà nước từ lý trí và kinh nghiệm, chứ không phải từ khoa thần học".

- Lý thuyết về tự do của các nhà triết học duy vật Anh thế kỷ XVII:

Lý thuyết về tự do của Giôn Lốccơ: Tiếp tục phát triển về lý luận pháp quyền tự nhiên, G. Lôccơ (John Locke, 1632-1704)- nhà triết học duy vật người Anh, đã lý giải sự ngự trị của pháp luật dưới hình thức Nhà nước và chuyển quyền tự nhiên về phía tự do cá nhân con người. Đây là sự can thiệp đầu tiên có tính chất quyết định của ông vào bước đi của tư tưởng chính trị. Ông cho rằng: "luật tự nhiên là bắt buộc vì nó là tự do". Tự do là giá trị chủ dạo của pháp quyền tự nhiên, của sự luận giải của Nhà nước và thể chế chính trị hợp lý. Pháp quyền tự nhiên bắt nguồn từ sự liên kết của con người với nhau thành cộng đồng theo một "quy luật tự nhiên". Trong sự liên kết đó, con người thoả thuận với nhau lập nên Nhà nước. Nhà nước, đến lượt mình, là cơ quan quyền lực chung của xã hội. Để làm được điều đó, pháp luật phải giữ địa vị thống trị trong Nhà nước. "Tự do của con người đặt dưới quyền lực của Chính phủ thể hiện ở chỗ có một quy tắc xử sự chung cho cuộc sống. Quy tắc đó là giống nhau đối với mọi người và mỗi người, do cơ quan lập pháp lập ra. Đó là tự do hành động theo ý muốn của mình trong mọi trường hợp khi điều đó không bị pháp luật cấm và không phụ thuộc vào ý chí bất thường, xa lạ và độc đoán của người khác". Quyền lực Nhà nước về bản chất là thuộc về nhân dân, do nhân dân uỷ nhiệm. Nhà nước có nghĩa vụ bảo vệ quyền tự do và quyền sở hữu do lao động đem lại như là bảo đảm quyền tự nhiên của mỗi công dân. Tự do cho con người vừa là mục đích, vừa là gới hạn quyền lực của Nhà nước. Con người chỉ dành cho Nhà nước một phần cuộc sống của mình và tồn tại ngoài Nhà nước là chủ yếu. Harold Laski đã tóm tắt tư duy về Nhà nước của G. Lốccơ một cách hài hước rằng: "Nhà nước chỉ là một công ty trách nhiệm hữu hạn".

G. Lôccơ phát triển tư tưởng phân quyền của Arixtốt cho phù hợp với đặc điểm phát triển của xã hội phương Tây trong bước giao thời của lịch sử cận đại. Quyền lực Nhà nước phải được phân chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền liên hợp. Trong các quyền này, quyền lập pháp thuộc về nghị viện, hai quyền còn lại thuộc về vua, nhưng vua không được lạm quyền và quyền tư pháp là một bộ phận trong quyền hành pháp với việc xét sử có sự tham gia của đại biểu nhân dân. Việc làm luật và người làm ra pháp luật cần phải tách ra khỏi người thực hiện và bảo vệ pháp luật. Việc dồn cả ba quyền trên vào một cá nhân hay một cơ quan đã bị lịch sử vượt qua. Tư tưởng phân quyền này nhằm trao những bộ phận quyền lực Nhà nước cho những lực lượng chính trị - xã hội khác nhau là giai cấp tư sản và tầng lớp xã hội phong kiến. Sự nới lỏng quyền lực từ phía cơ quan lập pháp cũng như sự siết chặt quyền lực từ phía cơ quan hành pháp đều gây ra tác hại. Lý thuyết của G. Lốccơ đã đặt nền móng cho sự ra đời của Học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản.

Lý thuyết về tự do của Tômát Hốpxơ và Minlơ: TômátHốpxơ (T. Hobbs. 1588-1679)- nhà triết học, đại biểu nổi tiếng của chủ nghĩa duy vật Anh thế kỷ XVII- quan niệm con người là một thể thống nhất giữa tính tự nhiên và tính xã hội. Về bản tính tự nhiên, con người ta sinh ra đều như nhau. Từ quan niệm về trạng thái tự nhiên của con người, Hốpxơ cho rằng Nhà nước là sự sáng tạo cao nhất mà con người có thể làm được. Sau khi được nhân dân lập ra, Nhà nước đóng vai trò điều hành sự phát triển của xã hội. Pháp luật cần phải được Nhà nước sử dụng như là một tất yếu trong quản lý xã hội. Với sự xuất hiện của Nhà nước, tự do cá nhân với nghĩa là những ý muốn của cá nhân có thể bị thu hẹp, nhưng tự do cá nhân với nghĩa là tiền đề cho tự do của người khác thì mở rộng ra. Giôn Minlơ (J. S. Mill, 1806-1873) - nhà triết học, lôgic học và kinh tế học người Anh, người theo chủ nghĩa tự do tư sản- đã nêu ra nguyên tắc cá nhân có thể làm tất cả những gì không hại đến người khác. Tự do cá nhân phụ thuộc vào hai điều kiện là trình độ dân trí và sự nghiêm minh của pháp luật.

- Lý thuyết về phân quyền, chủ quyền nhân dân và khế ước xã hội của các nhà triết học khai sáng Pháp thế kỷ XVIII:

Lý thuyết về tam quyền phân lập của Môngtecxkiơ: Môngtecxkiơ (S. L. Montesquieu, 1869- 1755)- nhà triết học khai sáng Pháp nổi tiếng- quan niệm Nhà nước ra đời từ sự vận động và phát triển của xã hội loài người đến một trình độ nhất định. Con người sống theo bản năng sinh tồn vươn lên sống theo xã hội và theo pháp luật. Theo đó, con người lập gia đình, xã hội rồi mới lập Nhà nước. Trong gia đình người ta sử dụng đạo đức và tập quán, trong xã hội có Nhà nước người ta sử dụng pháp luật. Quyền lực tối thượng của xã hội là thuộc về nhân dân. Nhân dân là quốc vương khi dùng lá phiếu của mình bầu ra Nhà nước và là bề tôi khi tuân thủ pháp luật và các pháp quan do mình bầu ra. Nền cộng hoà dân chủ nhân dân thực hiện được sự lựa chọn của mình nhưng lại không có điều kiện biến sự lựa chọn đó thành hiện thực. Việc uỷ nhiệm một số người nắm quyền lực Nhà nước và thay mặt nhân dân tổ chức, quản lý xã hội như một tất yếu khách quan. Chỉ trong nền cộng hoà dân chủ những giá trị của tự do và bình đẳng mới có thể đến được với mỗi người. Khi mà sự tráo trở và bạo lực, sự gian giảo và bất công mang lại cho người ta vinh quang là lúc Nhà nước bị thoái hoá biến chất.

Tiếp thu tư tưởng của Arixtốt và G. Lôccơ, Môngtetxkiơ quan niệm trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền là quyền lập pháp, quyền thi hành những điều luật về công pháp (quyền hành pháp) và quyền thi hành những điều trong luật dân sự (quyền tư pháp). Quyền lập pháp giao cho Nghị viện, quyền hành pháp giao cho Chính phủ, quyền tư pháp giao cho Toà án. Môngtetxkiơ cho rằng: "Khi quyền lập pháp và quyền hành pháp nhập lại trong tay một người hay một viện nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa; vì rằng người ta sợ chính con người ấy hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài. Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống, quyền tự do của công dân; quan toà sẽ là người đặt ra luật. Nếu quyền tư pháp nhập với quyền hành pháp thì quan toà có thể hành xử như một kẻ áp bức". Sơ đồ phân quyền này không chấp nhận việc một cơ quan Nhà nước đứng trên hoặc nắm trọn vẹn cả ba quyền. "Không một cơ quan nào vượt lên những cơ quan kia, và không một cơ quan có thể tước đoạt quyền cá nhân của công dân". Tam quyền phân lập là nhằm dùng quyền lực kiểm soát và kiềm chế quyền lực. Quyền lập pháp giao cho nghị viện có đại biểu của quý tộc phong kiến và tư sản. quyền hành pháp giao cho vua, nhưng vua phải chịu trách nhiệm trước nhân dân mà đại biểu là giai cấp tư sản. Quyền tư pháp độc lập, được trao cho cơ quan do dân cử và được bầu theo định kỳ. tư tưởng phân quyền này thể hiện tổ chức thoả hiệp giữa giai cấp tư sản đang lên nhưng còn non yếu và tầng lớp quý tộc phong kiến lạc hậu, phản động nhưng vẫn còn thế lực, giai cấp tư sản chưa giành được ưu thế trong tương quan lực lượng với giai cấp phong kiến, quý tộc. Đó là lúc giai cấp tư sản cần tập hợp lực lượng từ các giai cấp xã hội khác nhau và phân hoá giai cấp phong kiến quý tộc, tạo tiền đề cho cuộc cách mạng tư sản- bà đỡ cho chế độ tư bản đang thai nghén. Tư tưởng tam quyền phân lập của Môngtécxkiơ đã trở thành một trong những nội dung cơ bản của học thuyết Nhà nước pháp quyền tư sản.

Chỉ trong vòng một thế hệ kể từ khi Môngtetxkiơ cho ra đời tác phẩm bất hủ của mình, tư tưởng lập hiến của phương Tây đã xuất hiện và các cuộc cách mạng dân chủ đã nối tiếp nhau nổ ra. Chỉ trong vòng một thời gian ngắn từ năm 1776 dến năm 1791, phần lớn những tư tưởng cơ bản về dân chủ ở phương Tây đã được định hình.

Với bản Tuyên ngôn độc lập của nước Mỹ ngày 4-7-1776 quan niệm cơ bản về quyền con người của cá nhân đã xuất hiện. Đối lập với quyền lực của chế độ phong kiến độc đoán, quan liêu hay quân phiệt, người ta tin rằng, các cá nhân có những quyền nhất định mà không một chính phủ hay cá nhân nào có thể tước đoạt nếu không có lý do chính đáng, được xác lập theo một cơ chế công bằng, hợp lý. Quan niệm về quyền cá nhân này về sau được gọi là quyền con người và được Tuyên ngôn độc lập của nước Mỹ thể hiện một cách sinh động: “Mọi người sinh ra đều có quyền bình đẳng và trong số những quyền không thể tước đoạt đó có quyền được sống, quyền tự do và quyền được mưu cầu hạnh phúc”.

Bản Tuyên ngôn độc lập của nước Mỹ cũng đã thừa nhận quan điểm của J. Lock về tính hợp pháp của chính phủ. Bản Tuyên ngôn viết: “ Chúng tôi tin rằng con người do tạo hoá sinh ra và có những quyền không thể xâm phạm (. . . . ) . Để bảo vệ những quyền này, các chính phủ được thành lập trong số người dân và quyền hạn của chính phủ xuất phát từ sự đồng thuận của những người chịu sự kiểm soát của chính phủ”. Về sau, cả bản Tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân của nước Pháp năm 1789 và Tuyên ngôn nhân quyền của nước Mỹ năm 1791 đã trình bày một cách chính xác về quan niệm mà theo đó các quyền con người của cá nhân phải được bảo vệ khỏi sự độc đoán của Nhà nước theo những cơ chế thích hợp để ngăn Nhà nước lạm dụng quyền lực.

Lý thuyết về chủ quyền nhân dân, khế ước xã hội của Rútxô: Rútxô (J. J. Rousseau, 1712- 1788), nhà triết học đại diện cho tầng lớp tiểu tư sản trong các nhà khai sáng Pháp, đã đem đến học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản những quan điểm lý luận mới. Theo đó, con người ra khỏi trạng thái tự nhiên với tính năng tự hoàn thiện đã liên kết với nhau thành xã hội và Nhà nước. Con người đến với xã hội và Nhà nước không phải để mất đi quyền tự do vốn có của mình, mà để bảo vệ và phát triển quyền tự do đó. Cần tìm ra hình thức liên kết giữa con người với nhau để tạo ra sức mạnh chung và dùng sức mạnh đó bảo vệ mọi thành viên. "Mỗi thành viên trong khi tự khép mình vào tập thể, dùng sức mạnh tập thể, mà vẫn được tự do như trước, vẫn chỉ tuân theo chính bản thân mình". Quyền lực Nhà nước là thuộc về toàn thể nhân dân. Nhân dân thực hiện chủ quyền của mình thông qua việc uỷ quyền cho các đại biểu của mình trong bộ máy Nhà nước. Khế ước xã hội có thể hiểu là pháp luật và bộ máy Nhà nước do dân tạo ra. Khi Nhà nước vi phạm "khế ước xã hội" đã thoả thuận thì nhân dân có quyền thay thế bằng Nhà nước mới. Muốn thực hiện được chủ quyền nhân dân, thì phải kết thúc tuyệt đối quyền lực quốc vương và chuyển nó cho nhân dân. Hơn nữa, mỗi cá nhân chỉ chuyển một phần quyền của mình cho xã hội như là cho một cơ thể chung, một ý chí chung. Tham gia vào Nhà nước hay vào khế ước xã hội, con người từ bỏ trạng thái tự nhiên để bước sang trạng thái dân sự. Đây là thời điểm con người bước ra khỏi giới động vật ngu muội để trở thành loài người thông minh, con người vĩnh viễn. Nhà nước là "con người tập thể" thực hiện ý chí và quyền lực chung. Công dân có trách nhiệm đối với Nhà nước như thế nào, thì Nhà nước có trách nhiệm đối với công dân như vậy. "Những mối dây ràng buộc chúng ta vào cơ thể xã hội chỉ là cưỡng chế khi nào nó ràng buộc cả hai phía, có đi có lại. Tính chất của nó là trong khi thực hiện sự ràng buộc, người ta vừa làm cho kẻ khác vừa làm cho chính mình". Vì chủ quyền tối cao thuộc về nhân dân, nên ý chí chung chỉ có thể điều khiển Nhà nước theo mục đích chung và phục vụ lợi ích chung. "ý chí chung muốn là ý chí chung thực sự, thì phải là ý chí chung từ trong đối tượng và bản chất của nó, phải từ tất cả ứng dụng trong tất cả", chứ không phải là ý chí của cá nhân hay một nhóm áp đặt cho tất cả. Công dân tuân thủ ý chí chung tức là tuân thủ ý chí của mình. Không thể có một sự phân chia quyền lực thực sự thật sự nào với ý nghĩa là sự phân chia quyền lực tối thượng của nhân dân. "Chủ quyền tối cao là không thể từ bỏ cũng như không thể phân chia". Còn sự phân chia quyền lực, nếu có, chỉ là nhằm thực hiện quyền lực tối cao đó. Những bộ phận quyền lực được tách ra nhưng vẫn phụ thuộc, thực hiện ý chí đó. Chúng chỉ là sự thể hiện bề ngoài của quyền lực tối cao, phụ thuộc và thực hiện ý chí tối cao. Việc "coi những biểu hiện bên ngoài" hoàn toàn là cái thuộc về bản chất bên trong của sự vật là "trò ảo thuật chính trị". Pháp luật là sự thống nhất cái tổng thể của ý chí với tổng thể của đối tượng của ý chí đó. Nói pháp luật trị vì là nói lợi ích trị vì.

Vấn đề Nhà nước pháp quyền còn thu hút sự chú ý của nhiều nhà triết học khai sáng khác. Vônte (Ph. M. Voltaire, 1694-1778) cho rằng tất cả mọi người trong xã hội đều bình đẳng trước pháp luật. Các quyền lợi và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội phải được pháp luật thừa nhận. "Các đạo luật tự nhiên" là đạo luật của lý trí và tạo cơ sở tự do và bình đẳng của tất cả mọi người. Tự do là quyền tự nhiên quan trọng nhất. Điđơrô (D. Diderot, 1713- 1748), quan niệm "các đạo luật tự nhiên" là quy luật tự nhiên mà đời sống xã hội phải thích ứng. Tiến bộ xã hội và sở hữu tư nhân đòi hỏi phải có tổ chức và trật tự tương ứng. Khế ước xã hội tạo ra hình thức chính trị có tổ chức của xã hội. Quyền lực là dựa trên ý chí nhân dân- thực thể có chủ quyền. Chỉ có nhân dân mới là người lập pháp chân chính. Pháp luật chỉ có giá trị khi nó bảo đảm tác dụng như nhau đối với tất cả mọi người, không một sự vi phạm nào mà không bị trừng phạt. Yêu cầu hàng đầu của một đạo luật không phải là hạn chế người dân, mà là hạn chế người cầm quyền. Hônbách (P. H. Holbach, 1723-1789) khẳng định trong xã hội các đạo luật phải được qui định bởi khế ước xã hội và mối quan hệ giữa chủ thể và khách thể c quyền lực Nhà nước. nhiệm vụ hàng đầu của pháp luật là qui định nhà cầm quyền phải phục vụ xã hội như thế nào. Tự do là quyền tự nhiên bất khả xâm phạm của con người.

- Lý thuyết về Nhà nước pháp quyền của các nhà triết học cổ điển Đức thế kỷ XIX:

Lý thuyết của I. Cantơ: Từ giữa thế kỷ XVIII, lý thuyết Nhà nước pháp quyền tư sản đã tìm thấy những cơ sở triết học của nó trong các quan điểm của các nhà triết học cổ điển Đức. Cơ sở triết học của lý thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản đã được lập luận chủ yếu trong các quan điểm của I. Cantơ (I. Kant, 1724- 1804). I. Cantơ cho rằng, mỗi con người là một giá trị tuyệt đối và không thể là công cụ của bất cứ mưu đồ nào. Đây là "mệnh lệnh tuyệt đối" mà con người phải tuân theo. Việc xây dựng Nhà nước, mà tổ chức và hoạt động của nó phải được đặt dưới pháp luật, là một đòi hỏi khách quan của lịch sử. Đó là yêu cầu thay thế chế độ chuyên chế và độc đoán cá nhân bằng chế độ dân chủ dựa trên cơ sở tôn trọng vai trò chi phối của pháp luật và những thể chế pháp lý, Nhà nước hợp pháp. "Nhà nước là tập hợp nhiều người cùng phục tùng các đạo luật pháp quyền". Công dân của "nền cộng hoà chân chính", chỉ có thể là "thực thể của tính độc lập công dân" - con người tồn tại và sinh sống được là nhờ không phải sự tuỳ tiện của người khác, mà nhờ chính các quyền và sức mạnh của bản thân. Hoạt động của mỗi người đều hướng tới sự biểu hiện của tự do theo nghĩa tự do cho mình, cho người khác và phù hợp với pháp luật chung. Mỗi người hành động tự do để cùng tồn tại với tự do của những người khác. Nhờ ý chí chung mà con người tập hợp thành Nhà nước. Ý chí chung đó là nguồn gốc của Nhà nước và pháp luật. Nhà nước là sự liên kết của mọi người trong khuôn khổ pháp luật nhằm giám sát và bảo đảm bình đẳng của mọi công dân. Tự do của mọi người trong xã hội là điều kiện "phát triển mọi tư chất của tự nhiên chưá đựng trong nhân loại". Cần có sự phân biệt giữa pháp luật và đạo đức, giữa nghĩa vụ pháp lý của công dân và trách nhiệm của nhà từ thiện, giữa Nhà nước và nhà thờ v. v. . . Nhà nước pháp quyền là cộng đồng của những người phục tùng pháp luật, cần phải ngăn chặn sự lạm quyền của một hay một số người đối với người khác. Mọi hoạt động của công dân và Nhà nước đều phải tuân thủ pháp luật. Công dân chỉ thực hiện những đạo luật mà họ tán thành, chứ không phải bất cứ thứ luật lệ nào gán ghép cho họ. Sự phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là cần thiết trong một Nhà nước, nơi nhân dân vừa là chủ thể, vừa là khách thể của quyền lực. Tuy nhiên, các quan điểm triết học của I. Cantơ về Nhà nước pháp quyền lại được chi phối bởi tinh thần của chủ nghĩa duy tâm tiên nghiệm mà ông là người sáng lập. Điều đó có nghĩa là những tư tưởng của ông về Nhà nước pháp quyền chỉ là mong muốn về lý thuyết không thể thực hiện được và chỉ là "một tiêu chuẩn cơ bản về lý tính thực tế, một tiêu chuẩn mà người ta không bao giờ đạt được, nhưng cứ luôn lấy đó làm mục đích và luôn phải để tâm đến". Đến I. Cantơ lý thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản với tính cách là một học thuyết triết học chính trị tương đối hoàn chỉnh đã được xác định.

Lý thuyết của Hêghen: Hêghen (G. W. F. Hegel 1770- 1831) là người có những đóng góp quan trọng vào việc xác định các cơ sở triết học của Học thuyết về Nhà nước pháp quyền là sự thể hiện trong thực tế những ý niệm dưới những hình thức nhất định của tồn tại thực tế của con người. Pháp luật là sự thể hiện của tư tưởng tự do. Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là "hiện thực của tự do" và là "tồn tại thực tế của ý chí tự do". Trong xã hội, Nhà nước ở vị trí cao nhất và cao hơn cả con người. Pháp quyền vừa là sự sáng tạo vừa là sản phẩm của Nhà nước. Con người không thể tồn tại nếu thiếu Nhà nước. Sự phân quyền trong Nhà nước là nhằm bảo đảm tự do công cộng, chống lạm quyền, chuyên chế, vũ lực và phi pháp. Tuy nhiên, sự phân chia tuyệt đối giữa các quyền- theo Hêghen, lại là nguy cơ dẫn đến sự thù địch và chống đối. Tự do sở hữu tài sản (tư hữu) là thành quả vĩ đại nhất của thời đại mới (thời đại cách mạng tư sản) đã kéo theo đòi hỏi tự do hợp đồng giữa các chủ sở hữu. Nhà nước là nền tảng của pháp quyền, là pháp nhân cao nhất có quyền uy và sức mạnh chỉ huy toàn bộ xã hội. Hêghen coi Nhà nước pháp quyền là biểu hiện của lý trí sáng suốt đối với các hình thức tồn tại thực tế của con người. Nhà nước là biểu hiện cao nhất của pháp luật cụ thể, biểu hiện cao nhất của tự do. Quan điểm của Hêghen về Nhà nước pháp quyền còn tập trung chống lại sự tuỳ tiện, tình trạng vô pháp luật từ phía cá

Lý thuyết của Phichtơ: Phichtơ (G. G. Fichte, 1762, 1814)- người kế tục sự nghiệp của I. Cantơ quan niệm, Nhà nước pháp quyền là phương tiện để nhân loại thực hiện sứ mệnh lịch sử tối cao của mình là tiến tới tự do tuyệt đối, cái tôi tuyệt đối. Nhà nước và pháp quyền có nhiệm vụ quản lý và điều hoà sự phát triển của xã hội. Chúng xuất hiện trên cơ sở khế ước xã hội giữa mọi người vì lợi ích chung là hướng tới tự do. Nhà nước pháp quyền là công cụ để xây dựng một xã hội lý tưởng bảo đảm các nhu cầu cơ bản của công dân.

Có thể nói, triết học cổ điển Đức nói riêng và triết học phương Tây cận đại nói chung đã đặt cho mình nhiệm vụ giải thích tính hợp lý và tiến bộ của Nhà nước và pháp quyền tư sản. Triết học đó đã "coi Nhà nước là một kết cấu vĩ đại, trong đó tự do pháp lý, đạo đức và chính trị phải được thực hiện, hơn nữa, khi tuân theo luật lệ của Nhà nước, mỗi công dân chỉ tuân theo luật lệ tự nhiên của lý trí của mình". Học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản hình thành thể hiện nguyện vọng tiến bộ của giai cấp tư sản trong cuộc đấu tranh chống chế độ phong kiến lạc hậu, vì một trật tự xã hội mới- xã hội tư bản. Đây là một trong những nội dung quan trọng của các cuộc cách mạng được tiến hành trong Triết học- cuộc cách mạng tư tưởng đi trước và chuẩn bị cho các cuộc cách mạng chính trị- cách mạng tư sản trong hiện thực.

- Sự phát triển của lý thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản thế kỷ XIX- XX: Đầu thế kỷ XIX, học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản lại được nhiều nhà triết học Đức quan tâm nghiên cứu và bổ sung. Trong đó, R. F. Môn (Robert Font Mohn) và K. T. Vancơ (Karl Teodor Valker) là người đầu tiên sử dụng thuật ngữ Nhà nước pháp quyền (tiếng Đức là Rechtsstaat)- thuật ngữ đã từng được lập luận trong triết học của I. Cantơ và Hêghen. Môn và Vancơ coi tính tối cao của pháp luật là nguyên tắc hàng đầu của một Nhà nước pháp quyền. Tính tối cao của pháp luật là thể hiện chủ quyền của nhân dân dưới hình thức quyền lực của nghị viện. Tiêu chuẩn tiếp theo là sự bình đẳng của mọi công dân trước pháp luật. Còn pháp luật chỉ thuần tuý là công cụ bảo vệ quyền tự do của con người khỏi sự can thiệp từ bên ngoài. Theo Môn, trong ba cơ quan Nhà nước thì cơ quan lập pháp ở vị trí cao nhất và không chịu sự kiểm soát từ phía cơ quan tư pháp. Chỉ có cơ quan hành pháp mới chịu sự giám sát của cơ quan tư pháp. Nhà nước pháp quyền trong tư tưởng của Môn là nhằm mục đích phát huy tự do và năng lực của mỗi thành viên trong xã hội. Ph. Stan (L. F. Stein, 1815- 1890), nhà hoạt động Nhà nước người Đức, về cơ bản ủng hộ các nội dung và nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền như: sự ràng buộc của pháp luật đối với Nhà nước, giới hạn phạm vi hoạt động của Nhà nước và mở rộng không gian tự do cho hoạt động của công dân do pháp luật bảo vệ. Stan quan niệm Nhà nước vừa là "hình thức", vừa là "vật chất". Với tư cách là "Nhà nước pháp quyền vật chất" nó thực hiện những tiêu chuẩn nội dung của sự ngự trị của đạo đức. Với tư cách là "Nhà nước pháp quyền hình thức" nó ngăn ngừa việc dùng bạo lực để thực hiện những tiêu chuẩn đó. Tuy nhiên, Stan lại phủ định các hình thức phân quyền, phân định rạch ròi giữa Nhà nước và xã hội cũng như chức năng kiểm tra của pháp luật tự nhiên đối với pháp luật thực định. Quan điểm bảo thủ của Stan phản ánh yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền trong giai đoạn phát triển mới của chủ nghĩa tư bản và luận giải cho chính sách can thiệp ngày càng tăng của Nhà nước tư sản vào các lĩnh vực của đời sống xã hội.

Cuối thế kỷ XIX- đầu thế kỷ XX, vấn đề Nhà nước pháp quyền thu hút sự chú ý của nhiều nhà lý luận và nhà chính trị ở các nước phương Tây. Đáng kể nhất là các tác giả người Đức như Hécbơ (G. K. Herber), Laban (P. Laband), H. Ellinec và Iering v. v. Hécbơ cho rằng Nhà nước là hình thức pháp quyền đối với toàn bộ đời sống của nhân dân và là pháp nhân tối cao. Laban lại nhìn thấy ở Nhà nước "một tổ chức pháp lý của nhân dân"và "sự nhân cách hoá có tính chất pháp lý nhận thức của nhân dân. . ". H. Elinê (H. Ellinec, 1851- 1911), người dẫn đầu lý luận về Nhà nước tự do cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, cũng có những bổ sung nhất định cho học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản. Một số tác giả khác như A. Đaisi (A. Daici) người Anh, A. Asmen (A. Esmen) người Pháp, cũng có một số quan điểm mới có liên quan đến Nhà nước pháp quyền. A. Asmen khẳng định Nhà nước là sự nhân cách hoá về mặt pháp lý của một dân tộc. Các nhà tư tưởng trên theo quan điểm thực chứng pháp lý. Về lý thuyết họ cho rằng cần phải tạo ra cấu trúc Nhà nước tự kiềm chế và bị ràng buộc bởi pháp luật. Nhưng do không phân biệt các đạo luật với các văn bản dưới luật, nên họ đã đi đến chỗ thừa nhận một Nhà nước tuỳ tiện ban phát hay thu hồi những quyền tự do và dân chủ cho con người.

Từ sau Chiến tranh thế giới lần thứ II (1945) cho đến những thập kỷ gần đây, vấn đề Nhà nước pháp quyền lại được nghiên cứu ở nhiều nước phương Tây. Các công trình nghiên cứu về Nhà nước đã được tiến hành ở Anh từ những năm 1970. Ở Pháp từ những năm 1980 đến nay đã có nhiều chương trình nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền. Có thể nêu các tác giả như Dominique Colas, Michel Croizer, Blandine, Kriegel, v. v... Năm 1984 Pháp có Uỷ ban hiện đại hoá Nhà nước do Tổng thống F. Mitterand đề nghị. Claude Nicolet viết: "Nhà nước hiện đại đối với chúng ta, những người ít nhiều chịu ảnh hưởng bởi thế kỷ ánh sáng và bởi Hêghen, là một cấu trúc nghiêm ngặt của công pháp (droit public) với tư cách là sự thể hiện quyền lợi chung". Nguyên nhân chủ yếu của tình hình trên là từ những bài học cay đắng của lịch sử, khi các Nhà nước phát xít và quân phiệt ở Đức, Italia và Nhật Bản... từ bỏ những nguyên tắc sơ đẳng của Nhà nước pháp quyền, coi "Nhà nước là tất cả" và "không thể chống lại" đã đưa nhân loại vào cuộc chiến tranh tàn khốc nhất trong lịch sử. Mặt khác, cấu trúc các Nhà nước tư sản đương đại đang ngày càng xa rời các chuẩn mực của Nhà nước pháp quyền và khó có thể giúp chủ nghĩa tư bản khắc phục thất bại của kinh tế tự do cạnh tranh và các cuộc khủng hoảng về kinh tế - xã hội. Nhà nước tư sản ngày càng trở nên lạc hậu, "giới hạn pháp quyền tư sản" ngày càng trở nên chật hẹp trước yêu cầu phát triển của chính chủ nghĩa tư bản ở giai đoạn "hậu tư bản". Việc nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền ở các nước tư bản hiện nay là nhằm cải cách và hiện đại hoá Nhà nước hiện có theo "tinh thần kinh doanh”. Giai cấp tư sản muốn có một Nhà nước mà ở đó người dân nhiều lắm cũng chỉ được "chèo", chứ không được "lái". Điều đó chứng tỏ sự tái ngộ của triết học phương Tây đối với vấn đề Nhà nước pháp quyền đáp ứng sự thay đổi nhanh chóng của thời đại ở cuối thế kỷ XX và trở thành vấn đề cơ bản của sự phát triển triết học - chính trị hiện đại.

Như vậy, với việc kế thừa những giá trị tư tưởng và kinh nghiệm thực tiễn có liên quan đến Nhà nước pháp quyền đã có trong lịch sử, các nhà tư tưởng tư sản đã xây dựng nên học thuyết về Nhà nước pháp quyền dựa trên thế giới quan pháp lý mới. Mặc dù với những góc nhìn và quan niệm hết sức đa dạng nhưng những nội dung cơ bản và chung nhất của các học thuyết này là: Sự hiện diện của chủ nghĩa lập hiến và coi đó là bằng chứng hữu hình về sự đồng thuận của mọi người dân; Nhà nước phải tự đặt dưới pháp luật và không hành động độc đoán; Nhà nước phải tôn trọng và bảo vệ các quyền tự do của con người và quyền công dân; quyền lực Nhà nước được phân chia thành ba quyền: quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp và giao cho ba cơ quan Nhà nước tương ứng theo nguyên tắc quyền lực giám sát và kiềm chế quyền lực. Mục đích của các học thuyết về Nhà nước pháp quyền tư sản ở thời đầu của chúng là tấn công vào Nhà nước phong kiến chuyên chế và độc tài, hợp pháp hoá sự thống trị của giai cấp tư sản bằng việc thiết lập Nhà nước tư sản theo nguyên tắc giới hạn phạm vi quyền lực của Nhà nước và mở rộng không gian tự do của công dân. Vai trò và ý nghĩa lớn lao của các học thuyết tư sản về Nhà nước pháp quyền đã làm phong phú và sâu sắc thêm những giá trị có tính phổ biến trong tư duy triết học- chính trị của nhân loại về một hình thức Nhà nước đáp ứng yêu cầu vận động không ngừng của xã hội. Bước chuyển biến lớn lao trong tư duy nhân loại về Nhà nước pháp quyền ở các thế kỷ XVII - XVIII là sự chuẩn bị cho một cuộc cách mạng trong hiện thực - cách mạng tư sản. Trong thực tế, học thuyết về Nhà nước pháp quyền đã trở thành ngọn cở tư tưởng của giai cấp tư sản trong việc tập hợp quần chúng nhân dân đấu tranh lật đổ chế độ phong kiến bảo thủ trì trệ.

Cũng phải thấy một thực tế là việc áp dụng tư tưởng Nhà nước pháp quyền ở phương Tây hiện nay cũng rất đa dạng, không còn nguyên mẫu như trong các sơ đồ lý thuyết trước đây. Như đã thấy rõ ở phần trên, điều đó tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi nước về nhiều mặt. Nền chính trị ở mỗi nước khác nhau, sự đối kháng giai cấp, truyền thống văn hoá và đặc điểm dân tộc khác nhau trong từng thời kỳ lịch sử đã dẫn đến những sự khác nhau trong cách hiểu và đương nhiên là cả về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước và vận dụng các đặc trưng chung của Nhà nước pháp quyền vào thực tiễn. Thậm chí, sự đa dạng về vấn đề Nhà nước pháp quyền còn nằm trong đặc điểm ngôn ngữ dân tộc.

Trước hết, bản thân khái niệm “Nhà nước pháp quyền” cũng được dùng rất khác nhau. Có thể nói chắc chắn rằng, tất cả những văn bản như Hiến pháp nước Mỹ, Tuyên ngôn về quyền con người và quyền công dân của Pháp, Tuyên ngôn nhân quyền của Mỹ mà người ta nhắc đến như những áng văn pháp lý tuyệt vời trong thời đại của những giá trị nhân văn đã không hề có dùng khái niệm Nhà nước pháp quyền. Ở Mỹ lúc bấy giờ, chỉ có một khái niệm “thủ tục chặt chẽ của pháp luật” (tiếng Anh: “due process of law”) khi bản Hiến pháp của nước này khẳng định cấm tước đoạt “các quyền được sống, quyền tự do hay tài sản nếu không tuân thủ các thủ tục chặt chẽ của pháp luật”. Chính quy định này đã trở thành cơ sở pháp lý quan trọng nhất để bảo vệ một cách có hiệu quả các quyền tố tụng và quyền được bồi thường của công dân. Do đó, ở Mỹ, kể từ đó, người ta coi khái niệm này như cái lõi của một khái niệm về sau hay được dùng nhất là “Rule of Law”.

Trong khi đó, người Đức có khái niệm “Rechtsstaat” và người Pháp dùng khái niệm “Etat de Droit”, còn người Nga thì dùng từ “Pravovoe gosudarstvo”. Cả ba khái niệm này của người châu Âu đều có nghĩa là hoặc suy rộng ra có nghĩa là “Chính phủ phải chịu sự ràng buộc của pháp luật”. Các thuật ngữ này ban đầu về mặt hình thức ngôn ngữ thuần tuý được người Đức vay mượn từ bản Hiến chương Magna Carta của Vương quốc Anh, nhưng về mặt nội hàm lại bám chặt vào cách hiểu của luật La Mã về tầm quan trọng của các thủ tục pháp lý, trong đó ý tưởng “kiềm chế và đối trọng” đã được khai thác rõ nét nhất. Nội dung nổi bật nhất và quan trọng nhất của các khái niệm này là quyền bất khả xâm phạm của cá nhân và các nhóm người trước công quyền và kẻ cai trị, quyền được phản kháng khi gặp phải sự bất công.

Các từ ngữ “Rechtsstaat”, “Etat de Droit” và “Pravovoe gosudarstvo” đều có hai phiên bản. Phiên bản thứ nhất hàm chứa yêu cầu về sự tuân thủ pháp luật, trong khi phiên bản thứ hai được thể hiện như một yêu cầu có tính lý tưởng về sự tôn trọng và thực hiện công bằng, công lý. Hai phiên bản ấy thể hiện sự dao động giữa hai khái niệm mà các ngôn ngữ châu Âu đều có, đó là cặp từ Recht và Gesetz trong tiếng Đức, Droit và Loi trong tiếng Pháp, Pravo và Zakon trong tiếng Nga v.v. Các từ Recht, Droit và Pravo đều gần với khái niệm “quyền”, gần với khái niệm Luật công bằng trong tiếng Anh, nó có tính ràng buộc mọi người bởi sự công bằng, sự hợp lý của nó. Khái niệm “Rule of Law” trong tiếng Anh mà thế giới hiện đại ngày nay đang dùng chính là muốn hàm chứa ý nghĩa này. Ngày nay, khi chúng ta nói đến việc bảo vệ quyền con người, chẳng hạn như quyền được sống, quyền tự do, quyền được tôn trọng danh dự, nhân phẩm, chúng ta thường muốn nói đến các quyền có liên quan của con người vì đó là những vấn đề có tính nguyên tắc.

Trong khi đó, ở một phiên bản khác, sự tuân thủ pháp luật, dù từ phía người dân hay từ phía Nhà nước và sự ràng buộc, các loại quyền và trách nhiệm pháp lý chỉ có nghĩa là “tuân thủ”, “ràng buộc” bởi các quy định do Nhà nước ban hành, hay còn gọi là luật thực định. Trong khoa học và thực tiễn pháp lý của Việt Nam cũng như của Liên Xô và các nước XHCN trước đây đó chính là nội dung cơ bản của khái niệm “pháp chế”. Nói cách khác, theo quan điểm pháp chế sự tuân thủ pháp luật là cần thiết, cho dù đó là pháp luật tốt hay là xấu, vì đó là quy định của Nhà nước. Quan điểm này coi những gì nằm ngoài những quy định của những văn bản do Nhà nước ban hành, đều không có giá trị ràng buộc chung.

Chúng ta sẽ có dịp trở lại vấn đề quan trọng này trong những phần tiếp theo khi bàn về những đặc trưng cơ bản và định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Ở đây, chỉ xin nhấn mạnh đến sự khác nhau trong các cách tiếp cận khái niệm Nhà nước pháp quyền. Cách thứ nhất cũng đề cao các giá trị của pháp luật, nhưng không vượt ra khỏi khuôn khổ yêu cầu đó. Cách thứ hai, ngoài cách quy tắc, quy định và thủ tục pháp lý chặt chẽ, còn cho phép tận dụng các giá trị khác nhằm khẳng định sự tối ưu của công lý và nhân quyền. Cách thứ hai thực chất là yêu cầu của chủ nghĩa lập hiến, của tư tưởng đề cao Hiến pháp. Sự ra đời của nguyên tắc bảo hiến chính là bắt nguồn từ quan điểm cho rằng, một đạo luật dù đã do một cơ quan có thẩm quyền ban hành, đúng thủ tục (tức là đã hoàn toàn hợp pháp) vẫn có thể không đạt yêu cầu nếu không đủ để bảo vệ các quyền của con người, bảo đảm công bằng và công lý trên thực tế. Và khi đó, phải căn cứ vào Hiến pháp để phủ nhận các quy định đó của một đạo luật. Do vậy, trong khái niệm “Rule of Law” – “Chế độ pháp quyền” phải hàm chứa sức nặng của tự do, công bằng và công lý.

1.4. Những yếu tố và giá trị phổ biến của Nhà nước pháp quyền

Như chúng ta đã thấy rõ qua phân tích và tìm hiểu ở các phần trên, tuy có sự đa dạng về hình thức và nội dung, nhưng trên những nét chính và ở những mức độ nhất định, những yếu tố hợp thành của Nhà nước pháp quyền được vận dụng tương đối nhất quán, nếu lấy các tiêu chí lý tưởng nhất trong các học thuyết và thực tiễn đã được kiểm nghiệm.

Vậy đó là những yếu tố gì?

Thứ nhất, Nhà nước pháp quyền dựa trên nền tảng của chủ nghĩa lập hiến. Sự hiện diện của Hiến pháp được coi là điều kiện tiên quyết cho sự tồn tại của nền dân chủ và Nhà nước pháp quyền, bởi vì Hiến pháp được coi là “sự đồng thuận của những người bị trị” thể hiện ý chí của mình, là cơ sở bảo đảm tính hợp pháp của Nhà nước.

Hiến pháp là văn bản khế ước của nhân dân, được đa số nhân dân thông qua theo những trình tự đặc biệt. Bằng chứng là các bản Hiến pháp đều bắt đầu từ chữ “nhân dân”. Chẳng hạn, Hiến pháp Hoa Kỳ bắt đầu: “Chúng tôi – toàn thể nhân dân…”. Trong lời nói đầu của Hiến pháp Việt Nam cũng có đoạn kết như sau: “Dưới ánh sáng của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, thực hiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, nhân dân Việt Nam nguyện phát huy truyền thống yêu nước…”. Như vậy, chủ nghĩa lập hiến đồng nghĩa với việc coi nhân dân là nguồn gốc của quyền lực nhà nước, là chủ thể của quyền lực nhà nước. Làm theo Hiến pháp là tuân theo ý chí gốc rễ của chủ thể quyền lực, làm trái hoặc khác với Hiến pháp là xâm phạm chủ quyền của nhân dân.

Câu hỏi lớn của nhiều thời đại là quyền lực nhà nước bắt nguồn từ đâu, hay quyền lực nhà nước là của ai. Tuỳ theo điều kiện phát triển kinh tế, chính trị, xã hội và văn hoá của mỗi thời đại và mỗi dân tộc mà người ta đưa ra những câu trả lời khác nhau. Trước tiên quyền lực nhà nước được coi là bắt nguồn từ một lực lượng siêu nhiên tức Chúa trời. Quyền lực đó được trao cho nhà Vua thay Trời trị vì hạ giới và chăn dắt dân lành. Với quan niệm ấy, quyền lực nhà nước là tài sản riêng của Vua và tồn tại vĩnh viễn như một thiên mệnh. Quyền lực nhà nước là từ bên trên, bên ngoài nhân dân, chứ không phải quyền lợi của dân. Có ông Vua nào đó vì dân thì cũng là để vì mình và vì gia tộc. Quyền lợi cá nhân và hoàng tộc là cái chi phối Vua, chứ không phải quyền lợi của dân. Lại có cách trả lời khác rằng, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ đạo đức, hay từ lý trí tối cao. Nhà nước là hiện thân của đạo đức và lý trí tối cao áp đặt cho con người và xã hội. Với sự xuất hiện của tư tưởng về Nhà nước pháp quyền nhân loại tìm ra câu trả lời đúng đắn rằng, quyền lực Nhà nước là của nhân dân hay chỉ có nhân dân mới là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực đó. Với câu trả lời này, nhân loại đã kéo Nhà nước từ thiên đình xuống trần gian và từ đạo đức, lý trí được lý tưởng hoá của giai cấp cầm quyền áp bức, bóc lột xuống thành của chính người dân. Chỉ có nhân dân (khái niệm có tính lịch sử) bằng ý chí chung của mình liên hợp lại và lập nên Nhà nước. Tính cách mạng của quan niệm này là ở chỗ, nhân dân có quyền lựa chọn Nhà nước, lựa chọn các đại biểu của mình để tham gia công việc nhà nước. Thực hiện khế ước xã hội là phương thức mới tạo lập nên Nhà nước. Khế ước xã hội có thể được hiểu là Nhà nước và pháp luật do nhân dân xây dựng nên. Khi Nhà nước không đáp ứng được yêu cầu của nhân dân, thì chính nhân dân có quyền thay thế Nhà nước ấy bằng một Nhà nước khác. Bản thân Nhà nước không có quyền mà chỉ được nhân dân uỷ quyền. Quyền lực của người cầm quyền thì có thể tước bỏ. Quyền lực của nhân dân thì không ai có thể tước bỏ. “Chủ quyền tối cao là sự thể hiện ý chí chung nên không thể tự nó bỏ đi được” và “quyền hành thì có thể được giảm, nhưng ý chí thì không”.

Nhà nước pháp quyền trước hết là Nhà nước được tạo nên bằng ý chí chung của nhân dân, nhằm bảo vệ tự do tài sản của mỗi thành viên của nó. Mỗi thành viên tuân thủ ý chí chung (được Nhà nước thể chế hoá thành pháp luật) cũng tức là tuân thủ ý chí của riêng mình mà vẫn tự do. Quá trình chuyển Nhà nước từ cá nhân vua chúa, từ ý chí tối cao thành Nhà nước của nhân dân trở thành quá trình xoá bỏ các chế độ độc đoán, chuyên quyền và tách Nhà nước ra khỏi nhà thờ, xã hội dân sự ra khỏi xã hội thần dân. Các mệnh đề nhân dân vì Nhà nước hay “nhân dân của chế độ Nhà nước” như một định mệnh được thay bằng Nhà nước vì nhân dân hay “chế độ Nhà nước của nhân dân”. Nhà nước không có mục đích tự thân nào, mà chỉ là công cụ phục vụ nhân dân, phục vụ yêu cầu phát triển của xã hội. Đi liền với quá trình khám phá cội nguồn của quyền lực nhà nước là việc tìm kiếm hình thức Nhà nước thích hợp với các chuẩn mực của một Nhà nước pháp quyền. Nếu ở thời Cổ đại hình thức Nhà nước hỗn hợp (kết hợp ba hình thức quân chủ, quý tộc và cộng hoà) được coi là thích hợp, thì ở thời Cận đại và Hiện đại hình thức cộng hoà dân chủ được coi là thích hợp và đáp ứng được yêu cầu phát triển của xã hội. Sự ra đời của Nhà nước pháp quyền đồng thời phủ nhận Nhà nước chuyên chế, cực quyền, độc quyền và phát xít. Tiêu chí đầu tiên của một Nhà nước pháp quyền là Nhà nước mà toàn bộ quyền lực của nó thuộc về nhân dân và trở thành vấn đề mang tính pháp lý. Đây thực sự là một bước tiến lớn lao trong lịch sử chính trị của nhân loại. Trong các Nhà nước không pháp quyền, nhân dân không là chủ thể, mà chỉ là khách thể của quyền lực. Quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân thì nhân dân mới có quyền kiểm tra và giám sát quyền lực đó. Hoặc có thể suy luận: sở dĩ đặt ra vấn đề phải đặt Nhà nước dưới sự giám sát của nhân dân vì đó là sự giám sát của người chủ quyền lực. Pháp luật không có mục đích tự thân mà chỉ là công cụ thực hiện quyền lực. Do đó, nếu Chính phủ sai thì nhân dân phải có thái độ, kể cả thay đổi Chính phủ, pháp luật không phù hợp với Hiến pháp thì phải đình chỉ hiệu lực thi hành.

Thứ hai, pháp luật giữ vị trí chi phối và có hiệu lực pháp lý tối thượng trong xã hội, Nhà nước cũng phải chịu sự ràng buộc của pháp luật

Với sự ra đời của học thuyết Nhà nước pháp quyền, mối quan hệ giữa Nhà nước và pháp luật đã có sự thay đổi căn bản. Pháp luật do Nhà nước ban hành giữ vị trí và có hiệu lực thống trị không chỉ đối với xã hội mà còn đối với cả Nhà nước. Đây là sự kết hợp giữa tổ chức quyền lực của xã hội và giai cấp cầm quyền với hệ thống các quy tắc ứng xử trong xã hội thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền, với công lý và công bằng. Quyền lực nhà nước không phải dựa trên công lý thì chỉ là bạo lực thô bạo. Công lý và lẽ phải mà không có sự bảo đảm quyền lực nhà nước thì bất lực. Nhà nước ban hành pháp luật không chỉ để tổ chức và quản lý xã hội mà còn để tổ chức và quản lý bản thân mình. Pháp luật trở thành công cụ chế ước, quy định kiểm tra, giám sát tổ chức và phương thức hoạt động của Nhà nước. Nhà nước pháp quyền tự đặt mình dưới pháp luật, chứ không đứng trên và đứng ngoài pháp luật. Pháp luật không chỉ là công cụ để duy trì và phát triển xã hội mà còn là công cụ duy trì sự tồn tại chính Nhà nước. Chức năng, quyền hạn của Nhà nước chỉ nằm trong khuôn khổ pháp quyền. Đặt mình trong chế độ pháp quyền, Nhà nước là mạnh nhất, ngoài lĩnh vực pháp quyền Nhà nước luôn luôn nằm trong nguy cơ của sự chuyên quyền và mất dân chủ. Nhà nước pháp quyền là Nhà nước được xây dựng trên cơ sở lý trí, hợp hiến, hợp pháp và chế độ trách nhiệm pháp lý. Trong Nhà nước pháp quyền, viên chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, còn công dân lại được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm. Vượt quá giới hạn cho phép, Nhà nước sẽ thoái hoá, biến chất trở thành “con quái vật” – như C. Mác khẳng định, cướp đi tự do của con người. Với nguyên tắc pháp luật chi phối, mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước cũng có sự thay đổi. Nhà nước và công dân đều có quyền hạn và nghĩa vụ trước pháp luật. Cơ chế song vụ này đòi hỏi Nhà nước và công dân đều phải làm tròn bổn phận của mình trước pháp luật, tức là trước cộng đồng và xã hội.

Về lý thuyết pháp luật trong Nhà nước pháp quyền – ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và nghĩa vụ của công dân được luật hoá - là tiếng nói của công lý và lý trí. Pháp luật là một thực thể hay một đại lượng chung có tính phổ biến bảo đảm tự do và bình đẳng của mọi thành viên trong xã hội. Tính quy phạm của xã hội là tính tất yếu được hình thành qua vô số ngẫu nhiên. Pháp luật chứa đựng những giá trị ổn định, chuẩn mực hoá những quan hệ xã hội và có các chức năng đặc biệt là tổ chức, bảo vệ, trọng tài. Pháp luật là sản phẩm của quá trình con người khách quan hoá cái chủ quan là lợi ích của chủ thể cầm quyền và mọi người phải tuân theo như một tất yếu khách quan. Nhưng muốn được khách quan hoá thì cái chủ quan đó phải phản ánh được các quy luật khách quan. Nhà nước pháp quyền quản lý xã hội bằng pháp luật là quản lý bằng ý chí phổ biến của nhân dân được thể chế hoá, chứ không phải bằng chỉ lệnh, luật lệnh của cá nhân tuỳ tiện. Nhờ pháp luật mà cái vốn là của một giai cấp trở thành của toàn xã hội. Đây tuyệt nhiên không phải là ý chí chủ quan, tuỳ tiện, sự chiếm đoạt, sự lừa dối hay mánh khoé của cá nhân hoặc một nhóm người cầm quyền và không phải là tiếng nói của kẻ mạnh. Nhà nước và công dân đều tuân thủ pháp luật có nghĩa là cũng tuân theo những “quy tắc chính đáng và vững chắc, biết đối xử với con người như con người”. Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là ý chí của nhân dân được thể chế hoá là một tiến bộ lịch sử. Nó đề cao giá trị của con người trong mối quan hệ với Nhà nước. Về hình thức, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền chi phối toàn bộ hoạt động của xã hội và Nhà nước. Về nội dung, pháp luật thể hiện và đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội, thúc đẩy xã hội phát triển. Về cấu trúc, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là một thể thống nhất và có thứ bậc, trong đó Hiến pháp giữ vị trí cao nhất chi phối toàn bộ các đạo luật và các quy định dưới luật. Các đạo luật và quy định dưới luật phải tuân thủ Hiến pháp cả về nội dung lẫn hình thức, cả thủ tục ban hành lẫn phạm vi hiệu lực. Quyền lập hiến, lập pháp thuộc về quốc hội (nghị viện), các cơ quan nhà nước không có quyền ban hành pháp luật. Đưa ra các sáng kiến luật hay chuẩn bị các dự luật và các văn bản pháp quy chưa phải là ban hành pháp luật.

Trong lịch sử không phải Nhà nước nào quản lý (cai trị) xã hội bằng pháp luật cũng là Nhà nước pháp quyền. Cần phân biệt các yếu tố tổ chức pháp quyền trong một Nhà nước và Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp trị quản lý xã hội bằng pháp luật của Vua không phải là Nhà nước pháp quyền vì những người cầm quyền không hề bị ràng buộc bởi pháp luật, dân phải sống theo pháp luật của vua còn vua làm gì thì “chỉ có trời” biết! Quản lý xã hội bằng pháp luật trong Nhà nước pháp quyền khác về chất so với quản lý Nhà nước bằng đạo đức theo kiểu nhân – lễ trị thuần tuý, ràng buộc con người và xã hội bằng tam cương và ngũ thường khắt khe, hạn chế sự vận động và phát triển của xã hội. Quản lý xã hội bằng pháp luật và Nhà nước tự đặt mình dưới pháp luật là một tiến bộ, một giá trị xã hội. Với nguyên tắc pháp luật thống trị, tính ổn định về tổ chức và hoạt động của Nhà nước được duy trì; tính thống nhất, hiệu lực và hiệu quả của các chính sách được bảo đảm; quan hệ Nhà nước – công dân chuyển từ quan hệ quyền lực sang quan hệ pháp lý; Nhà nước “làm ra” luật, nhưng sau khi luật được ban hành thì chính Nhà nước cũng phải chịu sự điều chỉnh của đạo luật đó. Đó là quan niệm có tính nền tảng của học thuyết về Nhà nước pháp quyền.

Có thể nói rằng, đây cũng chính là sự thể hiện rõ nét nhất sự khác biệt giữa quan điểm phương Tây về Nhà nước pháp quyền với quan điểm Nho giáo. Nhà nước pháp quyền xuất phát từ chỗ cho rằng, Nhà nước phải đóng cho được vai trò là trung tâm giữa cá nhân và các nhóm với nhau vì họ hành động vì những lợi ích riêng rẽ, dễ xâm phạm đến lợi ích của người khác; Nhà nước phải công bằng, không thiên vị. Và muốn vậy, Nhà nước phải tuân thủ những yêu cầu nghiêm ngặt của pháp luật, không để cho những gì trái với pháp luật chi phối. Đó là cách tốt nhất để bảo vệ các quyền của cá nhân và đối xử công bằng với mọi người.

Trong khi đó, Nho giáo chủ yếu dựa trên sự tin tưởng vào lòng tốt của những nhà cai trị anh minh, được đào tạo chu đáo.

Quan niệm cho rằng bản thân Nhà nước cũng phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật có rất nhiều yêu cầu nhưng về cơ bản có thể tóm tắt lại rằng, Nhà nước pháp quyền là tính tối cao của pháp luật, nó là tối thượng đối với mọi người, kể cả các quan chức, người lãnh đạo.

Phiên bản thứ hai của nguyên lý này được hiểu rằng, điều quan trọng nhất đối với mọi người dân là có thể dựa vào các quy định của pháp luật nhất là các quy định về thủ tục tố tụng để khiếu nại hoặc phản ứng với các quyết định của các cơ quan và viên chức nhà nước. Quan điểm đặt Nhà nước và các quan chức của Nhà nước dưới sự điều chỉnh của pháp luật sẽ không có ý nghĩa nếu không có cách thức gì để kiểm tra tính hợp pháp và sự tuân thủ pháp luật trong hoạt động của các cơ quan và viên chức nhà nước. Chính vì vậy, cơ chế bảo hiến đã ra đời, các cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước đã được thiết kế và áp dụng đối với tất cả các nhánh quyền lực. Cụ thể là:

a. Nếu cơ quan lập pháp thông qua một đạo luật, điều đó có nghĩa là công dân có quyền yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến của đạo luật đó;

b. Nếu cơ quan hành pháp tiến hành một hoạt động cụ thể thì công dân có quyền yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến và tính hợp pháp của hoạt động đó;

c. Nếu cơ quan tư pháp áp dụng một biện pháp xử lý thì công dân có quyền yêu cầu xem xét lại biện pháp đó. Nếu yêu cầu xem xét lại đã được giải quyết ở cấp xét xử cao nhất thì phải có cơ chế để ban hành một luật mới để thay thế cho luật hiện hành đang được Toà án giải thích và áp dụng.

Thứ ba, bảo đảm nguyên tắc phân quyền và yêu cầu về sự độc lập của tư pháp. Có thể nói rằng, sự độc lập của hoạt động tư pháp là một trong những yếu tố cơ bản của Nhà nước pháp quyền. Sở dĩ như vậy là vì, như đã nêu ở trên, Toà án là cơ quan áp dụng pháp luật khi mà pháp luật được coi là có vị trí tối thượng, phán xét về khả năng vi phạm các quyền công dân từ phía người khác hoặc từ phía Nhà nước, lại cũng là nơi phán xét các quyết định của các cơ quan hành pháp nếu có biểu hiện vi phạm quyền công dân hoặc thẩm quyền của các cơ quan khác. Nguyên tắc phân quyền nói rõ là quyền lập pháp thuộc về Quốc hội, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ, quyền tư pháp thuộc về Toà án. Nhưng trên thực tế ở những nước theo chế độ đại nghị, các quan chức đứng đầu bộ máy hành pháp thường là Thủ tướng và các Bộ trưởng đồng thời là nghị sĩ Quốc hội hoặc tham gia tích cực vào hoạt động lập pháp. Dựa vào kỷ luật đảng, chính quyền hành pháp lựa chọn những ý kiến đã nêu tại các cuộc tranh luận của Quốc hội và cố gắng để Quốc hội chỉ thông qua những đạo luật đã được Chính phủ trình.

Mặt khác, cơ chế cho phép Quốc hội có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với các thành viên Chính phủ để lập Chính phủ mới được bổ sung bởi các cơ chế có tính đối trọng là quyền của Chính phủ giải tán Quốc hội. Như vậy, trên thực tế hai nhánh quyền lực này luôn luôn cần đến nhau, do đó thường phải kết hợp chặt chẽ với nhau chứ không phải “phân chia” thật sự. Trong khi đó, sự độc lập của Toà án xuất phát từ yêu cầu bảo đảm để không có sự can thiệp từ phía cơ quan lập pháp và hành pháp, bảo đảm để công chúng có được lòng tin vào sự không thiên vị của các Thẩm phán khi họ giải quyết các các việc tư của dân.

Thứ tư, pháp luật phải được áp dụng công bằng, nhất quán, phải bảo đảm tính công khai, sự minh bạch, dễ tiếp cận, áp dụng kịp thời. Điều đơn giản nhất trong số những điều tưởng chừng như hiển nhiên này liên quan đến những yêu cầu cơ bản của một Nhà nước pháp quyền và trên thực tế lại là điều phức tạp nhất để có thể đạt được. Sự chi phối của các yếu tố địa lý, chủng tộc và phe phái khác nhau tại hầu hết các quốc gia là mảnh đất màu mỡ cho sự thiên vị dựa trên các yếu tố địa phương, tôn giáo, chủng tộc, sắc tộc và những tiêu chí phân biệt khác. Thậm chí ngay tại nước Mỹ, vốn được coi là một quốc gia đa văn hoá và đa sắc tộc, một nguyên đơn đến từ bang New York có thể sẽ phải e ngại khi phải ra trước Toà án ở bang Alabama và yếu tố chủng tộc vẫn chưa hoàn toàn bị xoá bỏ trong hệ thống tư pháp Hoa Kỳ.

Tuy nhiên, ý nghĩa của yêu cầu công bằng là hết sức rõ ràng. Lòng tin của công chúng vào Nhà nước pháp quyền chỉ có thể được duy trì nếu nhận thức về tính công bằng của pháp luật đủ sâu rộng đến mức không có chỗ cho sự thiên vị dựa trên những tiêu chí tôn giáo, chủng tộc v.v… Về điểm này, dường như không có những tranh luận trên bình diện lý thuyết giữa châu Á và phương Tây. Trong tuyên bố Dehli được thông qua năm 1959 sau khi diễn ra Hội nghị luật gia quốc tế, với sự tham gia của trên 200 Thẩm phán và Luật sư đến từ 53 quốc gia, người ta đã đi đến một kết luận quan trọng là: “Chính phủ không được có thái độ phân biệt đối xử trong pháp luật của mình giữa các cá nhân, các tầng lớp xã hội hay các dân tộc thiểu số dựa trên chủng tộc, tôn giáo, giới tính hay những lý do khác không phù hợp để phân nhóm giữa con người, các giai cấp hay dân tộc”.

Yêu cầu về tính minh bạch có hai nội dung: thứ nhất, pháp luật phải dễ hiểu và được công bố rộng rãi để mọi người được cảnh báo trước về những hành động có thể phải chịu chế tài của Nhà nước, hoặc có thể thực hiện các quyền của mình theo các cách thức thích hợp và để cho người khác có thể tôn trọng các quyền của họ sau khi tìm hiểu những quy định có liên quan.

Yêu cầu về tính minh bạch đòi hỏi trong mọi hoạt động của mình Chính phủ phải tuân thủ pháp luật mà trước đó đã được thông qua và công bố. Những quy định pháp luật phải cho phép dự báo về cách thức mà Chính phủ sẽ sử dụng để thực thi quyền cưỡng chế của mình trong những hoàn cảnh nhất định. Cũng giống như vậy, Ngân hành Thế giới đã định nghĩa Nhà nước pháp quyền là “một tập hợp những quy định mà mọi người đều biết trước”29.

Những ưu điểm của yêu cầu về minh bạch bao gồm: tính có thể tiên liệu trước, độ tin cậy và cảm giác chung rằng việc áp dụng pháp luật đối với hành vi của một người sẽ không bị coi là độc đoán hay thất thường. Nếu anh biết, hiểu và tuân thủ pháp luật thì anh sẽ không có lý do gì để lo ngại rằng Chính phủ hoặc những người khác sẽ tìm cách can thiệp hay hạn chế hành vi của bạn. Nếu anh biết nhưng cố ý không tuân thủ pháp luật thì vẫn được cảnh báo trước rằng nếu bị phát hiện, bạn sẽ chịu những hậu quả nhất định.

Nội dung thứ hai của yêu cầu minh bạch liên quan đến vấn đề thủ tục. Quy trình làm luật cũng phải được công bố công khai. Nếu luật pháp được công bố chỉ để các quan chức Chính phủ tuân thủ (fait accompli), thì rất có thể sẽ đi đến chỗ coi nhẹ tính hợp lý của và sự cần thiết ban hành văn bản. Ngay cả khi đã rõ về sự cần thiết ban hành một đạo luật, nếu không công khai hoá quy trình ban hành luật và không tạo điều kiện để những người có thể bị ảnh hưởng bởi việc áp dụng luật tham gia ý kiến về dự luật thì sự ủng hộ của dân chúng dành cho văn bản luật đó cũng sẽ bị giảm sút. Mặc dù, việc cưỡng chế là đủ để buộc người khác phải tuân thủ với những đạo luật mang tính mệnh lệnh đó, nhưng “sự đồng thuận của những người bị trị” đã không thể đạt được theo cách này. Nói cách khác đó là sự phục tùng chứ không phải là sự đồng thuận.

Tiếp cận pháp luật là một trong những nguyên tắc khó đáp ứng nhất trên con đường xây dựng một Nhà nước pháp quyền. Tiếp cận pháp luật đòi hỏi rằng pháp luật được ban hành phải “có thể hiểu được”. Rõ ràng là một số luật đã không đáp ứng yêu cầu này, song đây là một tiêu chuẩn mà các cơ quan lập pháp và hành pháp có thể đạt được. Điều quan trọng là tiếp cận pháp luật cũng có nghĩa là cơ hội thực sự để tham gia vào quá trình làm luật của một người cho dù đó là quyền kinh tế hay quyền nhân thân.

Khó khăn gặp phải trong việc tiếp cận pháp luật chính là ở chỗ nguyên tắc này đòi hỏi phải bảo đảm để các cá nhân có được những nguồn lực tài chính để có thể qua được những thủ tục pháp lý phức tạp.

Cần có những nguồn lực để đảm bảo việc tiếp cận pháp luật bởi vì việc tiếp cận đến hệ thống pháp luật thường đòi hỏi thời gian và được đào tạo về pháp luật ở trình độ nhất định cũng như hiểu biết sâu sắc về pháp luật. Không phải ai cũng có được những khả năng này và cũng như có khả năng về tài chính để thuê một luật sư hay người đại diện trước pháp luật để thực hiện chức năng này. Do đó, trách nhiệm thuộc về hệ thống các cơ quan pháp luật, chính quyền và các luật sư trong việc cung cấp những kiến thức chuyên môn, thời gian và trí tuệ để giúp cho mọi người dân có quyền kỳ vọng vào khả năng tiếp cận công lý, cụ thể là các văn bản pháp luật và những hoạt động pháp lý cụ thể.

Để nói về yêu cầu áp dụng pháp luật kịp thời trong Nhà nước pháp quyền, cần trích một câu cách ngôn quen thuộc trong luật pháp Mỹ là: “công lý bị trì hoãn là công lý bị từ chối”. Điều này được thể hiện rõ nét nhất trong các vụ án hình sự, khi căn cứ vào các quy định bắt, giữ hay cho tại ngoại trước khi xét xử, một bị can có thể bị tước đoạt quyền tự do trong một thời gian dài ngay cả trước khi người đó được xác định là có tội hay vô tội, mà không phụ thuộc vào nguyên tắc suy đoán vô tội đã được áp dụng trong nhiều hệ thống tư pháp hình sự.

Trong các vụ án dân sự và kinh tế, thương mại, những thủ tục tố tụng hay thi hành án kéo dài sẽ làm ảnh hưởng đến các quyền lợi kinh tế hay thậm chí là loại bỏ cơ hội thu được lợi nhuận của các bên đương sự.

Mặt khác, việc không bảo đảm để các Thẩm phán có thể giải quyết vụ án một cách nhanh chóng có thể dẫn đến nguy cơ vi phạm đến các yêu cầu của một nền tư pháp độc lập, làm phát sinh tiêu cực và tham nhũng khi các vụ án bị “ngâm” lâu.

Thứ năm, tôn trọng và bảo vệ quyền công dân và quyền con người.

Phải nói ngay rằng đây là giá trị của mọi giá trị tư tưởng về Nhà nước pháp quyền mà tư duy nhân loại đã đạt đến. Với sự ra đời của học thuyết về Nhà nước pháp quyền và Nhà nước pháp quyền tư sản trong hiện thực, lần đầu tiên trong lịch sử con người đã bước từ địa vị nô lệ trong xã hội thần dân sang địa vị người công dân trong xã hội công dân. Người công dân trong mối quan hệ với Nhà nước pháp quyền là con người, mà các quyền cơ bản, thiêng liêng nhất của nó như quyền được sống, quyền bình đẳng, quyền mưu cầu hạnh phúc, quyền sở hữu tài sản v.v…, được Nhà nước bảo vệ bằng pháp luật. Về lý thuyết, mỗi cá nhân có thể phát triển bình đẳng và tự do trước pháp luật, có đủ cơ hội pháp lý để phát huy mọi khả năng của mình. Nhà nước cam kết, tôn trọng trên thực tế và bằng pháp luật các quyền, lợi ích hợp pháp, danh dự và nhân phẩm của công dân. Con người được sống trong công lý và lẽ phải. Pháp luật là phương tiện để con người đạt tới tự do. Trong Nhà nước pháp quyền, người công dân có quyền kiểm tra và giám sát hoạt động của Nhà nước, kể cả quyền thay đổi Nhà nước khi nó xâm phạm đến các quyền và lợi ích của nhân dân và xã hội. Không gian xã hội cho sự sinh tồn và hoạt động của con người được mở rộng. Nhà nước pháp quyền là nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật nên nó có đặc điểm là hoạt động công khai và dân chủ. Đặc điểm này giúp cho mọi công dân có thể giám sát, phê bình – chỉ trích Nhà nước một cách công khai. Nguyên tắc công dân có thể làm những gì pháp luật không cấm đã tạo cơ sở pháp lý cho sự phát triển và hoàn thiện cá nhân. Công dân có quyền và nghĩa vụ chống lại sự xâm phạm hay can thiệp tuỳ tiện, trái pháp luật của Nhà nước. Điều này khác với các Nhà nước không phải là Nhà nước pháp quyền ở đó, người dân phải làm các nghĩa vụ với Nhà nước, còn Nhà nước thì không. Nó khác với Nhà nước khác còn ở chỗ nó không thể ban hay thu lại cái không thể ban phát là tự do cho người dân. Với sự ra đời của Nhà nước pháp quyền, Nhà nước trở về đúng vị trí của mình trong mối quan hệ với xã hội công dân.

Trong Nhà nước pháp quyền, quyền con người, quyền công dân được xác lập về mặt pháp lý, tạo cơ sở cho việc xây dựng một xã hội bình đẳng và công bằng. Các quyền đó được mở rộng và nâng cao bao nhiêu thì quyền hạn Nhà nước bị giới hạn và bị kiểm soát chặt chẽ bấy nhiêu. Cá nhân được sở hữu tất cả những gì thuộc về mình. Công dân là cái tối đa, Nhà nước là cái tối thiểu. Nhà nước tối thiểu là Nhà nước của tự do – với nghĩa rộng khả năng tự trị, hưởng thụ cá nhân, tham dự vào quyền lực xã hội, không ai bị nô dịch và cũng không áp đặt ý chí của mình cho người khác. Con người được đặt vào vị trí công dân với các quyền, nghĩa vụ pháp lý trở thành yếu tố cơ bản nhất của sự phát triển xã hội. P.V. Dominique nhận xét: “Nhà nước pháp quyền tìm thấy nguyên tắc, mục đích và sự quy định của nó trong cá nhân cụ thể - động vật công dân”. Với sự ra đời của Nhà nước pháp quyền tư sản, con người đã được giải phóng một bước cơ bản. Theo đó, con người với tư cách là một nguồn lực của sự phát triển xã hội được khai thác có hiệu quả hơn.

Tuyên ngôn thế giới về quyền con người là một tuyên bố về các quyền của con người song có tầm vóc lớn hơn nhiều so với các văn bản khác. Văn bản này bao trùm của những vấn đề như hành vi lạm dụng cá nhân và các quyền của họ trong nửa đầu thế kỷ 20, đặc biệt ở châu Âu. Tuyên ngôn đã bao hàm không chỉ các quyền con người cơ bản và quyền chính trị mà còn bao gồm các quyền chống lại sự phân biệt đối xử bất công dựa trên chủng tộc, tôn giáo hay giới tính. Ngoài ra, tuyên ngôn cũng bao gồm các quyền kinh tế cơ bản, trong đó có quyền được trả công thoả đáng và không phân biệt đối xử trong các quan hệ kinh tế, quyền được hưởng mức sống đầy đủ.30

Liên quan đến tất cả các quyền này, các văn kiện nói trên đều nhằm mục đích hạn chế các hành vi của chính phủ để chính phủ không thể tước đoạt các quyền của cá nhân, tạo lập một môi trường thuận lợi để bảo vệ các quyền con người và can thiệp khi cần thiết để ngăn chặn các hành vi xâm phạm quyền con người của một nhóm người hay một người do hành vi của người khác gây ra.

Trong những năm gần đây, trọng tâm của các cuộc tranh luận về quyền con người vốn đã chi phối nhiều diễn đàn quốc tế chính là việc các chính phủ đã làm gì để thực hiện các nghĩa vụ của mình trong việc tôn trọng các quyền con người, của công dân nước mình. Một loạt hội nghị lớn đã được tổ chức dưới sự bảo trợ của Hội nghị an ninh và hợp tác châu Âu (CSCE), bắt đầu từ Hội nghị Helsinki, trong đó nêu rõ trách nhiệm của các chính phủ phải tôn trọng và bảo vệ các quyền con người của cá nhân và cộng đồng. Những hội nghị này được tổ chức trong bối cảnh, thế giới đã có sự hồi phục sau chiến tranh thế giới thứ hai và quá trình bình thường hoá quan hệ đang diễn ra giữa Liên bang Xô Viết, các nước Tây Âu và Mỹ. CSCE đã thiết lập một khuôn khổ cho sự quan tâm và giám sát các trường hợp vi phạm nhân quyền và điều đó đã đưa đến những ảnh hưởng toàn cầu. Dưới góc độ pháp lý, khuôn khổ quyền con người do CSCE tạo lập đã đem đến những cơ sở pháp lý để các nước phê phán, chỉ trích thành tích về nhân quyền của nước kia cho dù có sự thừa nhận chung của nguyên tắc không can thiệp vào công việc chính trị của nhau.

Cùng với sự gia tăng các cuộc thảo luận quốc tế và công khai về thành tích của các chính phủ trong lĩnh vực nhân quyền trong những năm gần đây, nhiều cuộc gặp gỡ và đàm phán song phương và đa phương về những chủ đề khác cũng được đề cập đến vấn đề nhân quyền. Mặc dù có nhiều ví dụ về thực tế này song đáng chú ý là trong nhiều trường hợp, các hiệp định thương mại song phương và đa phương đều đặt điều kiện hoặc đe doạ đặt điều kiện trên những biện pháp cụ thể của chính phủ trong lĩnh vực bảo vệ quyền con người.

Ở đây cần nhấn mạnh rằng những nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền đã tạo ra những cơ chế để giải quyết cuộc tranh chấp về những ranh giới của quyền cá nhân và những đặc quyền của xã hội, theo một cách thức phù hợp với các giá trị và niềm tin của từng xã hội. Mặc dù Hiến chương Manga Carta đã khẳng định rằng không một người nào có thể bị chính phủ tước đoạt đi tự do hay tài sản của mình, song chính bản Hiến chương cũng tính đến khả năng tước đoạt những quyền này, trong khi bảo đảm rằng chỉ có thể tước đoạt các quyền tự do của cá nhân theo một trình tự hợp pháp, bao gồm cả việc tham khảo ý kiến của những người có cùng địa vị xã hội với người đó.

Trong các vụ án hình sự, những quyền tố tụng chẳng hạn như quyền được xét xử công khai, có sự tham gia của bồi thẩm đoàn, quyền đối chất với người buộc tội, quyền không bị buộc phải làm chứng chống lại chính bản thân mình (để tránh các trường hợp tra tấn, dùng nhục hình hay ép cung trong quá trình tố tụng) đều nhằm mục đích bảo đảm rằng việc kết án và trừng phạt đối với những kẻ phạm pháp hình sự chỉ có thể do Nhà nước thực hiện theo những thủ tục mà xã hội nhất trí cho là công bằng và khách quan.

Trong các vụ án dân sự, kinh tế, những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền đều hướng đến mục tiêu chống lại những hành vi độc đoán của Nhà nước gây tổn hại đến các quyền kinh tế và quyền tài sản của cá nhân. Bằng cách đó, những quyền tố tụng dân sự và hình sự đã trở thành nhân tố bảo đảm cho các quyền con người được quy định trong luật nội dung. Những quyền chính trị của cá nhân chẳng hạn như quyền tự do bày tỏ chính kiến, các quyền nhân thân và quyền tinh thần, chẳng hạn như quyền tự do tôn giáo cần được bảo vệ bằng những thủ tục tố tụng nêu trên khi chính phủ có thái độ thù địch đối với quyền tự do bày tỏ chính kiến, hay tự do tín ngưỡng của cá nhân.

Có thể thấy rằng Nhà nước pháp quyền ở các nước phương Tây hiện nay cũng hết sức đa dạng, không theo một khuôn mẫu nào cả. Điều đó tuỳ thuộc vào hoàn cảnh cụ thể của mỗi nước về kinh tế, xã hội, tương quan giai cấp.

Như vậy, có thể kết luận rằng, những hạn nhân hợp lý, những quan điểm tiến bộ trong các tư tưởng về Nhà nước pháp quyền là những giá trị chung có tính phổ biến mà nhân loại đã tích luỹ được trong lịch sử đấu tranh lâu dài và gian khổ hướng tới cuộc sống tự do, ấm no và hạnh phúc thực sự. Đây là những tri thức thấm sâu vào tinh thần nhân văn cao cả mà tư duy triết học và chính trị của loài người đã đạt tới, đã kiểm nghiệm qua thực tiễn lịch sử của nhiều dân tộc và thời đại nhằm từng bước giải phóng con người và xã hội. Những giá trị phổ biến này thể hiện những đặc trưng cơ bản của một Nhà nước pháp quyền và đánh dấu sự phát triển không ngừng trong nhận thức và thực tiễn tổ chức Nhà nước đáp ứng yêu cầu phát triển khách quan của xã hội. Tuy nhiên, giá trị phổ biến là một trong những hệ quả của tính chân lý của tri thức, chứ chưa phải là hiện thực trực tiếp của chân lý.

Cũng cần phải nói thêm rằng, trong nhiều thế kỷ qua thực tế chính trị đã không thể hiện được đầy đủ các thuộc tính lý tưởng của một chế độ Nhà nước pháp quyền như đã nêu ở trên. Hầu hết các quốc gia phương Tây, trong đó có nước Mỹ, trong nhiều giai đoạn trước đây đã đối xử vô nhân đạo với một bộ phận dân chúng của chính họ. Chế độ nô lệ và nông nô đã được duy trì trên lãnh thổ rộng lớn ở Mỹ; chỉ có rất ít nước trao cho phụ nữ quyền bình đẳng về chính trị như nam giới. Trong suốt thế kỷ 19, chủ nghĩa thực dân và các nước châu Âu đã tìm cách nô dịch các dân tộc khác và mở rộng các thuộc địa thay vì dựa trên các quan hệ hợp đồng. Trong bối cảnh đó, cuộc cách mạng công nghiệp đã dẫn đến những hình thức bóc lột mới về kinh tế. Điều đó đã cho thấy chính phủ ở những nước được coi là văn minh, dân chủ đã không cam kết đầy đủ về quyền con người hay cam kết về một Nhà nước pháp quyền.

Thế kỷ 20 lại cũng đã chứng kiến một châu Âu rơi vào thời kỳ bất chấp các quyền cơ bản của con người và luật pháp. Hàng loạt các cuộc chiến tranh xâm lược đẫm máu đã được phát động, chiến tranh giữa các sắc tộc, đặc biệt là chống lại các dân tộc thiểu số.

Chính vì vậy, sau chiến tranh thế giới thứ hai, yêu cầu thành lập các tổ chức liên quốc gia nhằm mục đích gìn giữ hoà bình và khôi phục lại sự cam kết trên cơ sở đồng thuận về việc tôn trọng quyền con người và về Nhà nước pháp quyền đã được đặt ra một cách cấp bách.

Bản tuyên bố chung về quyền con người năm 1948 của Liên hợp quốc đã ra đời và hướng tới những mục tiêu này. Lời nói đầu của Bản tuyên bố đã có đoạn viết: “Điều có ý nghĩa sống còn là nếu để một người không bị buộc đẩy đến chỗ phải nổi dậy chống lại ách áp bức, thống trị độc tài, thì các quyền con người phải được tôn trọng bởi một Nhà nước pháp quyền”.

2. Các yêu cầu, đòi hỏi và nguyên tắc của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta – cơ sở của việc xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền

2.1. Các yêu cầu và đòi hỏi của việc xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền

Các yêu cầu, đòi hỏi đối với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền, về cơ bản chính là yêu cầu, đòi hỏi đối với việc hoàn thiện phương thức tổ chức quyền lực nhà nước để đáp ứng các tiêu chí của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã được Đảng ta coi là nhiệm vụ quan trọng và đã được Hiến pháp ghi nhận. Nhiệm vụ đó được Đảng đặt trong định hướng chung của việc đổi mới và hoàn thiện phương thức lãnh đạo, bảo đảm nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng, không ngừng đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng và từng bước hoàn thiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân.31 Đảng ta coi xây dựng Đảng trong sạch, vững mạnh là khâu then chốt, là nhân tố quyết định thắng lợi của sự nghiệp đổi mới; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân là nhu cầu bức thiết của xã hội; Nhà nước phải thể chế hoá và tổ chức thực hiện có hiệu quả các quyền của công dân, quyền của con người; phát huy vai trò của Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể nhân dân trong việc tập hợp các tầng lớp nhân dân, phát huy sức mạnh của khối đại đoàn kết toàn dân tộc để thực hiện thành công sự nghiệp đổi mới.

Xác lập những mối quan hệ hợp lý giữa Đảng, Nhà nước và Mặt trận tổ quốc cùng các đoàn thể nhân dân thông qua hệ thống cơ chế thích hợp, làm cho tất cả các bộ phận cấu thành hệ thống chính trị ngày càng vững mạnh, quyền làm chủ của nhân dân được thực hiện ngày một tốt hơn, từ đó tạo ra động lực mạnh mẽ cho công cuộc đổi mới32.

Như vậy, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi chủ yếu sau đây:

1. Nhu cầu về việc phát huy bản chất XHCN duy trì và phát huy bản chất tốt đẹp của Nhà nước XHCN và hệ thống chính trị XHCN, nâng cao năng lực lãnh đạo, quản lý, điều hành của tất cả các khâu trong hệ thống chính trị; đấu tranh có hiệu quả chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, làm trong sạch bộ máy Đảng và Nhà nước;

2. Thúc đẩy mạnh mẽ cải cách kinh tế – xã hội, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, chủ động và tích cực hội nhập quốc tế;

3. Tôn trọng và bảo đảm các quyền và tự do của con người, bảo vệ có hiệu quả các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Để Nhà nước hoàn thành được sứ mệnh đó, Đảng ta xác định tiếp tục đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của các bộ phận quyền lực Nhà nước – từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, kỷ luật.

Đối với chúng ta, nói xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là nói đến xây dựng một phương thức tổ chức nền chính trị xã hội chủ nghĩa và Nhà nước xã hội chủ nghĩa mà mục đích là không ngừng duy trì bản chất tốt đẹp, tính nhân dân của Nhà nước, phát huy cao độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, làm cho Nhà nước ta thật sự trong sạch, vững mạnh, nâng cao hiệu lực và hiệu quả lãnh đạo, quản lý và điều hành.

Bài học lịch sử của cách mạng Việt Nam được Đảng ta rút ra là ở chỗ coi sức mạnh của Đảng và năng lực của Nhà nước là ở sự gắn bó mật thiết với nhân dân. Do đó, thực chất của việc đổi mới hệ thống chính trị nói chung và xây dựng Nhà nước pháp quyền nói riêng là thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Bắt đầu từ khi có Cương lĩnh mới đến nay, trải qua gần 5 kỳ Đại hội, từng bước Đảng ta đã xác định ngày càng rõ hơn và ở trình độ cao hơn vấn đề dân chủ. Cùng với những bước tiến lên vững chắc của công cuộc đổi mới, quan điểm của Đảng ta về dân chủ không ngừng được phát triển và hoàn thiện. Với tư cách là một phạm trù chính trị, dân chủ xã hội chủ nghĩa là một hình thức chính trị – nhà nước của xã hội, thừa nhận quyền tự do của con người, quyền bình đẳng của công dân; coi nhân dân là chủ thể đích thực của quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước.

Trên cơ sở các quan điểm quan trọng đó, chúng ta đã từng bước cụ thể hoá đường lối đổi mới trên các lĩnh vực, củng cố Đảng về chính trị, tư tưởng, tổ chức tăng cường vai trò của Đảng trong xã hội, tăng cường hiệu quả hoạt động của các cơ quan dân cử, tiến hành cải cách nền hành chính quốc gia và cải cách tư pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị xã hội từng bước đổi mới nội dung và phương thức hoạt động, đạt hiệu quả thiết thực hơn. Nhờ vậy, dân chủ XHCN đã từng bước được thiết định và phát huy trên nhiều lĩnh vực, dân chủ về kinh tế ngày càng mở rộng, dân chủ về chính trị có những bước tiến quan trọng. Dân chủ trong Đảng ngày càng được đề cao. Theo một kết quả điều tra dư luận xã hội về dân chủ trong Đảng do Ban Tư tưởng - Văn hoá Trung ương tiến hành tháng 12 năm 2003 thì trong số 3000 đảng viên được hỏi về tình hình dân chủ trong Đảng, có 42% người khẳng định đã tốt hơn nhiều, 51% người cho rằng đã tốt hơn, nhưng chưa nhiều. Như vậy, có 93% người cho rằng, dân chủ trong Đảng tốt hơn trước đổi mới.

Trong những năm qua, chúng ta đã đẩy mạnh sinh hoạt dân chủ tại cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội. Những quy định mới, trước đây chưa hề có, như tranh luận công khai, chất vấn các thành viên Chính phủ, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu và đã nhận được sự đồng tình ủng hộ của nhân dân.

Việc quy chế hoá hoạt động của cơ quan lãnh đạo các cấp để đưa sự lãnh đạo của Đảng ngày càng vào nền nếp dân chủ tốt hơn. Các hình thức dân chủ đã được hoàn thiện. Các bước tiến của hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện đạt được do việc thực hiện các Quy chế dân chủ ở cơ sở đã thâm nhập sâu rộng vào các tầng lớp nhân dân và nhiều vùng, nhiều ngành, nhiều cấp. Những bước tiến đó đã có tác động mạnh mẽ tới việc mở rộng dân chủ trong xã hội.

Chẳng hạn, ở Hà Nội, trong năm năm trở lại đây, đã có trên 80% các tổ chức cơ sở Đảng, chính quyền xã, phường, thị trấn trên địa bàn thành phố đã thực hiện công khai thông báo để dân biết về phương hướng, nhiệm vụ của cấp uỷ, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội hàng năm, về dự toán thu - chi các loại quỹ, các dự án, các khoản huy động đóng góp để xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi. Nhiều nơi đã công khai đánh giá ưu, khuyết điểm của cán bộ, đảng viên của lãnh đạo chủ chốt do Hội đồng nhân dân bầu ra để nhân dân đóng góp ý kiến.

Ở Bình Dương cũng có những kinh nghiệm tương tự. Ở đó, các cấp uỷ đảng, chính quyền và cá nhân cán bộ lãnh đạo chủ chốt thường xuyên tiến hành kiểm điểm công khai trước dân. Ở nhiều cấp chính quyền của tỉnh này đã duy trì việc cán bộ chủ động đến với dân (chứ không phải tiếp dân ở các văn phòng) để giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội bức xúc. Nhờ đó, các chỉ tiêu phát triển kinh tế ở Bình Dương đã đạt được ở mức cao nhiều năm liên tục trong sự ổn định xã hội.

Ở Thành phố Hồ Chí Minh và Hà Nội đã bắt đầu tiến hành việc bầu các chức danh chính quyền cơ sở dựa vào việc Mặt trận đứng ra tổ chức bỏ phiếu tín nhiệm đối với các cán bộ chủ chốt của chính quyền phường, xã, thị trấn. Những nỗ lực đầu tiên này đang được dư luận quan tâm đặc biệt và hưởng ứng.

Đại hội lần thứ IX của Đảng đã đề ra nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và năm 2001 trong lần sửa đổi mới nhất Hiến pháp nước ta đã ghi nhận Nhà nước pháp quyền ở nước ta. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, nhiều Bộ luật, Luật, Pháp lệnh đã được ban hành tạo khuôn khổ pháp lý tương đối hoàn chỉnh và đồng bộ để Nhà nước quản lý bằng pháp luật trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng… Đã có nhiều quyết định cải cách có ý nghĩa quan trọng trên lĩnh vực xây dựng Nhà nước và pháp luật, làm cơ sở cho đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước. Có thể khẳng định rằng, qua 20 năm đổi mới, cơ chế pháp lý của nền kinh tế quan liêu, bao cấp đã được khắc phục, những cơ sở pháp luật của các thể chế kinh tế thị trường đang từng bước được hình thành.

Trong những năm đổi mới vừa qua, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, trước hết là của cơ quan hành chính nhà nước, đã có một bước điều chỉnh theo yêu cầu của quá trình chuyển từ cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Bắt đầu từ Đại hội Đảng lần thứ VII (1991) cùng với “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội”, quan điểm về sự tồn tại của ba quyền và sự phân công, phối hợp giữa ba phạm vi quyền lực đó của Nhà nước mới được chính thức khẳng định trước yêu cầu của việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Và đến Hội nghị Trung ương lần thứ tám, khoá VII (1995), quan niệm của Đảng ta về sự tồn tại của ba quyền đã có một sự bổ sung quan trọng: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Có thể nói rằng, quan điểm về sự thống nhất quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp chặt chẽ giữa ba quyền là một quan điểm có tính nguyên tắc chỉ đạo trong thiết kế mô hình tổ chức Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Ở nước ta xuất phát từ bản chất của Quốc hội với tính cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, Quốc hội nắm giữa những quyền hạn mà việc thực thi chúng có ý nghĩa quyết định đối với toàn bộ hoạt động Nhà nước, trước hết đó là quyền quyết định các vấn đề quan trọng; trong đó đã dần dần chú trọng đến quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước…

Với tư cách là cơ quan thực hiện quyền lập pháp trong những nhiệm kỳ gần đây, tổ chức và hoạt động của Quốc hội đã từng bước được đổi mới phù hợp với nhu cầu xây dựng pháp luật trong tình hình mới. Chế độ đại biểu Quốc hội chuyên trách đã dần dần đi vào hoạt động nền nếp thúc đẩy tiến độ và nâng cao hơn chất lượng thảo luận các dự án luật. Điều đặc biệt có ý nghĩa là tính tích cực của bản thân các đại biểu Quốc hội đã được phát huy rõ rệt trong quá trình thảo luận tại Quốc hội và chất vấn các thành viên Chính phủ. Không khí sinh hoạt dân chủ và công khai của Quốc hội đã tạo được uy tín của Quốc hội và niềm tin của cử tri đối với cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.

Chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính nhà nước đã được đề ra từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới. Đại hội VI của Đảng khẳng định phải thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy nhà nước. Đại hội VII (năm 1991), Đại hội VIII (năm 1996) tiếp tục khẳng định phải cải cách bộ máy nhà nước một cách đồng bộ và khẩn trương, trọng tâm là xây dựng một hệ thống hành chính và quản lý hành chính nhà nước có đủ quyền lực, năng lực, hiệu lực. Các Hội nghị Trung ương 3, Trung ương 6, Trung ương 7 (khoá VIII) và Đại hội lần thứ IX tiếp tục cụ thể hoá và phát triển các chủ trương của Đảng về xây dựng và hoàn thiện nhà nước về cải cách hành chính.

Cải cách nền hành chính quốc gia là một trong những khâu đột phá của cải cách bộ máy hành chính nhà nước.

Tính định hướng XHCN của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam đòi hỏi phải thay đổi tính chất, nội dung, chức năng kinh tế và chức năng xã hội của Nhà nước mà người đại biểu thực hiện các chức năng này là Chính phủ.

Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, lãnh đạo thông suốt toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước, Chính phủ xác định được nhiệm vụ xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính có hiệu lực từ Trung ương đến địa phương và vai trò của mình đối với công cuộc cải cách hành chính. Vì vậy, trong gần 10 năm trở lại đây, dưới sự lãnh đạo của Chính phủ, cuộc cải cách hành chính đã được bắt đầu triển khai thực hiện trong hệ thống các cơ quan hành chính từ Trung ương đến địa phương. Một Chương trình tổng thể cải cách hành chính bao gồm cải cách bộ máy, cải cách thể chế, cải cách tài chính công và cải cách nền công vụ nhà nước, đã được ban hành và đang được triển khai thực hiện.

Đảng ta đã chủ trương tăng cường quản lý tập trung thống nhất của Chính phủ trên các vấn đề quản lý vĩ mô, không can thiệp trực tiếp việc điều hành hoạt động sản xuất, kinh doanh. Thực hiện đúng và tốt hơn các chức năng quản lý nhà nước đích thực trong kinh tế thị trường; phát huy mạnh mẽ tính năng động tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường. Chính phủ đã bước đầu tập trung vào nhiệm vụ đổi mới và hoàn thiện thể chế hành chính trong quản lý kinh tế, nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch định hướng cho sự phát triển, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội, đổi mới chính sách tài chính, tiền tệ, phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước; chăm lo các vấn đề văn hoá, xã hội, bảo vệ môi trường, giữ gìn và bảo vệ an ninh, trật tự và kỷ cương pháp luật, củng cố an ninh, quốc phòng, bảo vệ chủ quyền quốc gia.

Đại hội IX của Đảng đề ra chủ trương: “Điều chỉnh chức năng và cải tiến phương thức hoạt động của Chính phủ theo hướng thống nhất quản lý vĩ mô việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại trong cả nước bằng hệ thống pháp luật, chính sách hoàn chỉnh, đồng bộ”. Để điều chỉnh chức năng theo chủ trương của Đảng, Chính phủ đang chỉ đạo thực hiện bốn chủ trương lớn mang tính cải cách: tách công việc quản lý hành chính nhà nước với công việc quản lý kinh doanh của doanh nghiệp; phân biệt quản lý hành chính nhà nước với hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; xã hội hoá các dịch vụ công cộng; phân cấp quản lý hành chính rành mạch, tăng quyền hạn và trách nhiệm cho chính quyền địa phương.

Trong nhiều năm nay, Đảng ta đã đề ra chủ trương: Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp “không can thiệp trực tiếp vào việc điều hành sản xuất kinh doanh; tiến tới xoá bỏ chế độ chủ quản đối với các doanh nghiệp nhà nước hoạt động theo cơ chế kinh doanh” (Nghị quyết Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII – 1995). Nhờ xoá bỏ chế độ chủ quản, Chính phủ và các bộ hạn chế được sự can thiệp trực tiếp vào việc điều hành sản xuất kinh doanh, và do đó tổ chức bộ máy đã có những thay đổi tương ứng, không cần có nhiều tổng cục, cục và các tổ chức khác để chỉ đạo, chỉ huy hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. Cách làm việc của các bộ cũng thay đổi để thực hiện yêu cầu tập trung chủ yếu vào quản lý vĩ mô, giảm rất mạnh những loại việc “cho phép”, “xét duyệt” về chủ trương, về tài chính, về nhân sự cụ thể của doanh nghiệp. Mấy năm vừa qua, Chính phủ đã chỉ đạo giải quyết vấn đề này khá tập trung, tạo ra những đổi mới quan trọng trong quan hệ giữa các Bộ với các đơn vị sản xuất kinh doanh; các doanh nghiệp nhà nước đã có quyền tự chủ hơn rất nhiều so với trước đây.

Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 90 năm 1997 và Nghị định số 73 năm 1999 về xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao. Đại hội IX của Đảng khẳng định: “Tiến hành các chính sách xã hội theo tinh thần xã hội hoá, huy động các nguồn lực trong nhân dân và sự tham gia của các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội. Xã hội hoá là một chủ trương lớn rất đúng, vì cung ứng các dịch vụ công cộng là nhiệm vụ và yêu cầu của toàn dân, của các thành phần kinh tế.

Việc thực hiện chủ trương xã hội hoá sẽ tác động đến tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của các bộ, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Sẽ giảm đi nhiều loại việc về dịch vụ công mà các cơ quan nhà nước đang làm, mà giảm công việc thì đương nhiên cần có thể điều chỉnh tổ chức và lực lượng cán bộ, công chức.

Từ mấy năm nay, Chính phủ đã chỉ đạo tiến hành một cách khẩn trương trong nhiều công việc về đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy; đã soát lại chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của tất cả các Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố và hầu hết bộ, cơ quan ngang bộ ở Trung ương và những điều không hợp lý về phân công, phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa các cấp chính quyền. Đã điều chỉnh nhiều cơ quan thuộc Chính phủ, chuyển một số ban, tổng cục vào cơ cấu của các bộ có quan hệ quản lý phù hợp, giải thể nhiều ban chỉ đạo liên ngành và tổ chức tư vấn của Chính phủ và Thủ tướng. Chính phủ đã ban hành Nghị định mới (Nghị định 86) về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các Bộ nói chung, các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ. Đã có quy định mới về phân cấp quản lý hành chính, tăng thêm quyền hạn và trách nhiệm cho chính quyền địa phương, nhất là những địa phương có vai trò đầu tàu như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh; xác định trách nhiệm và quyền hạn cụ thể của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành trong từng lĩnh vực.

Những chủ trương, giải pháp về đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp mà Đảng và Nhà nước ta đã đề ra và tổ chức thực hiện từ khi tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, đặc biệt trong vài năm gần đây đã đưa công tác tư pháp có những đóng góp quan trọng phục vụ sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, củng cố chính quyền nhân dân, giữ gìn ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, góp phần thực hiện dân chủ và công bằng xã hội, phục vụ tích cực cho công cuộc đổi mới toàn diện của đất nước.

Cải cách tư pháp đang từng bước bắt nhịp với đổi mới hoạt động lập pháp và cải cách nền hành chính quốc gia, đặc biệt là từ khi Bộ Chính trị ra Nghị quyết số 08 – NQ/TW ngày 02/01/2002 về “Một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới”. Việc tổ chức thực hiện Nghị quyết nêu trên trong thời gian qua đã và đang tạo sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của toàn xã hội về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác tư pháp trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

Công tác tư pháp đang từng bước đáp ứng yêu cầu và phục vụ công cuộc đổi mới đất nước. Chất lượng công tác tư pháp trong thời gian gần đây đã được chú trọng và có một số chuyển biến rõ. Chức năng, nhiệm vụ, tổ chức của các cơ quan tư pháp tiếp tục được xác định rõ hơn, được điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ thực tiễn đòi hỏi. Đội ngũ cán bộ tư pháp, đặc biệt là cán bộ có chức danh tư pháp đang được xây dựng, tăng cường cả về số lượng lẫn chất lượng, trình độ chuyên môn nghiệp vụ và bản lĩnh chính trị, đạo đức nghề nghiệp. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan bổ trợ tư pháp, trước hết là đội ngũ luật sư cũng được chú trọng và kiện toàn…

Nghị quyết số 08/NQTW của Bộ Chính trị đề cập khá nhiều giải pháp tổ chức đổi mới và hoạt động của các cơ quan tư pháp. Việc tổ chức thực hiện Nghị quyết nêu trên trong thời gian qua đã và đang tạo sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của toàn xã hội về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong sự nghiệp đổi mới, xây dựng và phát triển kinh tế, công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và hội nhập quốc tế. Chính sự chuyển biến mạnh mẽ về nhận thức này là thuận lợi rất cơ bản để thúc đẩy công cuộc cải cách tư pháp tiến mạnh hơn nữa.

Chúng ta đã có nhiều cố gắng trong việc hoạch định và xây dựng pháp luật về lĩnh vực tư pháp. Pháp luật về hình sự đã được xây dựng theo hướng đề cao tính nghiêm minh và công bằng của pháp luật; bảo đảm kết hợp chặt chẽ giữa nghiêm trị với khoan hồng trong áp dụng hình phạt đối với người phạm tội; đề cao tính nhân đạo, tôn trọng và bảo vệ quyền con người; chú trọng việc phòng ngừa tội phạm. Việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật dân sự, kinh tế cũng được đặc biệt quan tâm. Chúng ta đã ban hành, sửa đổi Bộ luật dân sự, Luật Thương mại, Luật Đất đai và nhiều đạo luật quan trọng khác. Đây là những văn bản có giá trị pháp lý cao, đã và đang phát huy hiệu lực điều chỉnh, trực tiếp góp phần trong việc tổ chức, quản lý xã hội, quản lý Nhà nước, giải quyết các mâu thuẫn, tranh chấp trong nội bộ nhân dân. Pháp luật về tố tụng cũng được xây dựng và từng bước hoàn thiện để đáp ứng kịp thời yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn, góp phần giúp các cơ quan tư pháp đạt được nhiều kết quả tốt trong sự nghiệp bảo vệ những thành quả của cách mạng, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.

Chất lượng công tác tư pháp trong những năm qua ở các khâu từ điều tra, bắt, giam, giữ, truy tố, xét xử, thi hành án và các hoạt động bổ trợ tư pháp được chú trọng và có một số chuyển biến. Hoạt động bắt, giam, giữ đã được xem xét, kiểm tra đến cơ sở, từng bước khắc phục tình trạng lạm dụng bắt khẩn cấp, hình sự hoá các quan hệ kinh tế, dân sự và bắt oan, sai; tỷ lệ số đối tượng bị bắt, giam, giữ đưa ra truy tố hình sự đạt cao; công tác kiểm sát được triển khai toàn diện và sâu rộng, nhất là đối với việc bắt, giam, giữ; công tác xét xử được tiến hành thận trọng hơn và giảm đáng kể tình trạng tồn đọng án kéo dài, quá hạn. Việc tổ chức phiên toà xét xử theo tinh thần Nghị quyết 08 – NQ/TW của Bộ Chính trị bước đầu đã được thực hiện có kết quả ở nhiều nơi. Công tác giải quyết trọng điểm và đấu tranh chống tội phạm được đẩy nhanh tiến độ, đạt kết quả tốt. Nhiều vụ án tham nhũng gây hậu quả nghiêm trọng đã và đang được chỉ đạo giải quyết, xử lý nghiêm minh, không có “vùng cấm” nào. Cùng với việc làm tốt công tác giam giữ, cải tạo phạm nhân, chúng ta cũng đã thực hiện tốt công tác đặc xá. Đây là chủ trương đúng đắn, việc làm thiết thực thể hiện chính sách hình sự nhân đạo của Đảng và Nhà nước ta.

Hệ thống các cơ quan tư pháp đã được củng cố, kiện toàn một bước cả về tổ chức bộ máy và công tác cán bộ. Các cơ quan tư pháp đã được điều chỉnh, sắp xếp lại tổ chức cho phù hợp với một số điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ theo tinh thần sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1992. Toà án nhân dân đã có một số đổi mới: chế độ bầu Thẩm phán trước đây được thay bằng chế độ bổ nhiệm; trong hệ thống Toà án nhân dân các cấp đã thành lập thêm một số toà chuyên trách để kịp thời giải quyết các tranh chấp mới phát sinh; đã bỏ thẩm quyền xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm; chú ý đến chất lượng tranh tụng tại phiên toà. Tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân được xác định là cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; trách nhiệm và quyền hạn của kiểm sát viên được xác định cụ thể và rõ hơn. Các cơ quan điều tra cũng được từng bước sắp xếp và kiện toàn cho phù hợp với tình hình mới. Các cơ quan bổ trợ tư pháp cũng đang được kiện toàn đổi mới. Đội ngũ cán bộ tư pháp đã được rà soát, đánh giá đúng thực trạng để có những giải pháp cụ thể trong việc xây dựng đội ngũ này, bảo đảm đội ngũ cán bộ có chức danh tư pháp vững chắc về chính trị, giỏi về nghiệp vụ chuyên môn, trong sạch về đạo đức nghề nghiệp.

Công tác giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân đối với các cơ quan tư pháp cũng được quan tâm, chú trọng và đạt nhiều kết quả. Nhiều kiến nghị qua giám sát đã được các cơ quan tư pháp tiếp thu và giải quyết kịp thời; sự phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Hội đồng nhân dân với các cơ quan tư pháp ngày càng tốt hơn.

Do vậy, có thể nói rằng việc thực hiện Nghị quyết 08 – NQ/TW của Bộ Chính trị, chúng ta đã và đang tiến hành cải cách tư pháp với quyết tâm cao, có chỉ đạo thống nhất.

Bên cạnh những kết quả nêu trên, chúng ta phải thấy rằng cải cách tư pháp tiến hành còn chậm so với yêu cầu và đòi hỏi thực tiễn đặt ra. Nghị quyết 08 – NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về “Một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới” tuy đề ra khá nhiều giải pháp cải cách tư pháp và trong 3 năm tổ chức thực hiện chúng ta đã đạt được một số kết quả nhưng Nghị quyết đó cũng chưa đề cập đầy đủ, toàn diện những vấn đề cơ bản về cải cách tư pháp, so với yêu cầu và trước tình hình mới, nhiều vấn đề đang đặt ra trong cải cách tư pháp cần phải khắc phục và giải quyết triệt để.

Trong bối cảnh đó ngày 2/6/2005 Bộ Chính trị BCH TW Đảng đã ra Nghị quyết số 49 – NQ/TW “Về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”. Chiến lược cải cách tư pháp đề ra những định hướng và giải pháp “nhằm đẩy mạnh toàn diện, cơ bản, bền vững nền tư pháp nước nhà, bảo đảm có những nội dung, bước đi phù hợp với cải cách hành chính quốc gia và đổi mới hoạt động lập pháp, góp phần tạo sự đồng bộ, nhất quán trong công cuộc đổi mới và hoàn thiện hệ thống chính trị, bộ máy nhà nước”.

Trong quan niệm về phân quyền hiện đại, ngoài sự phân biệt ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, còn có sự phân quyền giữa Trung ương và địa phương. Trên thế giới, tuỳ thuộc vào tính chất của chế độ nhà nước, sự “phân quyền theo chiều dọc” này là rất đa dạng và có nhiều mức độ. Nhưng cũng phải thấy một điều rất rõ nét hiện nay là phân quyền, phân cấp từ Trung ương cho địa phương đang là một xu thế trong các cuộc cải cách nhà nước hiện nay trên thế giới.

Ở nước ta khái niệm chính quyền địa phương được dùng thông dụng kể từ khi thành lập chính quyền nhân dân. Trong khái niệm này thường bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân hoặc Uỷ ban hành chính theo Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1959.

Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đều có chức năng chấp hành pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.

Trong những năm gần đây, trong xu hướng và chủ trương chung của Đảng và Nhà nước, hoạt động của HĐND các cấp đã có nhiều chuyển biến tích cực. Trước hết, đó là vai trò kiểm tra, giám sát của HĐND đối với UBND và các cơ quan, đơn vị trên địa bàn địa phương, liên quan đến nhiều lĩnh vực quan trọng như đầu tư, xây dựng và triển khai các dự án, các vấn đề y tế, giáo dục, an sinh xã hội v.v… Vai trò và trách nhiệm của HĐND càng ngày càng được đề cao, đi vào thực chất hơn. Không khí hoạt động công khai, dân chủ của các cơ quan dân cử cũng đang dần dần được tạo lập.

Nhiều năm qua, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên luôn bám sát nhiệm vụ xây dựng, bảo vệ đất nước, coi đó là nhiệm vụ thường xuyên, góp phần tích cực vào những thành tựu chung của đất nước. Vị trí, vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tiếp tục được khẳng định và nâng cao trong đời sống xã hội.

Mặt trận Tổ quốc các cấp đã tích cực mở rộng tổ chức bằng nhiều hình thức đa dạng, kết nạp thêm các tổ chức thành viên như: Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam; Hội Liên lạc người Việt Nam định cư ở nước ngoài; Hội nạn nhân chất độc màu da cam/đioxin… Các tổ chức thành viên đều chăm lo củng cố và mở rộng tổ chức, đổi mới phương thức hoạt động: đoàn viên, hội viên đã gắn bó với tổ chức hơn.

Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc các cấp đã có nhiều hình thức tập hợp, phát huy vai trò của các cá nhân tiêu biểu, thu hút ngày càng nhiều các nhân sĩ, trí thức, chuyên gia, kể cả đương chức lẫn về hưu tham gia các hoạt động của Mặt trận làm cho chất lượng, hiệu quả và phạm vi hoạt động của Mặt trận được mở rộng và nâng cao.

Ban công tác Mặt trận ở các khu dân cư (thôn, làng. ấp, bản, khu phố…) được củng cố về tổ chức, đổi mới phương thức hoạt động, tích cực triển khai sâu rộng. Cuộc vận động “Toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá ở khu dân cư”, cuộc vận động “ngày vì người nghèo” và tổ chức “ngày hội Đoàn kết dân tộc” 18/11 hàng năm; việc xây dựng cộng đồng dân cư tự quản hoạt động theo hương ước, quy ước, ngày càng thu hút đông đảo các tầng lớp nhân dân và cán bộ lãnh đạo Đảng, chính quyền các cấp. Cuộc vận động “toàn dân đoàn kết xây dựng đời sống văn hoá khu dân cư” là cuộc vận động sâu sắc nhất, toàn diện nhất, được toàn Đảng, toàn dân quan tâm, hưởng ứng. Cuộc vận động khẳng định tính bền vững, góp phần rất quan trọng để xây dựng đời sống văn hoá Việt Nam tiên tiến đậm đà bản sắc dân tộc do Đảng lãnh đạo ở từng hộ gia đình, từng địa bàn dân cư.

Thông qua việc tham gia các phong trào thi đua, các cuộc vận động, nhân dân ta ngày càng gắn bó với Mặt trận, tham gia các hoạt động của Mặt trận tích cực hơn. Cũng chính những phong trào thi đua, các cuộc vận động sâu rộng đó đã góp phần nâng cao đời sống, ý thức trách nhiệm công dân, bồi dưỡng tình cảm gắn kết cộng đồng.

Sau gần hai mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước ta đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam XHCN, hình thành và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, cải cách hành chính, cải cách tư pháp. Pháp luật đã bước đầu trở thành công cụ chủ yếu để quản lý Nhà nước, quản lý xã hội. Nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng từng bước được đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế. Qua ba nhiệm kỳ của Quốc hội (VIII, IX, X), số văn bản Luật và Pháp lệnh được ban hành gấp nhiều lần so với tất cả các nhiệm kỳ trước cộng lại. Chúng ta đã xây dựng được nhiều đạo luật quan trọng, tạo khung pháp lý cho phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Pháp luật trong lĩnh vực hành chính nhà nước đã có những đổi mới tích cực. Pháp luật trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh trật tự an toàn xã hội được tăng cường, góp phần giữ vững ổn định chính trị, phòng chống tội phạm và vi phạm pháp luật. Chủ trương dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội đã được thể chế hoá một bước quan trọng. Xây dựng nền văn hoá tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, phát triển giáo dục - đào tạo, khoa học – công nghệ và bảo vệ môi trường bước đầu được bảo đảm bằng pháp luật. Nhà nước đã ký kết hoặc gia nhập nhiều điều ước quốc tế phục vụ chủ trương mở rộng quan hệ đối ngoại, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Công tác soạn thảo, thẩm định và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dần dần đi vào nền nếp, theo một quy trình thống nhất do luật định. Hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật được triển khai trên diện rộng và đang trở thành một trong những nhiệm vụ thường xuyên của các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương. Hoạt động thông tin, phổ biến và giáo dục pháp luật có sự chuyển biến tích cực, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu đa dạng về thông tin pháp luật của công dân, góp phần từng bước nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ, nhân dân.

Về hệ thống pháp luật, thành tựu quan trọng nhất của quá trình phát triển 60 năm của Nhà nước ta là đã xây dựng, ban hành và từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo đảm sự phát triển của đất nước trong khuôn khổ nền pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo đảm cho các quan hệ xã hội hiện hữu trong từng giai đoạn được phát triển đúng đắn, tạo nên một trật tự pháp luật ổn định, góp phần làm nên diện mạo của Nhà nước pháp quyền ngày hôm nay.

Hệ thống pháp luật Việt Nam ngày càng đầy đủ hơn, đồng bộ hơn. Ở thời kỳ đầu, vị trí chủ đạo thuộc về các quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về bảo đảm trật tự quản lý hành chính Nhà nước, đấu tranh với các tội phạm và vi phạm nguy hiểm cho chế độ dân chủ nhân dân. Càng về sau, các quy phạm và chế định pháp luật, các ngành luật về kinh tế, thương mại, nhất là về đời sống dân sự của xã hội càng có vị trí nổi bật. Cùng với quá trình phát triển của đất nước, các vấn đề xã hội, dân sinh, giáo dục, y tế, môi trường cũng đòi hỏi sự điều chỉnh của pháp luật một cách kịp thời và đầy đủ.

Hệ thống pháp luật ngày càng thể hiện một cách sáng tỏ tính chất dân chủ của nó. Tính chất dân chủ của hệ thống pháp luật nước ta thể hiện lợi ích đa dạng của các tầng lớp dân cử trong xã hội, trước hết là của những người, những khu vực, ngành nghề thuộc đối tượng điều chỉnh của quy phạm pháp luật, nó có được là nhờ chủ trương của Đảng ta tiến hành cải cách hành chính; kiên trì khắc phục sự lấn lướt của các văn bản dưới luật, của các “giấy phép con”, tình trạng Luật chờ Nghị định, Thông tư. Chúng ta cũng đã tiến hành đổi mới một bước quy trình làm luật dân chủ. Càng ngày chúng ta càng thấy rõ hơn nhu cầu phải khắc phục cho được lề lối làm luật quan liêu, cục bộ. Càng ngày cơ chế xây dựng pháp luật càng mở hơn cho sự thảo luận, đóng góp ý kiến của các tầng lớp nhân dân, tuy cơ chế đó vẫn còn nhiều bất cập và chưa thật sự hoàn chỉnh. Tính chất dân chủ của pháp luật nước ta được tăng cường nhờ đã tạo ra được khả năng của người dân tiếp cận nó một cách thuận lợi, dễ dàng hơn. Đã không còn cái thời kỳ của cái gọi là “quy định để ngăn kéo bàn” của các cơ quan nhà nước. Chế độ phát hành Công báo công khai, việc đăng tải các văn bản pháp luật trên các báo lớn hàng ngày, đặc biệt gần đây, Toà án nhân dân tối cao đã quyết định công bố công khai các quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao là minh chứng cho xu hướng dân chủ hoá, công khai và minh bạch hoá của hệ thống pháp luật Việt Nam.

Tính dân chủ của hệ thống pháp luật Việt Nam còn được khẳng định qua sự tăng cường các luật về thủ tục tố tụng làm cơ sở cho sự phát triển hệ thống tài phán nước ta. Sự hiện diện của thủ tục pháp lý luôn luôn là một minh chứng về tính chất dân chủ, cởi mở và công khai không chỉ của hoạt động tư pháp mà còn thể hiện khả năng tiếp cận pháp luật từ phía người dân.

Hệ thống pháp luật Việt Nam thể hiện một cách nhất quán của nghĩa nhân đạo, tính nhân văn cao cả và đạo lý hướng thiện của dân tộc và con người Việt Nam. Xu hướng đó thể hiện tập trung nhất ở các quy định của Bộ luật hình sự.

Có thể nói một cách tổng quát nhất về những gì đã đạt được trong việc đổi mới hệ thống chính trị và Nhà nước, đổi mới tư duy, chính sách, pháp luật đến tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước như sau:

a. Những đổi mới quan trọng đó đã tạo nền tảng vững chắc cho đổi mới và phát triển kinh tế – xã hội, giữ vững quốc phòng – an ninh trong thời gian qua. Bản chất giai cấp công nhân, tính nhân dân của Nhà nước được giữ vững và củng cố. Đây là mặt mạnh cơ bản của hệ thống chính trị nước ta;

b. Nhưng đổi mới mạnh mẽ nhất và rõ nét nhất trong hệ thống chính trị là nhận thức thông suốt từ trên xuống dưới, từ trong Đảng đến quần chúng nhân dân về nhu cầu đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, bài trừ tệ nạn “vô cảm” trước các bức xúc của nhân dân. Sự nhận thức về mối liên hệ giữa nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội, hội nhập và hợp tác quốc tế và khu vực với khả năng và chất lượng của hệ thống chính trị, của bộ máy công quyền v.v…;

c. Nhờ nhận thức chung đó mà môi trường dân chủ của xã hội ta trong những năm qua đã được đẩy lên một nấc đáng kể. Chúng ta đã tạo ra được một dư luận rộng rãi trong đấu tranh chống các biểu hiện tiêu cực, các tệ nạn xã hội, các vi phạm pháp luật và tội phạm. Việc điều tra, xét xử các vụ án lớn vừa qua như vụ án Năm Cam và đồng bọn, vụ án Lã Thị Kim Oanh v.v…, được dư luận nhân dân hết sức đồng tình, đánh giá tốt;

d. Trong sinh hoạt của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, xu hướng dân chủ, công khai đã được khẳng định mạnh mẽ thông qua sự dân chủ trong các kỳ họp, vai trò kiểm tra, giám sát của các đại biểu, ý thức lắng nghe của các cơ quan nhà nước và trách nhiệm của các cơ quan đó trước yêu cầu của cử tri, của xã hội.

Bên cạnh những thành tựu đã đạt được trong quá trình đổi mới, Đảng ta đã kịp thời nhìn rõ những mặt yếu kém mới của hệ thống chính trị, của bộ máy nhà nước, thấy rõ những khó khăn, vướng mắc mới cần giải quyết.

Trước hết, đó là nhận thức về dân chủ XHCN trong một bộ phận cán bộ, đảng viên và nhân dân còn nhiều hạn chế. Không ít người đồng nhất tình trạng và trình độ của dân chủ hiện nay với yêu cầu lý tưởng của dân chủ XHCN, khi mà chúng ta mới đi những bước đầu tiên trên con đường tạo lập, củng cố và phát triển nó. Một số người khác lại ảo tưởng muốn đạt cho được ngay một trình độ phát triển dân chủ khi nhiều tiền đề khách quan và chủ quan chưa chín muồi. Do chưa hiểu được bản chất của dân chủ tư sản mà một số người lại ngộ nhận dân chủ đó như là một giá trị tuyệt đỉnh mà chủ nghĩa xã hội phải khuôn theo. Tình trạng tách rời, thậm chí đối lập giữa dân chủ với kỷ cương, dân chủ và pháp luật còn có ở không ít người. Trước tình trạng khiếu kiện có sự tham gia của số đông người và kéo dài, một số cấp uỷ và chính quyền địa phương đã vội cho rằng, giữa dân chủ và tập trung, giữa dân chủ và kỷ cương thì mặt dân chủ là quá trớn, mặt vô kỷ cương là chính ở những vụ việc đó. Thực chất của vấn đề lại là ở chỗ, trong đa số các trường hợp này, một nhân tố quan trọng dẫn đến tình hình khiếu kiện kéo dài, vượt cấp là do mất dân chủ và tệ quan liêu từ cơ sở.

Dân chủ trong Đảng cũng chưa được thực hiện đầy đủ, vẫn còn tình trạng dân chủ hình thức. Tình trạng thiếu dân chủ trong Đảng thường đi đôi với việc lãnh đạo, quản lý độc đoán, chuyên quyền. Ngược lại, có tình trạng dân chủ không đi đôi với kỷ luật, kỷ cương, nói không đi đôi với làm, nói nhiều làm ít; chấp hành kỷ luật của Đảng, pháp luật của Nhà nước, Chỉ thị của cấp trên không nghiêm. Còn nhiều vi phạm trong việc thực hiện chế độ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Một số nơi, Bí thư hoặc thường trực cấp uỷ quyết định những vấn đề quan trọng, những chủ trương lớn thuộc thẩm quyền của tập thể Ban thường vụ. Mặt khác, không ít nơi vin vào “đề cao dân chủ”, “tập thể” nên từng thành viên lãnh đạo, nhất là người đứng đầu, không dám quyết đoán, không dám chịu trách nhiệm cá nhân. Thành tích thì là của cá nhân, sai lầm, gây hậu quả nghiêm trọng thì đổ lỗi cho tập thể, cuối cùng không ai chịu trách nhiệm. Điều đó, dẫn đến thói vô trách nhiệm của người lãnh đạo.

Bộ máy nhà nước ta chưa thực sự trong sạch, vững mạnh; tình trạng tham nhũng, quan liêu, lãng phí còn hết sức nghiêm trọng, chưa được ngăn chặn, đẩy lùi. Đảng ta trong hơn 7 thập kỷ qua luôn chú trọng đến đấu tranh phòng, chống tham nhũng. Đã có nhiều Nghị quyết, nhiều cuộc vận động phòng, chống tham nhũng. Ngay từ khi thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ nhất xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc, Đảng ta đã tiến hành cuộc vận động, đã có: Nghị quyết Bộ Chính trị ngày 24/7/1963 về cuộc vận động “Nâng cao ý thức, trách nhiệm, tăng cường quản lý kinh tế, tài chính, cải tiến kỹ thuật, chống tham ô, lãng phí, quan liêu” gọi tắt là Ba xây, Ba chống; Sau khi giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội. Nhà nước và nhân dân ta tập trung vào nhiệm vụ phát triển sản xuất, kinh doanh, bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, bảo đảm trật tự, kỷ cương quản lý Nhà nước, Đảng đã chú trọng đến việc ngăn ngừa và chống lại các hành vi tham ô, ăn cắp, nhận hối lộ… Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ ba (khoá IV) đã nhấn mạnh: “Nghiêm khắc thi hành kỷ luật của Đảng và pháp luật của Nhà nước đối với những phần tử ăn cắp của công, móc ngoặc, hối lộ, lợi dụng chức quyền ức hiếp quần chúng, vi phạm pháp chế XHCN”; Từ năm 1986, đất nước chúng ta đã tiến hành công cuộc đổi mới do Đảng đề xướng và lãnh đạo, trong đó lấy đổi mới kinh tế làm trọng tâm. Những năm đầu thực hiện đổi mới, bộ mặt đất nước đã có những thay đổi, nền kinh tế – xã hội đã thu được những kết quả quan trọng. Tuy nhiên, trong điều kiện nền kinh tế nhiều thành phần theo cơ chế thị trường cũng đã nảy sinh nhiều hiện tượng tiêu cực mới, tệ nạn xã hội mới và tạo môi trường cho tham nhũng phát triển với tính chất, hình thức mới. Vì thế, Nghị quyết 8B Ban Chấp hành Trung ương khoá VI đã xác định đấu tranh chống tham nhũng là ưu tiên hàng đầu trong đấu tranh chống các hiện tượng tiêu cực. Quán triệt tinh thần đó, Ban Bí thư đã đưa ra Chỉ thị 64 – CT ngày 10/10/1990 và Hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định 240/HĐBT ngày 26/6/1990 về đấu tranh chống tham nhũng, xác định mục tiêu tập trung là chống tham ô, hối lộ, cố ý làm trái chính sách, pháp luật và sử dụng lãng phí tiền bạc, tài sản của Nhà nước; Nghị quyết số 14 – BCT ngày 15/5/1996 của Bộ Chính trị đã gắn đấu tranh chống tham nhũng với chống buôn lậu, lãng phí và xác định đấu tranh chống tham nhũng tập trung vào hai loại hành vi: tham ô, chiếm đoạt, làm thất thoát tài sản của Nhà nước; nhận hối lộ và đòi hối lộ. Tiếp theo, các Nghị quyết của Hội nghị Đại biểu giữa nhiệm kỳ khoá VII, Đại hội VIII, Đại hội IX đều xác định tham nhũng là một trong bốn nguy cơ đối với cách mạng nước ta và đề ra những giải pháp, quyết tâm chống loại tệ nạn này.

Đại hội IX của Đảng khẳng định: “Phải tăng cường về tổ chức và cơ chế, tiếp tục đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng trong bộ máy Nhà nước và toàn bộ hệ thống chính trị, ở các cấp, các ngành từ Trung ương đến cơ sở. Gắn chống tham nhũng với chống lãng phí, quan liêu, buôn lậu, đặc biệt chống các hành vi lợi dụng chức quyền để làm giàu bất chính. Các biện pháp chống tham nhũng phải được thực hiện đồng bộ”. Như vậy, có thể thấy quan niệm của Đảng ta về tham nhũng và chống tham nhũng như sau: Tham nhũng là một trong những nguy cơ đối với chế độ ta; hành vi chủ yếu của tham nhũng là tham ô, chiếm đoạt, đòi và nhận hối lộ, các hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn để làm giàu bất chính; Đảng coi đấu tranh chống tham nhũng là bộ phận hợp thành của sự nghiệp cách mạng của toàn Đảng, toàn dân; đấu tranh chống tham nhũng phải sử dụng đồng bộ các biện pháp; đấu tranh chống tham nhũng có hiệu quả là góp phần vào sự nghiệp đổi mới, vào công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Việt Nam.

Nghiên cứu các số liệu thống kê cho thấy, trong cơ cấu nhóm các tội phạm tham nhũng được phát hiện và xử lý thì chủ yếu tập trung vào 2 loại tội tham ô tài sản và tội nhận hối lội, 2 loại tội này chiếm đến 90% tổng số người phạm tội tham nhũng. Điều đó chứng tỏ rằng để đấu tranh chống các tội tham nhũng đạt hiệu quả thì trước hết tập trung vào đấu tranh hai loại tội tham ô tài sản và nhận hối lộ. Có ý kiến cho rằng “lõi” của các tội tham nhũng chính là tham ô, nhận hối lộ.

Tình hình tham nhũng xảy ra nhiều nhưng việc phát hiện, xử lý còn ít, theo đánh giá của các cơ quan bảo vệ pháp luật thì tỷ lệ tội phạm về tham nhũng còn một tỷ lệ “ẩn” khá lớn. Việc đánh giá các tội phạm ẩn là một việc làm hết sức khó khăn. Tuy nhiên, theo kết quả nghiên cứu, khảo sát thực tế tình hình tội phạm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Công an thì số các vụ tham ô tài sản được phát hiện xử lý chỉ chiếm khoảng 10 – 25%; các vụ nhận hối lộ là 5 – 10%. Như vậy, theo số liệu thống kê 10 năm (1995 – 2005) có 4938 vụ tham ô và 359 vụ nhận hối lộ được phát hiện điều tra. Nếu theo dự đoán về số liệu các vụ phạm tội tham ô tài sản và nhận hối lộ trong 10 năm qua lên tới hàng ngàn vụ xảy ra nhưng chưa được phát hiện, xử lý. Nguyên nhân của tình hình này có nhiều, nhưng có thể nêu một số lý do sau đây:

Một là, tội phạm kinh tế nói chung và các tội tham nhũng những năm gần đây diễn ra phức tạp, phổ biến và nghiêm trọng, tính chất, thủ đoạn hành vi phạm tội ngày càng tinh vi, xảo quyệt. Kẻ phạm tội đang triệt để sử dụng những kẽ hở của cơ chế chưa được hoàn thiện, lợi dụng những yếu kém trong công tác quản lý để thực hiện tội phạm. Mặt khác giữa những kẻ phạm tội có sự móc nối chặt chẽ với nhau trong vòng tròn khép kín. Do vậy rất khó phát hiện.

Hai là, do trình độ và năng lực của đội ngũ cán bộ điều tra, cán bộ làm công tác pháp luật tuy đã được tăng cường nhưng vẫn còn yếu chưa đáp ứng yêu cầu, trang thiết bị và điều kiện vật chất của các cơ quan pháp luật còn thiếu, không đáp ứng được công tác phát hiện, điều tra, truy tố và xét xử trước những diễn biến phức tạp của cuộc đấu tranh chống tội phạm. Hầu hết những vụ án kinh tế được khám phá vào thời điểm rất muộn so với thời điểm xảy ra tội phạm.

Ba là, các tội phạm tham nhũng có chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn. Việc đưa ra truy tố, xét xử họ gặp nhiều khó khăn, phải thông qua một loạt thủ tục mang tính pháp lý khá phức tạp. Khi phát hiện ra các vụ tham nhũng thì xử lý chưa nghiêm minh, đâu đó vẫn còn hiện tượng bao che, ô dù, có xu hướng chung là thiên về xử lý hành chính hoặc xử lý kỷ luật “nội bộ” không ít nơi có sự can thiệp trực tiếp vào việc giải quyết vụ án, “đòi” được xử lý nội bộ và thậm chí tìm mọi biện pháp gò ép để được xử lý hành chính.

Bốn là, công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm sát chưa được làm thường xuyên, thậm chí một số nơi, có lúc còn buông lỏng công tác này vì thế đã không kịp thời phát hiện vi phạm. Thực tế đấu tranh chống tham nhũng cho thấy rất nhiều vụ, kể cả những vụ tham nhũng được phát hiện và được đưa ra xử lý bằng hình sự là do kết quả của công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm sát. Vì vậy, nếu buông lỏng kiểm tra, kiểm sát sẽ dẫn đến bỏ lọt tội phạm.

Quản lý Nhà nước chưa ngang tầm với đòi hỏi của thời kỳ mới, chưa phát huy đầy đủ mặt tích cực và hạn chế được tính tự phát, tiêu cực của kinh tế thị trường. Đất đai, vốn và tài sản Nhà nước chưa được quản lý chặt chẽ, sử dụng lãng phí và thất thoát nghiêm trọng. Chưa tăng cường được vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước, chưa phát triển được kinh tế hợp tác và phát huy khả năng của các thành phần kinh tế khác, chậm đổi mới so với yêu cầu của quá trình hội nhập quốc tế một bộ phận doanh nghiệp kinh doanh phi pháp, tội phạm kinh tế có chiều hướng gia tăng về qui mô và thủ đoạn, một bộ phận cán bộ Nhà nước lợi dụng chức vụ, quyền hạn, tham nhũng làm giàu bất chính.

Tổ chức bộ máy Nhà nước còn nặng nề, sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp còn có nhiều điểm chưa rõ về chức năng nhiệm vụ, mối quan hệ phân cấp trung ương - địa phương còn nhiều mặt chưa cụ thể (như về quản lý đầu tư, tài chính, tổ chức bộ máy, kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ…), làm cho tình trạng tập trung quan liêu cũng như phân tán, cục bộ chậm được khắc phục.

Sự lãnh đạo của Đảng chưa đáp ứng yêu cầu của quá trình đổi mới tổ chức, hoạt động của Nhà nước vẫn còn tình trạng buông lỏng và bao biện, chồng chéo, nên chưa phát huy tốt vai trò lãnh đạo của Đảng và hiệu lực điều hành của bộ máy Nhà nước.

Các cơ quan Nhà nước chưa phát huy đầy đủ trách nhiệm trong việc quán triệt và tổ chức thực hiện các nghị quyết của Đảng; trong việc tự đổi mới, tự chỉnh đốn, bảo đảm sự trong sạch và nâng cao hiệu quả hoạt động ở từng cơ quan, đơn vị.

Các đoàn thể quần chúng chưa chú trọng xây dựng các nội dung cụ thể, thiết thực và đổi mới phương thức hoạt động để tổ chức vận động nhân dân phát huy quyền làm chủ trong việc tham gia xây dựng chính quyền, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức Nhà nước và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ công dân, làm việc theo Hiến pháp, pháp luật.

Việc tập hợp nhân dân vào mặt trận và các đoàn thể, các tổ chức xã hội vẫn còn nhiều hạn chế nhất là ở khu vực kinh tế tư nhân, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài và các vùng kinh tế còn nhiều khó khăn. Nhìn chung, vẫn chưa có nhiều hình thức, biện pháp thích hợp và hấp dẫn để thu hút ngày càng đông đảo các lực lượng xã hội tham gia vào tổ chức xã hội, hoạt động hội ở nhiều nơi còn giới hạn trong hoạt động của bộ phận chuyên trách chưa quan tâm đúng mức đến việc tổ chức và phát huy lực lượng tư vấn, cộng tác viên, nhất là cấp tỉnh và cấp huyện chưa quan tâm đúng mức đến việc hoà giải, giải quyết khiếu nại tố cáo để bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân trên một số lĩnh vực mà nhân dân đang có nhiều ý kiến như: giáo dục đào tạo, khám chữa bệnh và giá thuốc, bảo hiểm xã hội, giao thông, bảo vệ và giữ gìn môi trường, v.v…

Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc, nhất là giám sát trong các cơ quan và doanh nghiệp nhà nước, vẫn là việc khó và chưa có chuyển biến đáng kể; chưa huy động được đông đảo nhân dân chủ động và tích cực tham gia đấu tranh chống tham nhũng, quan liêu, lãng phí, thực hiện cải cách hành chính, bảo vệ các lợi ích hợp pháp của nhân dân, thậm chí không ít nơi Mặt trận và các đoàn thể còn né tránh, ngại va chạm; chưa góp phần ngăn chặn có hiệu quả sự gia tăng tệ quan liêu, tham nhũng, mất dân chủ, các tiêu cực trong đời sống kinh tế và xã hội.

Các quy luật của tổ chức thời chiến tuy không còn tồn tại trong công cuộc xây dựng hoà bình, nhưng sự ảnh hưởng của chúng chưa phải là đã được khắc phục. Điều này vẫn có thể quan sát thấy trong cách tổ chức bộ máy nhà nước vẫn thiên về chiều hướng tập trung, bộ máy nhà nước còn nhấn mạnh nhiều đếu quan hệ quyền uy và phục tùng theo quan hệ dọc, ngành nào cũng muốn có một hệ thống tổ chức có tính hoàn bị thống nhất từ trung ương xuống tận địa phương. Tình trạng này làm ảnh hưởng đến việc phân cấp, chuyển quyền xuống cấp dưới, hạn chế quyền chủ động, sáng tạo của các địa phương.

Chiến tranh để lại dấu ấn trong phong cách và chế độ công tác của các cơ quan nhà nước. Hoạt động nhà nước được tiến hành chủ yếu theo các mệnh lệnh hành chính, ra chỉ thị từ cấp trên và cấp dưới luôn đợi chỉ thị thì mới thực hiện.

Các hoạt động thực tiễn của các cơ quan nhà nước ít được đánh giá về mặt hiệu quả, mà chủ yếu vẫn là phải thực hiện bằng được mục tiêu đặt ra bằng mọi giá. Các công việc có tính nhà nước vẫn còn thực hiện thông qua các “chiến dịch”, “ra quân” như đã từng diễn ra trong các thời kỳ chiến tranh.

Sự tồn tại quá lâu của cơ chế kế hoạch hoá tập trung - bao cấp cũng để lại hậu quả trong tổ chức và hoạt động của các thể chế nhà nước.

Tính chất của nền kinh tế tập trung quan liêu và bao cấp đã biến nhà nước từ một tổ chức công quyền thành một tổ chức kinh tế. Nhà nước đã phải chịu trách nhiệm mọi lĩnh vực, phải giải quyết mọi vấn đề kinh tế - xã hội, phải can thiệp vào mọi quá trình. Vì vậy, khi chuyển sang kinh tế thị trường, với một cơ chế kinh tế - xã hội mới, bộ máy nhà nước dù được cơ cấu lại, nhiệm vụ, chức năng được điều chỉnh, nhưng vẫn khó đáp ứng được các nhu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội.

Trong các điều kiện xây dựng kinh tế thị trường định hướng XHCN, các quan hệ kinh tế thay đổi nhanh chóng, các tiềm năng kinh tế được giải phóng đã làm cho quá trình đổi mới kinh tế có những bước phát triển nhảy vọt, bộ máy nhà nước với các căn bệnh như cồng kềnh nhiều tầng nấc, nặng nề, chồng chéo, mâu thuẫn chức năng, nhiệm vụ được khắc phục rất chậm chạp và khó khăn. Do vậy, các cải cách nhà nước thường diễn ra chậm chạp và khó khăn hơn các cải cách kinh tế. Mỗi một giải pháp cải cách bộ máy nhà nước vừa thực hiện được và bộ máy nhà nước được cải cách một bước đã nhanh chóng trở nên lạc hậu so với sự phát triển kinh tế. Chính vì thế, các cải cách nhà nước do không được thực hiện một cách căn bản, nhất quán và đồng bộ theo một mô hình thiết kế tổng thể luôn luôn không theo kịp các cải cách kinh tế. Mặt khác, các cải cách thể chế nhà nước thường đi sau các cải cách kinh tế, vì thế không tạo ra được những bước đột phá trong tổ chức hoạt động, phong cách và lề lối hoạt động của các cơ quan nhà nước có tính vượt trước, chủ động trước các biến đổi kinh tế - xã hội, đóng vai trò vừa là người mở đường, vừa là người đảm bảo cho các cải cách kinh tế. Do vậy, mô hình tổ chức và vận hành của bộ máy nhà nước tuy được đổi mới một bước, nhưng thực chất vẫn còn lạc hậu so với kinh tế.

Hiến pháp năm 1992 đã xác định mô hình tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Tổ chức bộ máy nhà nước đã từng bước phù hợp với các mục tiêu của quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và phù hợp với các mục tiêu đổi mới hệ thống chính trị trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Cơ chế tổ chức và vận hành của các thiết chế quyền lực ở cấp Trung ương từ Quốc hội, Chính phủ đến tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao thể hiện sự kế thừa sâu sắc tính chất tiến bộ của nhà nước kiểu mới được khẳng định trong các Hiến pháp 1946, 1959, 1980. Đồng thời Hiến pháp năm 1992 cũng khẳng định những cải cách mạnh mẽ với mục tiêu xây dựng bộ máy nhà nước thật sự có hiệu quả, thích ứng với điều kiện kinh tế - xã hội của thời kỳ đổi mới.

Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ khi có Hiến pháp năm 1992 cho thấy, giữa các quy định Hiến pháp về cơ cấu tổ chức, quyền hạn, trách nhiệm và mối quan hệ giữa các thiết chế quyền lực với thực tiễn vận hành của cơ chế quyền lực nhà nước vẫn tồn tại một khoảng cách.

Có thể dễ dàng nhận thấy rằng bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992 thể hiện rõ mong muốn tổ chức theo hướng hiện đại, đáp ứng nhu cầu của kinh tế thị trường và trở thành một công cụ có hiệu quả để tiến hành cải cách. Tuy nhiên, các quy định của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức bộ máy nhà nước vẫn chịu ảnh hưởng lớn của các quy định Hiến pháp năm 1980 và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước trong mấy chục năm qua. Về phía Quốc hội, với tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Quốc hội được xác định là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Nhưng tổ chức và hoạt động của Quốc hội vẫn bị tác động và ảnh hưởng bởi các yếu tố chưa hợp lý trong tổ chức bộ máy nhà nước; mặc dù đã có cải cách, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới. Có thể thấy bộ máy nhà nước được tổ chức trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992 vẫn chưa đủ khả năng để giải quyết được các mâu thuẫn như: mâu thuẫn giữa quy định Hiến pháp về quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và thực tiễn quan liêu của tổ chức bộ máy nhà nước; mâu thuẫn giữa thẩm quyền hiến định và quyền lực trên thực tế của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ; mâu thuẫn giữa tính không thường xuyên của hoạt động Quốc hội, tính không chuyên nghiệp của đa số đại biểu Quốc hội với nhu cầu xây dựng pháp luật và thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội; mâu thuẫn giữa thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội và quyền ra Pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; mâu thuẫn giữa địa vị phụ thuộc của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội và nhu cầu xây dựng một nền hành chính hiệu quả và phát triển… Những mâu thuẫn này là không thể tránh khỏi trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế từ tập trung kế hoạch hoá bao cấp sang kinh tế thị trường. Bởi lẽ mô hình kinh tế cũ chưa thật sự bị loại bỏ, mô hình kinh tế mới đang từng bước được khẳng định trong cuộc đấu tranh gay go và phức tạp. Vì vậy, có thể nói Hiến pháp năm 1992, tuy không tiếp tục quy định mô hình tổ chức bộ máy nhà nước đã tồn tại trong thời kỳ kinh tế tập trung, bao cấp theo mô hình tổ chức bộ máy của một số nước xã hội chủ nghĩa trước đây, nhưng chưa thể đưa ra một mô hình tổ chức bộ máy nhà nước mới - bộ máy nhà nước của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và phù hợp với những đặc trưng của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong thời kỳ hội nhập kinh tế quốc tế và trong xu thế toàn cầu hoá.

Trong số những vấn đề còn vướng mắc về lý luận khi tiến hành nghiên cứu đổi mới các thiết chế trong bộ máy nhà nước thì một trong những vướng mắc lớn là nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chưa được thể chế hoá trên phương diện luật pháp. Để làm được điều này, cần khắc phục cách tiếp cận lâu nay cho rằng tính thống nhất của quyền lực nhà nước là xuất phát từ nguyên tắc tập quyền. Cách đặt vấn đề theo tư duy mới là: nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và quyền lực nhà nước thống nhất ở chính nhân dân. Nguyên tắc “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” đã được nhận thức sâu sắc hơn trong quá trình đổi mới. Khi nói nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, mọi quyền hành đều ở dân, thì việc nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân theo Hiến pháp năm 1992 là chưa đầy đủ, bởi vì nhân dân còn sử dụng quyền lực nhà nước của mình thông qua hệ thống các cơ quan hành pháp và các cơ quan tư pháp. Cũng cần nói thêm rằng bất luận trong một mô hình tổ chức nhà nước nào, quyền lực nhà nước, tự bản thân nó luôn bao hàm sự thống nhất. Nếu thiếu tính thống nhất thì quyền lực mất hiệu lực. Sở dĩ quyền lực nhà nước có được hiệu lực vì nó luôn là một hệ thống thống nhất. Chính sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là sự phân công giữa ba bộ phận của một hệ thống tồn tại dưới dạng một chỉnh thể của các quan hệ quyền lực. Do vậy, khi xác định tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp giữa ba quyền cho thấy, cần phải đặt ba quyền này trong một thể thống nhất của hệ thống với việc xác định rõ địa vị pháp lý của từng nhánh quyền lực mà Quốc hội là một trong ba nhánh quyền lực đó. Sự phân công, phối hợp giữa ba quyền và tương ứng với chúng là ba thiết chế quyền lực nhà nước, là sự phân công có điều kiện và bảo đảm khả năng loại bỏ sự lạm dụng quyền lực chỉ thực thi một loại quyền lực và không thể có một thiết chế quyền lực nào lại thâu tóm toàn bộ quyền lực nhà nước vào tay mình. Tinh thần này chính là nội dung pháp lý của sự phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong sự thống nhất quyền lực ở nhân dân và đó là một trong những yếu tố trực tiếp chi phối việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội.

Một trong những biểu hiện yếu kém của bộ máy nhà nước trong hàng thập kỷ qua là tính không chuyên nghiệp của bản thân các cơ quan quyền lực nhà nước.

Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân ở nước ta đang là một cơ quan hoạt động không thường xuyên. Tính chất không thường xuyên ấy đã dẫn đến tình trạng là Quốc hội không trực tiếp quyết định nhiều thẩm quyền Hiến định. Với hai kỳ họp trong một năm, Quốc hội chỉ đủ thời gian để xem xét thông qua các đạo luật hay các quyết định đã được các cơ quan hữu quan chuẩn bị sẵn. Mặc dù các quyền hạn của Quốc hội, các công việc của Quốc hội theo quy định của luật tổ chức được các cơ quan của Quốc hội như Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban với số lượng đại biểu chuyên trách rất ít sẽ giải quyết. Nhưng các cơ quan này dù được Quốc hội uỷ quyền vẫn chỉ là các cơ quan thuộc Quốc hội, không phải là một thiết chế quyền lực độc lập và không thể nhân danh Quốc hội để thực hiện trực tiếp các quyền vốn chỉ thuộc về Quốc hội theo Hiến pháp. Tình trạng này dẫn đến một thực tế là Quốc hội dù rất cố gắng nhưng rất khó khắc phục được tính hình thức trong hoạt động. Bởi lẽ, đại đa số các đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm, hoạt động không thường xuyên đã không tạo được tính chuyên nghiệp của một cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước và đại biểu Quốc hội đã tạo nên một Quốc hội hoạt động theo “đoàn đại biểu”, một Quốc hội tham luận mà không dẫn đến một Quốc hội tranh luận, một Quốc hội với vai trò tích cực và chủ động của từng cá nhân các đại biểu.

Trong bộ máy hành chính nhà nước, tính không chuyên nghiệp cũng được biểu hiện rõ nét. Điều này được bộc lộ qua sự lẫn lộn về phương diện cấu trúc bộ máy, lẫn lộn về thẩm quyền, nhiệm vụ, chức năng của các cơ quan nhà nước. Địa vị pháp lý của Chính phủ trong mối quan hệ quyền lực xác định thiếu nhất quán và không thật sự rõ ràng, do không quán triệt là cụ thể hoá được nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Sự phân công quyền lực không được quy định cụ thể rõ ràng do vậy Chính phủ dường như rơi vào tình trạng vừa thiếu những quyền cần thiết để trở thành cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của quốc gia vừa phải thực hiện những quyền làm ảnh hưởng đến quyền hạn của cơ quan lập pháp. Hơn nữa, Chính phủ trong mấy thập kỷ qua đều được tổ chức dưới dạng “Hội đồng”. Dù rằng tính chất “Hội đồng” trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong 4 bản Hiến pháp quy định có khác nhau nhưng ở những mức độ khác nhau đều biến Chính phủ thành “cơ quan nghị bàn” hơn là một cơ quan hành động và quyết định. Tính chất hội đồng của Chính phủ đã không tạo ra được một chế độ trách nhiệm rõ ràng giữa các thành viên Chính phủ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, của các thành viên của Chính phủ về thực chất vẫn bị quy định trong khuôn khổ của chế độ lãnh đạo, điều hành tập thể, chịu trách nhiệm tập thể. Do vậy, không thật sự phát huy được tính chủ động và khả năng tự chịu trách nhiệm của cá nhân mỗi thành viên.

Sự không chuyên nghiệp trong bộ máy hành chính nhà nước còn được thể hiện bởi sự thiếu thống nhất về tổ chức, về địa vị pháp lý của các bộ phận cấu thành nên Chính phủ. Các khái niệm Bộ, Uỷ ban ngang Bộ, Tổng cục, Cục, các Ban, các loại Hội đồng, các cơ quan trực thuộc Chính phủ đã tạo nên một Chính phủ vừa cồng kềnh, khổng lồ, vừa khó xác định, lẫn lộn về cơ cấu, chồng chéo về chức năng, mâu thuẫn về thẩm quyền. Tính không chuyên nghiệp của bộ máy hành chính nhà nước còn được thể hiện rõ nét trong đội ngũ cán bộ, công chức. Do không phân định rõ các quyền lập pháp, hành pháp nên nhiều cán bộ công chức trong bộ máy hành pháp đã được bầu là đại biểu Quốc hội. Vì thế, sự “phân thân” của một con người vừa là đại biểu vừa là công chức. Trong những trường hợp rất khó xác định, khi nào họ hành động với tư cách đại biểu, khi nào hành động với tư cách công chức.

Mặt khác, do không phân biệt các khái niệm “chính khách” và công chức, không phân biệt rõ “chức quyền” và “chức nghiệp” nên trong đời sống xã hội và đời sống nhà nước khái niệm “cán bộ nhà nước” được sử dụng một cách rộng rãi…

Chính khái niệm “cán bộ nhà nước” đã góp phần làm lẫn lộn các loại cán bộ, không tạo ra được cơ sở khoa học để xây dựng một đội ngũ công chức chuyên nghiệp trong một bộ máy hành chính nhà nước chuyên nghiệp.

Sự kém hiệu quả của bộ máy nhà nước trong thời gian qua, kể cả khi bộ máy nhà nước đã được cải cách nhiều lần, còn là kết quả tất yếu của tình trạng quyền lực nhà nước thiếu một cơ chế kiểm soát đầy đủ, hợp lý và có hiệu lực.

Trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, cơ chế kiểm tra giám sát quyền lực đóng vai trò của chiếc “phanh” an toàn, đảm bảo cho guồng máy quyền lực hoạt động hết công suất. Một khi hệ thống “phanh” an toàn không được đảm bảo, bộ máy quyền lực vận hành sẽ thiếu an toàn dẫn đến các tình huống hoặc là vận hành cầm chừng hoặc vận hành ngoài tầm kiểm soát của “người chủ” quyền lực dẫn đến quan liêu, tha hoá quyền lực. Chính vì thế trong mọi quốc gia dân chủ, cơ chế kiểm tra, giám sát việc tổ chức và thực thi công quyền được đặc biệt chú ý. Ở nước ta ngay từ ngày đầu xây dựng chính thể Cộng hoà, cơ chế kiểm tra giám sát quyền lực đã được Bác Hồ, Đảng ta quan tâm. Hiến pháp 1946 với các nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước đã tạo ra các cơ sở cho việc xây dựng một cơ chế kiểm soát quyền lực phù hợp. Nhưng do các điều kiện lịch sử, Hiến pháp 1946 không được ban bố thi hành và cơ hội ra đời một cơ chế kiểm soát quyền lực trên cơ sở các quy định Hiến pháp đã không được hiện thực hoá. Các bản Hiến pháp tiếp theo cũng luôn nhấn mạnh đến việc kiểm tra, giám sát quyền lực và đã giao cho Quốc hội quyền giám sát tối cao, trong đó có quyền kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước. Nhưng trên thực tế với một Quốc hội hoạt động không thường xuyên, đại biểu Quốc hội không chuyên nghiệp và những quy định vừa khái quát chung chung về kiểm tra, giám sát quyền lực vừa thiếu cơ chế và phương pháp thực hiện, vấn đề kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước ở nước ta vẫn chưa tìm ra được một cơ chế thích hợp. Điều này được thể hiện trên các phương diện sau:

Quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân với tính cách là người chủ của quyền lực nhà nước vẫn chưa có một cơ sở pháp lý vững chắc. Do vậy, khả năng kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân vẫn mang nặng tính hình thức. Sự thiếu công khai, minh bạch trong các hoạt động nhà nước, thiếu thống tin đầy đủ và xác thực về các hoạt động thực tiễn của công quyền trên thực tế đã đặt nhân dân với tính cách là người chủ của quyền lực ra ngoài các quan hệ quyền lực. Vấn đề bức xúc hiện nay đang được Đảng, Nhà nước và toàn xã hội quan tâm là xây dựng một cơ chế dân chủ phù hợp không chỉ để dân thực hiện quyền lực mà còn để nhân dân thực sự kiểm tra, giám sát được toàn bộ quá trình thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế;

Quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan Nhà nước vẫn chưa có được một cơ chế thích hợp để Quốc hội thực hiện tốt quyền này. Các hình thức giám sát lâu nay như Quốc hội nghe báo cáo công tác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghe các thành viên Chính phủ và các quan chức khác trả lời chất vấn đặt Quốc hội vào tình huống bị động trước các việc đã rồi. Do vậy, sự kiểm soát này về thực chất mang nặng tính hình thức. Sau mỗi kỳ họp của Quốc hội, mọi việc lại tiếp tục diễn ra theo cách thức vốn có của nó;

Về hoạt động tư pháp, trong một thời gian dài chúng ta chưa có được nhận thức đầy đủ về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác tư pháp, nên đã thiếu quan tâm, chăm lo xây dựng về tổ chức, đội ngũ cán bộ và cơ sở vật chất của các cơ quan tư pháp. Dù thời gian gần đây đã có những chuyển biến tích cực nhưng nhìn chung sự nhìn nhận về vai trò của tư pháp trong việc thúc đẩy phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN còn nhiều hạn chế. Vai trò của hoạt động tư pháp được biết đến nhiều hơn ở việc giữ vững an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội chứ chưa được xem xét ở khía cạnh là nhân tố quan trọng đề cao công lý, bảo vệ quyền con người và quyền công dân, hỗ trợ các quan hệ kinh tế thị trường phát triển. Trên thực tế, sự gắn kết và hỗ trợ lẫn nhau giữa hành pháp và tư pháp còn thiếu hiệu quả; mối quan hệ giữa cải cách tư pháp và cải cách hành chính cũng chưa thực sự chặt chẽ trong bối cảnh chung.

Nhận thức chưa đầy đủ về vai trò của tư pháp là nguyên nhân cơ bản lý giải tại sao cải cách tư pháp tiến hành chậm, thiếu đồng bộ, chưa mạnh mẽ so với đổi mới lập pháp và cải cách hành chính.

Chính sách hình sự, các chế định pháp luật dân sự, kinh tế, lao động, hành chính còn nhiều bất cập; việc giải quyết các vụ việc còn rườm rà, qua nhiều cấp xét xử, thiếu thuận lợi đối với dân và các cơ quan, tổ chức khi có vấn đề cần đến Toà án xét xử. Đây là một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả, chất lượng hoạt động của các cơ quan tư pháp mà hậu quả là các quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khi bị xâm phạm vẫn chưa được bảo vệ hữu hiệu.

Hoạt động của các cơ quan tư pháp và bổ trợ tư pháp chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới, chưa bắt kịp và phục vụ sự phát triển của các quan hệ kinh tế trong nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa; vẫn còn tình trạng oan sai trong điều tra, bắt, giam, giữ, truy tố và xét xử; chưa hình thành thói quen giải quyết các tranh chấp kinh tế, thương mại theo thủ tục trọng tài, số vụ việc thụ lý còn quá ít ỏi, hiệu lực của quyết định trọng tài còn hạn chế; việc giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng Toà án thể hiện mặt trái của mối quan hệ giữa các cá nhân công dân với công chức, cơ quan nhà nước còn chiếm tỷ lệ rất nhỏ trong các vụ án mà Toà án các cấp thụ lý hàng năm, trong khi các khiếu nại, tố cáo vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân từ phía công chức, cơ quan nhà nước vẫn không giảm, tính chất ngày càng phức tạp; công tác thi hành án dân sự chưa có chuyển biến đáng kể.

Đội ngũ cán bộ tư pháp và bổ trợ tư pháp còn quá thiếu, một bộ phận trình độ nghiệp vụ và bản lĩnh chính trị yếu, thậm chí còn sa sút về phẩm chất. Năng lực của một số cán bộ tư pháp và bổ trợ tư pháp còn chưa ngang tầm, chưa đáp ứng kịp với sự phát triển sôi động của nền kinh tế, đặc biệt là nhu cầu hội nhập quốc tế. Suy nghĩ và cách làm của bộ phận không nhỏ đội ngũ cán bộ tư pháp vẫn theo nếp cũ, giải quyết công việc của dân vẫn còn tư tưởng hách dịch, “ban ơn”, coi mình “đứng trên dân”, mà chưa thấy được trách nhiệm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của dân. Bên cạnh đó, do thiếu đội ngũ cán bộ, nên công việc của cán bộ tư pháp đang quá tải, gây ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động tư pháp.

Về chính quyền địa phương và mối quan hệ pháp lý Trung ương - địa phương:

Hiến pháp 1992 thiết lập các đơn vị hành chính – lãnh thổ, đô thị cũng như nông thôn, trên cùng một mặt bằng pháp lý, một cấp chính quyền không có sự khác biệt: dù là tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương đều là một cấp chính quyền và để tiện sử dụng, có cách nói rút gọn rất đặc trưng thường được chính thức ghi vào luật – “gọi chung là cấp tỉnh”; “gọi chung là cấp huyện” và “gọi chung là cấp xã” (Điều 4 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 1994). Như vậy, về mô hình, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND, chưa có sự phân biệt rõ chính quyền đô thị và nông thôn (thành phố và tỉnh), chưa có sự phân loại các đơn vị cùng cấp với nhau. Quy mô diện tích, mật độ, tính phức tạp về dân cư, địa bàn miền núi, hải đảo). Ở đô thị và nông thôn, vẫn còn rập khuôn, máy móc.

Các Hiến pháp nước ta từ Hiến pháp 1959 đến Hiến pháp 1980 và Hiến pháp hiện hành 1992, kể cả các Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân về mặt quyền hạn, nhiệm vụ đều đưa ra các quy định chung có tính chất đánh đồng cho cả 3 cấp HĐND và UBND.

Trong khi đó, đô thị và nông thôn là hai địa bàn rất khác nhau về các mặt đời sống, nhưng cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã hoặc thành phố, quận, phường đều tồn tại trên cùng một địa bàn. Vấn đề lớn đặt ra về mặt quản lý xã hội từ phía Nhà nước: đã là 3 cấp chính quyền cùng lo cho một địa bàn thì đòi hỏi một sự phân cấp, phân định hết sức rành mạch phạm vi , cấp độ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp để biết chuyên lo về phần việc được phân công. Do vậy cần phải xác định rõ địa vị pháp lý (mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND) của mỗi cấp, khắc phục tình trạng đánh đồng như hiện nay.

Cho đến nay, việc sửa đổi bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 1992 chủ yếu mới sửa đổi ở cấp trung ương, còn ở địa phương thì chưa đề cập, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương cơ bản giữ lại mô hình của Hiến pháp 1980. Vì vậy, xuất hiện một sự thiếu đồng bộ: ở cấp trung ương đã có sự đổi mới thể hiện một quan niệm mới hoàn toàn phù hợp với tính chất của cơ quan hành pháp điều hành: Thủ tướng Chính phủ; nhưng ở địa phương, nơi sự điều hành càng xuống dưới càng có tính tác nghiệp, đòi hỏi sự nhanh nhạy, kịp thời, dứt khoát thì người đứng đầu ở đây lại vẫn là mô hình cũ – Chủ tịch UBND. Rõ ràng là có sự thiếu nhất quán về mặt lôgíc và xét về bản chất của vấn đề thì thấy rõ sự bất hợp lý.

Mặc dù đã có những cố gắng và đạt được những kết quả quan trọng trong xây dựng và thi hành pháp luật, nhưng nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn tồn tại nhiều yếu kém và bất cập, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Hệ thống pháp luật còn thiếu toàn diện, chưa đồng bộ, chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật, nhiều lĩnh vực bức xúc của đời sống xã hội vẫn chưa có luật, thậm chí chưa có cả văn bản dưới luật của Chính phủ để điều chỉnh. Trong một số lĩnh vực, nhất là trong lĩnh vực kinh tế, tư duy làm luật chưa theo kịp với sự phát triển của thực tiễn nên tính khả thi và tính dự báo thấp, pháp luật thiếu ổn định, phải thường xuyên sửa đổi. Tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật còn có mặt hạn chế, vẫn còn những sai phạm về hình thức văn bản. Hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật và công tác pháp điển hoá chưa được tiến hành thường xuyên và đầu tư hợp lý. Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập chưa được coi trọng đúng mức. Việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật còn nặng về tính phong trào, bề nổi, hiệu quả chưa cao. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn cứng nhắc; cách phân công và thực hiện quy trình soạn thảo dễ dẫn đến tình trạng bảo vệ lợi ích cục bộ của ngành, địa phương, chưa thật sự vì lợi ích chung và thuận lợi cho dân. Tiến độ xây dựng Luật và Pháp lệnh còn chậm so với đòi hỏi của cuộc sống. Trong công tác xây dựng pháp luật vẫn còn tình trạng vấn đề dễ, soạn thảo nhanh thì làm trước, vấn đề bức xúc, quan trọng nhưng khó thì để lại sau.

Tại “Đề án nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật của Chính phủ” ban hành kèm theo Quyết định số 933/QĐ - TTg ngày 27 tháng 8 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ đã chỉ ra một số yếu tố làm giảm chất lượng xây dựng pháp luật như “tính cục bộ, chỉ nhằm bảo vệ lợi ích của một số ngành thể hiện rõ trong việc xây dựng, trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua các Dự án. Bộ, ngành nào cũng muốn kéo quyền, lợi ích và thuận lợi về phía mình khi xây dựng Luật, Pháp lệnh, đồng thời đẩy những khó khăn, vướng mắc cho Chính phủ. Tình trạng này dẫn đến “xung đột” thẩm quyền giữa các Bộ, ngành khi triển khai thực hiện Luật, Pháp lệnh làm cho văn bản hướng dẫn thi hành văn bản Luật, Pháp lệnh chậm được ban hành. Thiếu cơ chế huy động sự tham gia đóng góp ý kiến của các nhà khoa học, nhà quản lý và các chuyên gia giàu kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp và nhân dân vào các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Chưa tham khảo triệt để ý kiến của nhân dân và các doanh nhân, các đoàn thể, hội nghề nghiệp cũng như ý kiến của các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp hoặc gián tiếp của các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Việc “tự biên, tự diễn” đó đã kèo dài tình trạng một số dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật thiên về dành thuận lợi cho cơ quan quản lý nhà nước, trái ngược với xu thế cải cách hành chính… Nhiều dự án, dự thảo sau khi được Chính phủ thảo luận đã nhận được phản ứng khá gay gắt từ phía dư luận xã hội. Chẳng hạn như Dự án Luật khiếu nại, tố cáo; Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật giáo dục, Luật đầu tư, Luật trợ giúp pháp lý v.v…

Như vậy, tính khép kín của cơ chế hoạt động quản lý nhà nước mà cụ thể qua những ví dụ về hoạt động xây dựng pháp luật đã cho thấy, là một cản trở lớn đối với chính hoạt động lãnh đạo, quản lý và điều hành của các cơ quan nhà nước. Phá vỡ thế khép kín, cách làm “tự biên, tự diễn” đó chỉ có thể bằng cách tạo ra những hành lang mở và linh hoạt hướng tới sự tham gia của nhân dân vào các hoạt động này.

Toàn cầu hoá và những thách thức về phương diện pháp luật nảy sinh từ quá trình toàn cầu hoá đang đặt ra cho Việt Nam không ít bài toán cần phải giải trong mục tiêu, nhiệm vụ, chủ trương và giải pháp cải cách hệ thống pháp luật quốc gia. Hệ thống pháp luật nước ta được xây dựng trong thời gian qua đã đạt được nhiều thành tựu đáng kể trong việc thủ tiêu cơ bản cơ chế pháp lý của thời kinh tế tập trung bao cấp, tạo lập được các cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Tuy nhiên, cần nhận thấy rằng, so với các yêu cầu, đòi hỏi và các thách thức về phương diện luật pháp trong bối cảnh quốc tế hiện nay với các không gian pháp lý mới đang được xác lập, thì hệ thống pháp luật nước ta hiện tại vẫn còn khá bất cập, chưa đáp ứng được các “chuẩn” của hội nhập kinh tế quốc tế. Nếu đánh giá một cách thật sự cầu thị cũng có thể thấy rằng, hệ thống pháp luật của chúng ta vẫn chưa tương thích với tính chất của một nền kinh tế thị trường và trên thực tế vẫn đang ở trình độ của một hệ thống pháp luật hướng tới thị trường mà thôi.

Nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi pháp luật nước ta phải tương thích với các quy định pháp lý quốc tế, bao gồm các quy phạm luật quốc tế, các điều ước quốc tế và thông lệ quốc tế cũng như các quy định pháp lý của các tổ chức quốc tế và khu vực. Có thể nói rằng, cho đến nay sự tương thích đó đang là vấn đề lớn của hệ thống pháp luật nước ta.

Một trong những sự bất cập của pháp luật hiện nay là sự thiếu ổn định và tính khả thi của nó. Không ít quy định pháp luật được xây dựng công phu, tốn kém, nhưng mới ban hành chưa lâu đã có nhu cầu phải bổ sung, sửa đổi. Tình hình này đã làm cho pháp luật nước ta khó bắt kịp nhịp điệu phát triển kinh tế -xã hội của đất nước và càng làm khó thêm khả năng tương thích với các không gian pháp lý quốc tế.

2.2. Các nguyên tắc của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam

Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng lần thứ IX nêu rõ nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng. Như vậy, chế độ Nhà nước pháp quyền, đối với chúng ta là con đường để đạt được các mục tiêu và yêu cầu của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa.

Tổng kết lý luận và thực tiễn 20 năm đổi mới ở nước ta, dự thảo Báo cáo chính trị trình Đại hội X một lần nữa khẳng định rằng, “con đường đi lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta là phải phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá; xây dựng nền văn hoá thực sự là nền tảng tinh thần của xã hội; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; xây dựng Đảng trong sạch, vững mạnh; bảo đảm vững chắc quốc phòng và an ninh quốc gia; chủ động và tích cực hội nhập quốc tế”33 (người trích nhấn mạnh).

Như đã nêu ở trên, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta phải xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi bức xúc của đời sống đất nước về sự hiện diện của chế độ pháp quyền và đồng thời phải được dựa trên những nguyên tắc nhất định.

Việc xây dựng các nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền Việt Nam phải xuất phát từ thực tiễn chính trị của nước ta và phải được tiến hành trên cơ sở quán triệt những định hướng của Đảng. Bản thân chủ nghĩa xã hội, theo quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là một giá trị và vấn đề đặt ra là phải kết hợp giá trị của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa với những giá trị được thừa nhận chung của Nhà nước pháp quyền.

Ở các phần trên, qua việc nghiên cứu các tiêu chí, yêu cầu đỏi hỏi của việc xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta, chúng ta đã rút ra một số nhận định chung như sau:

- Xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền đòi hỏi sự tuân thủ một số nguyên tắc có tính phổ biến, được thừa nhận chung. Trong hàng loạt các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền thì tôn trọng, đề cao vai trò của pháp luật và yêu cầu về sự ràng buộc của pháp luật đối với Nhà nước là tiêu biểu, là những dấu hiệu đặc trưng của mô hình nhà nước này không phân biệt sự khác nhau giữa các nhà nước về chế độ chính trị.

- Mô hình nhà nước pháp quyền, mặc dù có những điểm tương đồng nhất định song có thể áp dụng một cách linh hoạt ở các nước phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của mỗi quốc gia. Các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền có thể được tiếp cận và đặt ở thứ tự ưu tiên khác nhau. ở Việt Nam, Nhà nước pháp quyền gắn chặt với định hướng xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước.

Các nguyên tắc của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam phải bảo đảm yêu cầu: một mặt, tiếp thu những giá trị chung và mặt khác, thể hiện đặc điểm của chế độ nhà nước và xã hội Việt Nam. Từ đó, các nguyên tắc của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam cần thể hiện hai nội dung: thứ nhất, các nguyên tắc nhằm duy trì những yếu tố mang tính nguyên lý và ưu việt của chế độ Nhà nước xã hội chủ nghĩa; thứ hai, các nguyên tắc thể hiện tinh thần hội nhập, sẵn sàng tiếp thu các giá trị của tiến bộ của thế giới về mô hình Nhà nước pháp quyền. Trên cơ sở quan điểm tiếp cận chung đó, có thể nêu các nguyên tắc của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam như sau:

a) Nguyên tắc giữ vững bản chất giai cấp công nhân cách mạng và tính nhân dân của Nhà nước ta

Một vấn đề có tính nguyên lý là Nhà nước Việt Nam được hình thành với tính chất là sản phẩm của cuộc cách mạng dân chủ – nhân dân và được tổ chức theo mô hình một Nhà nước vô sản – Nhà nước của giai cấp công nhân và nhân dân lao động. Sứ mệnh lịch sử của Nhà nước này, theo các nhà sáng tạo chủ nghĩa Mác – Lênin là thực hiện chuyên chính vô sản. Đặc trưng cơ bản của Nhà nước xã hội chủ nghĩa là thực thi quyền lực vì lợi ích trước hết là của giai cấp công nhân và nhân dân lao động. Khi nghiên cứu bài học của các cuộc cách mạng trên thế giới và giá trị của các luồng tư tưởng, các chủ nghĩa đa dạng để thiết kế mô hình Nhà nước Việt Nam, Hồ Chí Minh đã chỉ ra rằng “Cách mạng Nga dạy cho chúng ta rằng muốn cách mạng thành công thì dân chúng (công, nông) làm gốc, phải có Đảng vững mạnh, phải bền gan, phải hi sinh, phải thống nhất. Nói tóm lại là phải theo chủ nghĩa Mã Khắc Tư và Lênin”34.

Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, rõ ràng, đánh dấu sự thay đổi về chất của Nhà nước, nhưng tất cả những sự thay đổi hay cải cách phải bảo đảm những vấn đề có tính nguyên lý, đó là giữ vững bản chất Nhà nước xã hội chủ nghĩa và định hướng xã hội chủ nghĩa. Như vậy, về phương diện lý luận, một trong những đặc thù của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cần phải khẳng định là Nhà nước đó phải mang bản chất của Nhà nước của giai cấp công nhân; nền tảng xã hội của Nhà nước là liên minh giai cấp công nhân, nông dân và đội ngũ trí thức (Điều 2 Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam). Quan điểm này được xuyên suốt và nhất quán khi xác định các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền Việt Nam.

Tổ chức chính quyền trong Nhà nước vô sản được các nhà kinh điển của Chủ nghĩa Mác – Lênin nghiên cứu trong bối cảnh tồn tại những giai cấp đối kháng với những xung đột đặc biệt quyết liệt về lợi ích chính trị. Trong điều kiện hiện nay của Việt Nam, bên cạnh việc giữ vững bản chất của giai cấp công nhân, Nhà nước phải phát huy vai trò bảo vệ và điều hoà lợi ích xã hội. Năng lực chính trị và vị trí của Nhà nước được bộc lộ qua khả năng bảo đảm những lợi ích, quyền lợi của các giai cấp, tầng lớp, những nhóm người, các tập thể trong xã hội trong định hướng của các lợi ích chung. Để Nhà nước có thể thực hiện và phát huy vai trò của mình trong hệ thống chính trị, cần có những điều kiện khách quan khác mà một trong đó là yếu tố xã hội. Dân cư, các giai cấp, tầng lớp người, các tập thể, cá nhân trong cơ cấu xã hội chính là chỗ dựa vững chắc của Nhà nước và giờ đây, hơn lúc nào hết, chức năng xã hội của Nhà nước phải được đề cao ở thứ tự ưu tiên. Vì vậy, cùng với việc giữ vững bản chất giai cấp công nhân của Nhà nước cần củng cố cơ sở rộng lớn của xã hội.

Như vậy, xây dựng Nhà nước pháp quyền là một quá trình đổi mới. Quá trình đó không phải là từ bỏ mục tiêu của chủ nghĩa xã hội mà làm cho chủ nghĩa xã hội được nhận thức đúng đắn hơn và được xây dựng có hiệu quả hơn. Đổi mới không phải là xa rời Chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, mà là nhận thức đúng, vận dụng sáng tạo và phát triển học thuyết, tư tưởng đó, lấy đó làm nền tảng tư tưởng và kim chỉ nam cho hành động. Đổi mới không phải là phủ định thành tựu và cách làm trước đây, mà là khẳng định những gì đã hiểu đúng, làm đúng, loại bỏ những gì hiểu sai, làm sai hoặc những gì trước kia đúng nhưng nay không còn phù hợp, bổ sung nhận thức mới và cách làm mới, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới.

b) Nguyên tắc phát huy các giá trị của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa; xây dựng một Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân

Hiến pháp năm 1992 (Điều 2) quy định Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.

Chủ quyền nhân dân là tư tưởng xuyên suốt tất cả các bản Hiến pháp của Việt Nam. Quy định này là nơi thể hiện một cách cô đọng tư tưởng Hồ Chí Minh về đoàn kết toàn dân, dân là gốc, dân là chủ, dân là lực lượng vĩ đại và nhân dân là nền tảng của Nhà nước. Cũng từ đây mà Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân vừa là bản chất, vừa là nguyên tắc, đồng thời là phương châm hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước.

Tổng kết bài học kinh nghiệm của 20 năm đổi mới, Đảng ta khẳng định: “Cách mạng là sự nghiệp của nhân dân, vì nhân dân và do nhân dân. Chính những ý kiến, nguyện vọng và sáng kiến của nhân dân nảy sinh từ thực tiễn là một nguồn gốc hình thành đường lối đổi mới của Đảng. Dựa vào nhân dân, qua thực tiễn phong phú của nhân dân, tiến hành tổng kết, từng bước tìm ra quy luật các mặt của cuộc sống để đi lên - đó là chìa khoá của thành công”35.

Tinh thần pháp luật, nguyên tắc pháp quyền đã từng được biết đến trong lịch sử tư tưởng Việt Nam mà biểu tượng, đỉnh cao là tư tưởng Hồ Chí Minh. Một trong những nội dung cơ bản của tư tưởng Hồ Chí Minh là một hệ quan điểm về mô hình Nhà nước kiểu mới – Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Ngay ở phác thảo ban đầu về tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam trong tương lai, Nguyễn ái Quốc – Hồ Chí Minh đã hình dung được tính chất và nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước đó – một Nhà nước phải có tính dân chủ sâu sắc, tính nhân dân đậm đà theo đuổi lý tưởng dân quyền. Những quan điểm cơ bản của tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước của dân, do dân, vì dân có thể đúc kết ở một số nội dung như sau: bộ máy nhà nước là công cụ thừa hành ý chí của dân, là công bộc của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về hoạt động của mình; bộ máy nhà nước đó phải làm lợi cho dân và vì lợi ích của nhân dân; Nhà nước phải hoạt động theo pháp luật và tự đặt mình dưới sự kiểm tra, giám sát của nhân dân. Điều đáng lưu ý là khi tìm tòi một mô hình Nhà nước thích hợp với Việt Nam, ở Hồ Chí Minh đã hình thành rất sớm và nhất quán ý tưởng về chế độ pháp quyền, nguyên tắc pháp chế, tinh thần tôn trọng, tuân thủ pháp luật. “Thần linh pháp quyền” trong tư tưởng Hồ Chí Minh thực chất là một yêu cầu đối với một Nhà nước dân chủ chịu sự ràng buộc của pháp luật; Nhà nước phải thực sự trong sạch, chống đặc quyền, đặc lợi; quan liêu, tham nhũng. Vì vậy, tư tưởng đó vẫn còn nguyên giá trị thời sự, hoàn toàn thích hợp có ý nghĩa chỉ đạo cho công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, thực sự của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân hiện nay ở nước ta.

c) Nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền tiến hành đồng bộ với đổi mới và phát triển kinh tế, phục vụ đắc lực quá trình phát triển kinh tế – xã hội, xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh chủ động và tích cực hội nhập quốc tế.

Thực tế 20 năm đổi mới ở nước ta đã chỉ rõ một bài học quan trọng là phải đổi mới toàn diện; từ nhận thức, tư tưởng đến hoạt động thực tiễn; từ kinh tế, chính trị, quan hệ đối ngoại đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội; từ hoạt động lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước đến hoạt động cụ thể trong từng bộ phận của hệ thống chính trị. Lúc đầu, tập trung vào đổi mới kinh tế và từng bước đổi mới hệ thống chính trị; tiếp theo phải tiến hành đồng thời đổi mới kinh tế với đổi mới hệ thống chính trị.

Trên cơ sở đánh giá sâu sắc thực tiễn cơ chế quản lý kinh tế thời kỳ kế hoạch hoá, tập trung, bao cấp, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã chỉ ra những hạn chế, bất cập cơ bản của cơ chế này là: Quản lý nền kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính là chủ yếu; Nhà nước can thiệp quá sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh nhưng lại không chịu trách nhiệm gì về mặt vật chất đối với những quyết định của mình; Cơ chế quản lý tập trung, bao cấp vì thế rất cồng kềnh và kém năng động, nhiều tầng nấc trung gian. Đội ngũ cán bộ quản lý kinh tế thì không thạo việc kinh doanh, nhưng lại quan liêu, cửa quyền. Hệ quả của cơ chế quản lý kinh tế này làm cho sản xuất đình trệ, đất nước ta lâm vào khủng hoảng kinh tế nặng nề.

Sự ra đời và vận hành nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã tạo ra bước chuyển mạnh mẽ trong đời sống kinh tế – xã hội của đất nước, trình độ của lực lượng sản xuất có sự phát triển nhanh chóng (nhiều thành tựu của khoa học kỹ thuật trên các lĩnh vực được đưa vào ứng dụng rộng rãi trong sản xuất, kinh doanh) làm thay đổi và xuất hiện nhiều loại quan hệ kinh tế mới trong sản xuất, kinh doanh, cung ứng dịch vụ, phân phối, lưu thông hàng hoá tiền tệ… Điều này tất yếu dẫn đến nhu cầu khách quan là Nhà nước phải thực hiện các biện pháp, mà trước hết là xây dựng hệ thống pháp luật hình thành các cơ chế bảo đảm quyền tự do sản xuất, kinh doanh, tự do hợp đồng, cạnh tranh lành mạnh của các doanh nghiệp, doanh nhân; theo nguyên tắc “cá nhân, doanh nghiệp được làm tất cả những gì pháp luật không cấm”. Như vậy, nền kinh tế thị trường tự nó đã là một đòi hỏi tất yếu khách quan buộc Nhà nước phải thay đổi phương thức quản lý kinh tế, xã hội. Nhà nước phải quản lý kinh tế – xã hội bằng pháp luật, phải xây dựng thể chế kinh tế thị trường đủ ở mức tạo thành hành lang pháp lý an toàn cho hoạt động sản xuất kinh doanh, bảo đảm công bằng, bình đẳng, hợp tác cùng phát triển lâu dài giữa các thành phần kinh tế, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế vì mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.

Việc chỉ ra một cách đúng đắn những hạn chế đặc trưng của cơ chế quản lý cũ giúp chúng ta tìm được những cách thức khắc phục nó một cách hiệu quả. Việc xoá bỏ cơ chế cũ phải diễn ra đồng thời với việc xây dựng cơ chế quản lý mới. Đại hội Đảng VI xác định mục tiêu của cơ chế mới đó là tạo ra động lực mạnh mẽ để giải phóng năng lực sản xuất, xoá bỏ chế độ tập trung quan liêu bao cấp, chuyển hoạt động kinh tế sang hoạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa (ĐH VI), với các đặc trưng là: Cơ chế mới vận dụng tổng hợp các quy luật kinh tế của CNXH, trong đó có quy luật về sự phát triển có kế hoạch của nền kinh tế quốc dân; sử dụng đầy đủ và đúng đắn các quan hệ hàng hoá - tiền tệ; nền kinh tế phải được quản lý bằng các biện pháp kinh tế là chủ yếu; các đơn vị kế hoạch (quốc doanh và tập thể) là những đơn vị sản xuất hàng hoá, có quyền tự chủ về sản xuất, kinh doanh, tự chủ về tài chính. Bằng quyết định quan trọng này, Đại hội VI đã đánh dấu sự ra đời của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.

Đường lối xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN tiếp tục được khẳng định trong các Đại hội Đảng VIII và IX. Văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (1996) khẳng định: “Mục tiêu của công nghiệp hoá, hiện đại hoá là xây dựng nước ta thành một nước công nghiệp có cơ sở vật chất, kỹ thuật hiện đại, cơ cấu kinh tế hợp lý, quan hệ sản xuất tiến bộ…”, “…tiếp tục phát triển nền kinh tế nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường và có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN, phấn đấu đạt và vượt mục tiêu đề ra trong chiến lược ổn định và phát triển nền kinh tế – xã hội đến năm 2000”36. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX một lần nữa xác định: xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Thể chế hoá các quan điểm của Đảng, Nghị quyết số 51/2001/QH10 đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992, trong đó, Điều 15 của Hiến pháp 1992 được sửa đổi như sau: “Nhà nước xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ trên cơ sở phát huy nội lực, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế; thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”, “Nhà nước thực hiện nhất quán chính sách phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng”. Nhà nước ta đã xác định rõ hơn nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với các thành phần kinh tế đa dạng: kinh tế nhà nước, kinh tế tập thể, kinh tế cá thể, tiểu chủ, kinh tế tư bản tư nhân, kinh tế tư bản nhà nước và kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài dưới nhiều hình thức.

Như vậy, trong mối quan hệ giữa hạ tầng cơ sở và thượng tầng kiến trúc thì Nhà nước cần được đổi mới cho phù hợp. Sự ra đời của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi tất yếu Nhà nước phải quản lý kinh tế, quản lý xã hội bằng pháp luật, là tiền đề quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân chỉ có thể thực sự ra đời và từng bước hoàn thiện khi các điều kiện chính trị, kinh tế – xã hội của đất nước phát triển đến một trình độ nhất định, làm tiền đề tạo điều kiện vật chất và tinh thần cần thiết để các quyền cơ bản của công dân trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội được bảo đảm thực thi một cách đầy đủ và triệt để. Việc Đảng và Nhà nước ta khẳng định mô hình kinh tế thị trường tại Việt Nam là không đối lập với chủ nghĩa xã hội mà đó cũng đồng nghĩa với việc khẳng định có thể và cần xây dựng mô hình Nhà nước pháp quyền không đối lập với chủ nghĩa xã hội. Đây cũng là một đòi hỏi tất yếu khách quan của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội ở nước ta.

d) Nguyên tắc tiếp thu có chọn lọc các giá trị phổ biến và kinh nghiệm thế giới về xây dựng Nhà nước pháp quyền để vận dụng thích hợp trong điều kiện Việt Nam.

Đảng ta coi việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân là vấn đề trung tâm của nhiệm vụ xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Quan điểm chỉ đạo của Đảng cho rằng, Nhà nước pháp quyền không phải cái riêng có của chủ nghĩa tư bản. Chủ nghĩa xã hội cũng phải thực hiện Nhà nước pháp quyền. Nhưng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa khác về bản chất với Nhà nước pháp quyền tư sản ở chỗ: pháp quyền dưới chủ nghĩa tư bản về thực chất là công cụ của giai cấp tư sản, pháp quyền dưới chủ nghĩa xã hội là công cụ để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.37

Tư tưởng về Nhà nước pháp quyền có xuất phát điểm từ việc đề cao giá trị của Hiến pháp và pháp luật, coi Nhà nước là công cụ của pháp luật để bảo đảm các quyền, tự do của cá nhân, các thành viên xã hội. Và, để bảo đảm các quyền, tự do đó, cần thiết lập một trật tự trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước để hạn chế và ngăn chặn khả năng lạm dụng quyền lực từ phía Nhà nước. Đối với Việt Nam, Nhà nước pháp quyền được gắn với một Nhà nước mạnh và mục tiêu, nhiệm vụ của Nhà nước đó là xây dựng “xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.

Ý tưởng về Nhà nước pháp quyền chính là sự tìm kiếm một phương thức tổ chức quyền lực nhà nước hợp lý để một mặt, phát huy sức mạnh của Nhà nước trong việc duy trì trật tự xã hội và thúc đẩy sự phát triển xã hội, mặt khác, tạo ra vị thế bình đẳng giữa Nhà nước và công dân, tạo cơ chế chống lại sự lạm dụng quyền lực nhà nước .

Cùng với việc đưa ra định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam cũng chỉ ra rằng quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, quan điểm này đã trở thành một nguyên tắc hiến định và là một bộ phận cấu thành của một hệ thống các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. (Điều 2 Hiến pháp).

Chúng ta thừa nhận, các quan hệ xã hội cơ bản phải được pháp luật điều chỉnh. Pháp luật giữ vị trí chi phối trong toàn xã hội, trong hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước và trong các hành vi xử sự của các thành viên xã hội.

Tổ chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước pháp quyền đòi hỏi sự tuân thủ một số nguyên tắc có tính phổ biến, được thừa nhận chung. Trong hàng loạt các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền thì tôn trọng và đề cao vai trò của pháp luật đã trở nên tiêu biểu, là dấu hiệu đặc trưng của mô hình nhà nước này, không phân biệt sự khác nhau giữa các Nhà nước về chế độ chính trị .

Hiến pháp năm 1992 (Điều 12) quy định nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật. Đồng thời Hiến pháp cũng quy định rằng, “các bản án, quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành” (Điều 136 Hiến pháp).

Việc đề cao pháp luật trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa không có nghĩa là đối lập nó với các giá trị khác trong xã hội .Quy phạm pháp luật không thể điều chỉnh một cách triệt để tất cả và mọi quan hệ trong xã hội. Những khoảng trống mà quy phạm pháp luật bỏ ngỏ được điều chỉnh bằng các loại quy tắc xử sự khác là nơi thể hiện sức mạnh của đạo đức và các giá trị xã hội khác. Bên cạnh pháp luật, các quy phạm xã hội khác cần được khuyến khích áp dụng trong quan hệ xã hội của người dân. Việc khôi phục hương ước và xác định một cách đúng mức tác động của hương ước, quy ước của nhân dân ở cơ sở là một ví dụ điển hình. Quy định của Hiến pháp về trách nhiệm của Nhà nước tạo điều kiện để nhân dân giữ gìn thuần phong, mỹ tục là cơ sở để phát huy những giá trị văn hoá truyền thống, tốt đẹp của xã hội Việt Nam .

Nhà nước pháp quyền giải quyết các vấn đề trong mối quan hệ giữ quốc gia và quốc tế trên cơ sở luật pháp quốc tế đã được quốc gia thừa nhận hoặc tham gia ký kết. Trong phạm vi quốc gia, Nhà nước pháp quyền là một pháp nhân công pháp có quyền đối nội theo luật pháp quốc gia. Trong mối quan hệ quốc tế, Nhà nước pháp quyền đặt phần ưu tiên đối với luật pháp quốc tế, tất nhiên là những hiệp ước, công ước hay thoả ước mà nó đã thừa nhận về mặt pháp lý. Bảo đảm sự hội nhập của một quốc gia vào cộng đồng thế giới, thực hiện sự giao lưu về kinh tế, chính trị và văn hoá ; mở rộng thị trường ; chuyển giao công nghệ và tiếp nhận các nguồn lực đầu tư phát triển từ bên ngoài. Hạn chế đến mức tối đa những mâu thuẫn giữa luật pháp quốc gia và quốc tế, tạo môi trường quốc tế thuận lợi phục vụ cho quá trình phát triển quốc gia. Sự kém hiểu biết pháp luật quốc tế, pháp luật của các nước khác; cũng như sự vi phạm pháp luật quốc tế, vi phạm pháp luật các nước, như thực tế cho thấy, chỉ đưa quốc gia dân tộc mình vào chiến tranh, vào sự chà đạp quyền tự do, tự quyết của các dân tộc khác, vào đói nghèo và lạc hậu. Nhà nước pháp quyền là nhân tố quan trọng góp phần đưa nhiều quốc gia nhanh chóng phát triển, nhất là trong điều kiện quốc tế hoá mọi mặt của đời sống xã hội .

Như vậy, cùng với việc khẳng định chủ thể tối cao của chủ thể quyền lực nhà nước là nhân dân, tôn trọng và bảo đảm quyền tự do của công dân, thực hiện chế độ dân chủ, chế độ lập hiến… lý luận về nhà nước pháp quyền hướng tới xác định một phương thức quản lý xã hội bằng pháp luật và tổ chức nhà nước theo nguyên tắc phân chia và giám sát quyền lực. Sự phát triển của xã hội có giai cấp ở mọi thời đại đều cần đến một nhà nước mạnh mẽ và sáng suốt, chứ không phải nhà nước độc tài và quan liêu. Đây là tiến bộ xã hội, là giá trị chung có tính phổ biến và không phải là giá trị riêng của nhà nước tư sản. Điều đó cũng như trước đây, các phong trào Phục hưng, ánh sáng và xu hướng lập hiến không phải là của riêng phong kiên. Cần phê phán quan điểm cho rằng lý thuyết nhà nước pháp quyền tư sản chỉ có giá trị đối với chủ nghĩa tư bản hay lý luận của các tác giả như Lôccơ, Môngtecxkiơ và Rutxô… chỉ là lý luận tư sản mà không thấy ý nghĩa và giá trị của lý luận ấy đã vượt khỏi “giới hạn tư sản” như thế nào. Những giá trị có tính phổ biến này cần được tiếp thu có chọn lọc trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN.

đ) Nguyên tắc về sự lãnh đạo của Đản Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước pháp quyền

Ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, sự lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị và đối với xã hội là một tất yếu lịch sử khách quan, một nguyên lý bất di bất dịch của nước ta. Nói theo cách nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh “Đảng ta là Đảng cầm quyền”, hơn nữa là Đảng duy nhất cầm quyền. Điều này không phải là ngẫu nhiên mà có, đó là thành quả đấu tranh cách mạng đầy hy sinh, gian khổ của toàn Đảng, toàn dân ta trong hơn 70 năm qua.

Chính vì vậy, Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII chỉ rõ “ở nước ta, không có sự lãnh đạo của Đảng cộng sản thì không có độc lập dân tộc, không có quyền làm chủ thực sự của nhân dân, không có nhà nước của dân, do dân và vì dân, không thể thực hiện được công bằng xã hội. Lúc bình thường, vai trò lãnh đạo của Đảng rất quan trọng, ở những bước chuyển giai đoạn, vai trò đó lại càng quan trọng”38.

So với các đảng chính trị cầm quyền trong các nhà nước khác, vị trí, vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với nhà nước và xã hội còn có những đặc trưng riêng như: cơ sở chính trị, xã hội của Đảng rất rộng lớn; sự lãnh đạo của Đảng được tất cả các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội thừa nhận; Đảng là đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc… và chính vì vậy, quyền lãnh đạo của Đảng được chính nhân dân ta lựa chọn và chính thức ghi nhận trong Hiến pháp “Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác-Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” - Điều 4 Hiến pháp 1992 (sửa đổi).

Muốn lãnh đạo tốt thì các cấp uỷ đảng phải làm rõ mối quan hệ giữa Đảng và nhà nước ở ngành mình, cấp mình, xác định rõ việc nào là do Đảng lãnh đạo, việc nào là của các cấp chính quyền. Trong công cuộc đổi mới, cùng với sự đổi mới toàn diện và sâu sắc trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, Đảng ta đã từng bước đổi mới phương thức lãnh đạo. Những đổi mới về phương thức lãnh đạo đã góp phần đảm bảo cho đường lối, chủ trương của Đảng đúng đắn, được thể chế hoá, cụ thể hoá thành pháp luật, kế hoạch, chính sách của nhà nước.

Tình hình và nhiệm vụ mới đòi hỏi Đảng phải nhanh chóng đổi mới nội dung, phương pháp lãnh đạo, phải không ngừng nâng cao năng lực trí tuệ, năng lực tổ chức quản lý, phẩm chất đội ngũ cán bộ, đảng viên, đủ khả năng lãnh đạo mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước, mà trọng tâm là đổi mới phương thức, hình thức thể chế hoá chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luật phải đảm bảo cho đường lối, chủ trương của Đảng đươc thể chế hoá, cụ thể hoá kịp thời thành pháp luật, kế hoạch, chính sách của nhà nước. Chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng là cái hồn của pháp luật, nội dung pháp luật của nhà nước ta phải hàm chứa đầy đủ, chính xác đường lối của Đảng. Thể chế hoá đầy đủ, kịp thời đường lối, chính sách của Đảng và chấp hành pháp luật cũng chính là thực hiện đường lối của Đảng.





















PHẦN THỨ HAI

NHỮNG ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM – MÔ HÌNH QUAN ĐIỂM CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN

Ở NƯỚC TA

Nhà nước pháp quyền với tính cách là học thuyết về tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, là một giá trị, là tinh hoa của nhân loại có thể được áp dụng ở các nước trên cơ sở những nét đặc trưng về văn hoá, chính trị, tư tưởng – pháp lý, truyền thống dân tộc. Chính vì vậy việc áp dụng học thuyết nhà nước pháp quyền vào nước ta hiện nay với những đặc trưng của chủ nghĩa xã hội là điều hoàn toàn có thể được. Điều quan trọng là chúng ta phải tìm ra được những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội Việt Nam với bản sắc dân tộc, truyền thống, văn hoá và những điều kiện riêng của Việt Nam.

Cùng với việc tiếp thu các giá trị đó, trên cơ sở tổng kết những bài học lịch sử của sự nghiệp xây dựng Nhà nước và pháp luật, đặc biệt là kinh nghiệm lý luận và thực tiễn của 20 năm đổi mới đất nước, xuất phát từ những đòi hỏi của tình hình, nhiệm vụ mới, trên cơ sở những quan điểm chung của Đảng và Nhà nước ta, chúng ta có thể xác định một hệ thống các đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Những đặc trưng cơ bản này là định hướng và là mô hình quan điểm cho việc xây dựng các thiết chế Nhà nước và pháp luật cụ thể.

Đối với chúng ta, nói xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là nói tới một phương thức tổ chức nền chính trị xã hội chủ nghĩa và Nhà nước xã hội chủ nghĩa mà mục đích là không ngừng duy trì bản chất giai cấp công nhân và tính nhân dân của Nhà nước, phát huy cao độ dân chủ xã hội nghĩa, làm cho Nhà nước thật sự trong sạch, vững mạnh, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý và điều hành.

Tính tất yếu lịch sử của Nhà nước pháp quyền bắt nguồn từ chính lịch sử xây dựng và phát triển của Nhà nước ta. Ngay từ khi thành lập, Nhà nước cộng hoà của ta đã và luôn là một Nhà nước hợp hiến, hợp pháp. Nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật và luôn vận hành trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và Hiến pháp 1992 và các đạo luật tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm soát nhân dân, các đạo luật về chính quyền địa phương được xây dựng trên cơ sở các Hiến pháp. Những lần Hiến pháp được sửa đổi là những bước củng cố cơ sở chính trị-pháp lý cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Vì vậy, quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là một quá trình lịch sử được bắt đầu ngay từ Tuyên ngôn độc lập năm 1945 và Hiến pháp 1946.

Quá trình này đã trải qua 60 mươi năm lịch sử với nhiều giai đoạn phát triển đặc thù. Ngày nay quá trình này đang được tiếp tục ở một tầng cao phát triển mới với nhiều đòi hỏi và nhu cầu cải cách mới.

Trong Văn kiện của các Đại hội Đảng gần đây( Đại hội IX, Đại hội X) và các Văn kiện tiếp theo của Đảng ta như Báo cáo tổng kết lý luận và thực tiễn 20 năm đổi mới, Dự thảo các Văn kiện trình Đại hội X của Đảng, Chiến lược xây dựng và phát triển pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Chương trình tổng thể cải cách hành chính, Chiến lược cải cách tư pháp và thông qua sửa đổi Hiến pháp 1992 Đảng ta xác định tiếp tục đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế. Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được Đảng coi là một trong những con đường để đạt được mục tiêu đó.

Tính tất yếu khách quan của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xuất phát từ định hướng xây dựng CNXH mà mục tiêu cơ bản là xây dựng một chế độ: dân giầu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh. Chúng ta ý thức sâu sắc rằng để đạt được một chế độ xã hội có tính mục tiêu như vậy, công cụ, phương tiện cơ bản chỉ có thể là nền kinh tế thị trường định hướng XHCN; một Nhà nước pháp quyền XHCH dưới dự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam trên cơ sở chủ nghĩa Mác Lê-nin và tư tưởng Hồ Chí Minh.

Tính tất yếu khách quan ấy còn xuất phát từ đặc điểm của thời đại với xu thế toàn cầu hoá. Nhu cầu hội nhập quốc tế đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách Nhà nước, cải cách pháp luật, đảm bảo cho Nhà nước không ngừng vững mạnh, có hiệu lực để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, mở rộng dân chủ, củng cố độc lập, tự chủ và hội nhập vững chắc vào đời sống quốc tế.

Tuy nhiên, thực tiễn quá trình đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước mấy năm qua ở nước ta cho thấy do chưa có được mô hình lý luận đầy đủ và hợp lý, nên các cải cách trong lĩnh vực tổ chức Nhà nước dù được tiến hành mạnh mẽ vấn chỉ mang tính chất bộ phận, dường như thiên về sửa chữa từng bộ phận. Vì thế về cơ bản không tạo ra được những thay đổi có tính chất quyết định trong cải cách bộ máy nhà nước phù hợp với cơ chế kinh tế-xã hội mới. Xác định rõ những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là góp phần làm rõ quan điểm cho những cải cách bộ máy nhà nước tiếp theo đạt hiệu quả mong muốn.

I. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM LÀ NHÀ NƯỚC CỦA NHÂN DÂN, DO NHÂN DÂN, VÌ NHÂN DÂN, THỂ HIỆN QUYỀN LÀM CHỦ CỦA NHÂN DÂN

Cái gốc của chế độ Nhà nước pháp quyền là xác lập dân chủ, tức là thừa nhận và bảo đảm thực hiện quyền lực của nhân dân, mặc dù “nhân dân” ở đây, đến lượt nó, là một phạm trù lịch sử. Nói cách khác, Nhà nước pháp quyền thể hiện quyền lực nhà nước một cách chính đáng nhất: trong khuôn khổ của một chế độ chính trị, quyền lực nhà nước phải được xác lập thực hiện trên cơ sở ý chí đích thực của người chủ quyền lực. Trong khuôn khổ của một chế độ chính trị thì đòi hỏi đầu tiên là tôn trọng những quyết định chính trị của nhân dân, sự lựa chọn chính trị của nhân dân. Việc sử dụng và thực thi quyền lực nhà nước phải phán ánh cho được sự tôn trọng đó. Quyền lực nhà nước phải là sản phẩm của ý chí nhân dân. Và vì vậy, người ta còn nói, dấu hiệu đặc trưng đầu tiên của Nhà nước pháp quyền là tính hợp pháp, hợp hiến của Nhà nước.

Trong bài “Dân vận”, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết:

“Nước ta là nước dân chủ

Bao nhiêu lợi ích đều vì dân

Bao nhiêu quyền hạn đều của dân

Công việc đổi mới, xây dựng là trách nhiệm của dân

Sự nghiệp kháng chiến, kiến quốc là công việc của dân

Chính quyền từ xã đến Chính phủ trung ương do dân cử ra

Đoàn thể từ Trung ương đến xã do dân tổ chức nên

Nói tóm lại, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân39.

Bản chất dân chủ của chế độ chính trị nước ta đòi hỏi mọi quyết định và hành động của các thiết chế quyền lực đều phải bắt nguồn từ ý chí đích thực của nhân dân. Đây chính là nội dung cốt lõi của chủ nghĩa lập hiến XHCN. Nói cách khác các quyết định, các tổ chức và hoạt động đều phải hợp hiến và hợp pháp.

Ở nước ta, chính quyền và Nhà nước ngay từ đầu đã thể hiện tính chất nhân dân và cách mạng sâu sắc, bởi vì nó chính là thành quả trực tiếp của Cách mạng thánh Tám do nhân dân thực hiện thành công dưới sự lãnh đạo của Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh. Nhà nước ta là con đẻ của khối đại đoàn kết toàn dân, “ không phân biệt giống nòi, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo”1. Có thể nói, Nhà nước ta được thai nghén từ trong khói lửa cách mạng trong căn cứ địa đạo Cao – Bắc- Lạng, từ Đại hội quốc dân Tân Trào và Uỷ ban giải phóng dân tộc Việt Nam được thành lập ngày 16 - 8 – 1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh đứng đầu. Ngay từ đầu, chính quyền, Nhà nước của ta là chính quyền, Nhà nước của nhân dân ta, do nhân dân giành được. Còn về mặt pháp lý thì đó là những thiết chế quyền lực do nhân dân ta tự giác bầu ra trên cơ sở sử dụng quyền bầu cử của những công dân hoàn toàn tự do của một đất nước hoàn toàn độc lập. Trong Tuyên ngôn độc lập do độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc trước quốc dân đồng bào ngày 2-9-1945 tại Quảng trường Ba Đình đã chỉ rõ: “Dân ta đã đánh đổ các xiềng xích thực dân gần 100 năm để xây dựng nên Nhà nước Việt Nam độc lập. Dân ta lại đánh đổ chế độ quân chủ mấy mươi thế kỷ mà lập nên chế độ cộng hoà”.

Vì vậy, ngay trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ, Hồ Chí Minh đã đề nghị: “Tôi đề nghị Chính phủ phải tổ chức càng sớm càng hay cuộc tổng tuyển cử với chế độ phổ thông đầu phiếu. Tất cả công dân trai, gái, từ 18 tuổi trở lên đều có quyền ứng cử và bầu cử, không phân biệt giàu nghèo, tôn giáo, giòng giống”. Sau đó, Người đã kêu gọi nhân dân đi bầu cử với một sự xúc động và tha thiết tự hào về chính quyền của nhân dân vừa mới giành được bằng bao xương máu:

“Ngày mai mồng Sáu tháng Giêng năm 1946.

Ngày mai là một ngày sẽ đưa quốc dân ta đến con đường mới mẻ! Ngày mai là một ngày vui sướng của đồng bào ta, vì ngày mai là ngày Tổng tuyển cử, vì ngày mai là một ngày đầu tiên trong lịch sử Việt Nam mà nhân dân ta bắt đầu được hưởng quyền dân chủ của mình.

Ngày mai, dân ta sẽ tự do lựa chọn và bầu ra những người xứng đáng thay mặt cho mình và gánh vác việc nước”40.

Tính pháp quyền cao nhất của quyền lực nhà nước ở nước ta là ở chỗ đó. Chính vì tầm quan trọng của việc khẳng định chủ quyền chính trị của nhân dân mà ngày nay vấn đề bầu cử, các hình thức dân chủ trực tiếp vẫn tiếp tục là những vấn đề cần được đặt trong sự chú ý của quá trình cải cách bộ máy nhà nước và đổi mới hệ thống chính trị ở nước ta. Bầu cử như thế nào, quyền bầu cử phải được sử dụng như thế nào để nhân dân tìm cho được “những người xứng đáng thay mặt cho mình gánh vác việc nước” là nội dung cơ bản của việc đổi mới cơ chế bầu cử ở nước ta hiện nay.

Khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân không chỉ là nguyên tắc cơ bản được ghi nhận trong hiến pháp mà còn gắn liền với với việc thiết lập các cơ chế bảo đảm thực hiện quyền lực thực sự của nhân dân.

Vì vậy, Đảng ta luôn luôn trước sau như một khẳng định vị trí, vai trò của quyền làm chủ của nhân dân đối với Nhà nước, ra sức chăm lo củng cố Nhà nước, làm cho nó thực sự là “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu Hiến Pháp năm 1946). Những chủ trương lớn của Đảng về xây dựng kiện toàn bộ máy nhà nước, đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng ; tăng cường khả năng giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp, tăng cường khả năng và hiệu quả của hoạt động lập pháp, đẩy mạnh cải cách hành chính, cải cách tư pháp đều nhằm mục đích đó.

Nhân dân ta, người chủ của quyền lực, không chỉ tạo lập nên Nhà nước của mình, trực tiếp và thông qua các cơ quan đại diện cho mình thực thi quyền lực, mà còn thông qua các hình thức khác để tham gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước, tác động mạnh mẽ đến quá trình hoạch định chính sách đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng như vào các hoạt động thuộc phạm vi của Nhà nước – hoạt động lập pháp, hoạt động quản lý – điều hành, công tác xét xử và các hoạt động bảo vệ pháp luật. Đó chẳng những là chủ trương của Đảng và Nhà nước ta mà còn là một trong những quyền cơ bản của công dân nước ta. Điều 53 của Hiến pháp ghi: “Công dân có quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội…”.

Là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là những tổ chức để qua đó nhân dân ta “tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, cùng Nhà nước chăm lo và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân (…), giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước (Điều 9 Hiến pháp).

Công đoàn là tổ chức chính trị – xã hội của giai cấp công nhân và của người lao động, cùng với cơ quan nhà nước (…) chăm lo và bảo vệ quyền lợi của cán bộ, công nhân, viên chức và những người lao động khác, tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước…” (Điều 10 Hiến pháp). Thay mặt cho các tổ chức của mình, Chủ tịch Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân được mời tham dự các phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề có liên quan (Điều 111 Hiến pháp). Đến lượt mình, Chính phủ có trách nhiệm hiến định là phối hợp với các tổ chức đó trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, tạo điều kiện để các tổ chức đó hoạt động có hiệu quả (Điều 112 Hiến pháp).

Cá nhân công dân, song song với việc tham gia vào các hoạt động của Nhà nước với tư cách là thành viên của các tổ chức chính trị – xã hội, còn tham gia công việc của Nhà nước và xã hội ở cơ sở trong các hoạt động đa dạng nhằm bảo vệ của công, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, giữ gìn an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, tổ chức đời sống công cộng (Điều 11 Hiến pháp). Trong các phạm vi khác nhau của hoạt động Nhà nước, pháp luật cũng đã tạo ra những điều kiện về mặt pháp lý để thu hút sự tham gia rộng rãi và sự đóng góp tích cực của công dân. Đó là dân chủ xã hội chủ nghĩa trong hiện thực. Chẳng hạn, theo Hiến pháp ở nước ta, ngoài hệ thống các Toà án có thể thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những vụ vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật. Việc xét xử của Toà án nhân dân có Hội thẩm nhân dân, của Toà án quân sự có hội thẩm ngang quyền với Thẩm phán. Một trong những mục đích của các chế định như “phòng vệ chính đáng”, “tình thế cấp thiết”, “án treo” v.v… là nhằm động viên sự tham gia của công dân vào việc thực hiện một chức năng quan trọng của Nhà nước là duy trì và bảo vệ trật tự pháp luật, phòng chống tội phạm, giáo dục, cải tạo người phạm tội.

Ở những mức độ khác nhau, nhân dân có thể tác động một cách tích cực vào quá trình thực hiện quyền lực nhà nước.

Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ta đã có nhiều quy định cụ thể để hiện thực hoá khả năng đó. Nhà nước phát triển công tác thông tin, báo chí, phát thanh, truyền hình, điện ảnh, xuất bản, thư viện và các phương tiện thông tin đại chúng khác, khuyến khích phát triển các hình thức hoạt động văn học, nghệ thuật. Đó là kênh cực kỳ quan trọng để qua đó nhân dân nói tiếng nói của mình góp vào quá trình hoạch định đường lối của Đảng, xây dựng chính sách và pháp luật của Nhà nước. Đảng và Nhà nước ta tạo ra mọi điều kiện để công dân có thể sử dụng một cách có hiệu quả các quyền quan trọng như quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, quyền được thông tin (Điều 69, quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào (Điều 74 Hiến pháp). Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định. Chính phủ thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng mà Chính phủ phải giải quyết. Hiến pháp cũng quy định trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương (Điều 125 Hiến pháp).

Giáo dục ý thức chính trị và năng lực chính trị cho nhân dân là bảo đảm hết sức quan trọng để duy trì bản chất dân chủ của Nhà nước ta và chế độ chính trị của chúng ta. Nhưng đối với Chủ tịch Hồ Chí Minh, ý thức và năng lực đó của nhân dân phải là sản phẩm của hoạt động quản lý, tham gia quản lý Nhà nước và quản lý xã hội của nhân dân. Người nói : Nhà nước ta “phải phát triển quyền dân chủ và sinh hoạt chính trị của toàn dân, làm cho mọi người công dân Việt Nam thực sự tham gia vào công việc của Nhà nước” (người trích nhấn mạnh).

Hiệu quả của chính quyền, của cả hệ thống chính trị của chúng ta hiện nay là đẩy tới sự nghiệp đổi mới, làm cho đất nước ta không ngừng phát triển, mà trước hết là lấy kết quả phát triển công nghiệp hoá, hiện đại hoá, dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh làm mục tiêu tổ chức và hoạt động.

Trong tư tưởng và phương châm của Chủ tịch Hồ Chí Minh và của Đảng ta, tính hiệu quả và thiết thực vì dân là một phương châm tổ chức và hoạt động hết sức được coi trọng.

Chủ tịch Hồ Chí Minh nói : “Nếu dân đói, Đảng và Chính phủ có lỗi ; nếu dân rét, Đảng và Chính phủ có lỗi ; nếu dân dốt, Đảng và Chính phủ có lỗi”. Khi Bác nói như vậy là Bác muốn nói đến hiệu quả thực tế nhiệm vụ cụ thể trong việc hoạch định chính sách và pháp luật và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật.

Từ đó, tiêu chí của việc đánh giá hiệu quả hoạt động của Nhà nước là khả năng phục vụ nhân dân, là công cụ để nhân dân làm chủ về kinh tế, chính trị, xã hội, sử dụng tốt và có hiệu quả các quyền, thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình.

Chúng ta cần nhớ câu nói rất đơn giản, nhưng rất rõ ràng của Bác là: “Việc gì có lợi cho dân thì ta phải làm, việc gì hại cho dân thì ta phải tránh”. Chính quyền là của dân, nên nó phải tiện lợi cho dân, gắn với dân, tôn vinh nhân dân.

Chẳng hạn có thể nêu ví dụ sau đây để thấy rõ điều đó. Ở rất nhiều nước tư bản chủ nghĩa, người ta quan niệm việc xét xử của Toà án cần đến chuyên môn sâu về luật, nên không có chế độ Hội thẩm hay bồi thẩm đoàn và để trở thành Thẩm phán chuyên nghiệp là điều rất khó đối với nhiều người, kể cả các luật gia, và vì thế số lượng thẩm phán rất ít. Cho nên, số vụ việc tồn động lớn, tỷ lệ vụ việc xét xử tính trên đầu một thẩm phán là rất cao, và điều dễ hiểu là kết quả xét xử phải chờ rất lâu. Ở đây, có thể hiểu được yêu cầu về chất lượng xét xử, nhưng có lẽ cái chính ở đây là quan điểm đẳng cấp (elité) tư sản. Ở đây, sự tiện lợi cho dân đã bị xếp xuống dưới sự tiện lợi cho những người cai trị. Đó chính là bài học lớn nhất cho tất cả các phương án cải cách bộ máy nhà nước. Mọi phương án, mọi cách thức tổ chức hay thủ tục pháp lý đều có thể có nhiều mặt tốt và những ưu điểm riêng của nó, nhưng cái chính là phải vì công việc và nhu cầu của dân, sự sống của dân, tiện lợi cho dân. Đó chính là lý do của yêu cầu bức bách đấu tranh chống chủ nghĩa quan liêu.

Đối với chúng ta vấn đề về tính pháp quyền của quyền lực nhà nước được xem xét ở bình diện khẳng định và bảo đảm quyền lực đó là của nhân dân, giữ cho nó luôn luôn nằm trong quỹ đạo phục vụ nhân dân.

Ở bình diện thứ hai, vấn đề được đặt ra là làm thế nào để nhân dân uỷ nhiệm cho Nhà nước thực hiện quyền lực của mình mà không bị mấy quyền, không bị lạm quyền, sử dụng quyền lực để đi ngược lại với lợi ích của Tổ quốc, của nhân dân.

Do đó, một trong những vấn đề bức xúc hiện nay đối với Đảng và Nhà nước ta, với cả hệ thống chính trị nước ta là vấn đề đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng. Quan liêu, tham nhũng là những hiện tượng gắn liền với quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước. Điểm chung giữa chúng là đều dẫn tới chỗ làm cho quyền lực của nhân dân đi chệch khỏi bản chất, mục tiêu của Nhà nước ta.

Về bản chất, các thiết chế chính trị và quyền lực của chúng ta đều tự đặt mình dưới sự giám sát của nhân dân.

Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam đã ghi rõ:

Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền gắn bó mật thiết với nhân dân, tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân; dựa vào nhân dân để xây dựng Đảng”. Đối với Nhà nước, Hiến pháp quy định các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức Nhà nước phải “chịu sự giám sát của nhân dân” (Điều 8) và đối với các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, họ có thể bị bãi nhiệm khi không còn xứng đáng sự tín nhiệm của nhân dân (Điều 7).

Điều 4 của Hiến pháp nước ta, khi nói về vị trí của Đảng Cộng sản Việt Nam trong hệ thống chính trị, đã xác định : “Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”. Còn về Nhà nước, Hiến pháp quy định: “Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” (Điều 6). “Các cơ quan nhà nước, cán bộ viên chức Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tuỵ phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống mọi biểu hiện của quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng” (Điều 8).

Để thực hiện được sự giám sát của nhân dân đối với bộ máy Đảng và Nhà nước, Hiến pháp và pháp luật đã quy định một hệ thống các bảo đảm mà trước hết là quy định về các quyền của công dân: quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí; quyền được thông tin. Đó là những quyền rất quan trọng để nhân dân có thể được tự do thể hiện ý kiến, làm tăng tính công khai, minh bạch của các hoạt động của Đảng và Nhà nước. Thông tin chính, đầy đủ, đa chiều, có chất lượng, sự thảo luận, bàn bạc thấu đáo các vấn đề quốc kế dân sinh, thu hút đông đảo người dân tham gia, nghiêm túc tiếp thu các ý kiến và sự phản biện có tính chất xây dựng- đó là thước đo của một xã hội dân chủ, cởi mở.

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng vạch rõ rằng, đại đa số Đảng viên vào Đảng với mong muốn phấn đấu, hi sinh cho dân, cho nước. Song không ít đảng viên vào Đảng vì họ tưởng rằng “vào Đảng thì dễ tìm công ăn việc làm, mong làm chức này, chức nọ”. Những người như vậy dễ sinh ra những bệnh rất nguy hiểm như “bệnh tham lam”, “bệnh lười biếng”, “bệnh kiêu ngạo”, “bệnh hiếu danh”, “thiếu kỷ luật”, “óc hẹp hòi”41.

Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã chỉ rõ căn nguyên của bệnh quan liêu, bắt đầu từ chỗ xa rời đến không hiểu dân, không tin dân, khinh dân rồi không yêu dân, thậm chí “sợ dân, khi có khuyết điểm thì sợ dân phê bình, sợ mất thể diện, sợ phải sửa chữa”. Bác nói: “Trước mặt quần chúng, không phải ta cứ viết lên trán hai chữ “cộng sản” là ta được họ yêu mến. Quần chúng chỉ quý mến những người có tư cách, đạo đức. Muốn hướng dẫn nhân dân mình phải làm mực thước cho người ta bắt chước”42. Vì vậy, Bác đã phát động quần chúng nhân dân mạnh dạn, tự giác chống quan liêu bằng cách phê bình, góp ý, đấu tranh với các hiện tượng sai trái. Bác cho rằng, quần chúng nhân dân là người đánh giá chính xác nhất phẩm chất, đạo đức, năng lực của người cán bộ vì “tai mắt của họ nhiều, việc gì họ cũng nghe, cũng thấy”43. Bác dặn: “Khi cất nhắc một cán bộ, cần phải xét rõ người đó có gần gũi với quần chúng, có được quần chúng tin cậy và mến phục không”44.

Có thể nói rằng một đảng duy nhất cầm quyền, cơ chế quyền lực nhà nước tập quyền xã hội chủ nghĩa không tổ chức theo nguyên tắc “tam quyền phân lập” – những đặc điểm đó của hệ thống chính trị nước ta đã đặt sự lãnh đạo của Đảng và hoạt động của Nhà nước nói riêng và nền dân chủ XHCN của chúng ta nói chung vào ttrạng thái phát triển không có đối trọng. Trong bối cảnh đó, không thể không nói đến nguy cơ chủ quan, lạm quyền và quan liêu trong bộ máy Đảng và Nhà nước.

Trong quá trình lãnh đạo, Đảng ta luôn giáo dục đảng viên và vận động quần chúng thực hành tiết kiệm chống quan liêu, lãng phí, tham nhũng. Điều lệ ĐCS Việt Nam đã xác định: đảng viên ĐCS Việt Nam đặt lợi ích của Tổ quốc, của giai cấp công nhân và của nhân dân lao động lên trên lợi ích cá nhân (…), có đạo đức, lối sống lành mạnh (Điều 1); Nhiệm vụ của đảng viên là “không ngừng học tập, rèn luyện, nâng cao trình độ, kiến thức, năng lực công tác, phẩm chất chính trị, đạo đức cách mạng, có lối sống lành mạnh; đấu tranh chống chủ nghĩa cá nhân, cơ hội, cục bộ quan liêu, tham nhũng, lãng phí và các biểu hiện tiêu cực khác” (Điều 2).

Các văn kiện của Đảng từ Đại hội lần thứ IX đến nay đều có chung nhận định là: Trong nhiều năm qua, nhiệm vụ xây dựng, chỉnh đốn Đảng đã được coi trọng. Những biểu hiện suy thoái đạo đức, lối sống của một bộ phận cán bộ, đảng viên đã giảm khá nhiều và đang tiếp tục được cảnh tỉnh, răn đe; một số nơi các vụ việc tiêu cực có giảm bớt; các vụ việc nổi cộm, phần lớn liên quan đến tệ tham nhũng, quan liêu, lãng phí, trong đó không ít vụ việc tồn đọng kéo dài nhiều năm, đã được tiếp tục giải quyết.

Tuy nhiên, nhìn chung, cho đến nay cuộc vận động xây dựng, chỉnh đốn Đảng chưa tạo được những chuyển biến cơ bản trong công tác xây dựng Đảng cũng như trong việc nâng cao chất lượng của các tổ chức đảng và đội ngũ cán bộ, đảng viên, nhất là chưa ngăn chặn và đẩy lùi được tệ tham nhũng, lãng phí. Tình trạng tham nhũng, tiêu cực phổ biến ở những lĩnh vực như quản lý nhà đất, thuế, hải quan, đầu tư, giao thông, giáo dục, văn hoá, xã hội, bảo vệ pháp luật; tình trạng sách nhiễu người dân vẫn diễn ra phổ biến gay bất bình trong dư luận xã hội.

Với chế độ chính trị nhất nguyên của một Đảng cầm quyền thì việc phòng ngừa và đấu tranh chống quan liêu đã trở thành một nhiệm vụ không thể thiếu được.

Về bản chất, tệ quan liêu trong Đảng, trong bộ máy nhà nước là sự xa rời thực tế, xa rời quần chúng nhân dân, tách mình ra khỏi nhân dân, xa rời mục tiêu, lý tưởng của Đảng. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng chỉ ra rằng, bệnh quan liêu là không đi sâu đi sát phong trào, không nắm được tình hình cụ thể, thích ngồi bàn giấy hơn là đi xuống thực tiễn, thích dùng mệnh lệnh hành chính hơn là kiên nhẫn giáo dục, thuyết phục quần chúng một cách có lý, có tình, chỉ biết mai hội, mốt chỉ thị, xem báo cáo trên giấy, chứ không kiểm tra đến nơi đến chốn.

Chúng ta cần thấy hết được sự nguy hại của tệ quan liêu trước hết trong bộ máy Đảng. Đó là tình trạng các chỉ thị, nghị quyết của các cấp uỷ Đảng không phản ánh hết được nguyện vọng, nhu cầu và lợi ích của những đối tượng liên quan đến chính sách đang được xem xét, giải quyết và điều chỉnh. Đó là biến sự lãnh đạo của Đảng thành sự quản lý hành chính, các văn bản của Đảng không được thể chế hoà thành pháp luật và từ đó các cấp uỷ Đảng can thiệp vụn vặt, quá sâu vào hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, xã hội. Về tác phong, đó là tình trạng lãnh đạo chung chung không sâu sát, bệnh thành tích chủ nghĩa, đem hình thức thay cho thực chất, đặc biệt là trong công tác lựa chọn, sử dụng và bố trí cán bộ, vì đây chính là công tác chủ yếu của các cấp uỷ Đảng.

Trong bộ máy nhà nước, từ cơ quan lập pháp, hành pháp đến các cơ quan tư pháp đều có những biểu hiện quan liêu nguy hiểm. Chúng ta đang phải tiếp tục khắc phục tính hình thức trong hoạt động của các cơ quan dân xử, khi mà các vị đại diện của dân chưa phản ánh đầy đủ lợi ích và nhu cầu, nguyện vọng của họ, chưa giám sát được hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư pháp. Đối với các cơ quan hành pháp, tệ quan liêu biểu hiện ở tất cả các tầng nấc và các lĩnh vực. Đó là tình trạng có quá nhiều cấp phê duyệt, báo cáo, nhiều đầu mối, như quy hoạch treo; tình trạng Thông tư, Chỉ thị lấn lướt luật, tình trạng các chuyên viên ngâm việc, vô trách nhiệm và vô cảm trước các nhu cầu bức xúc của dân chúng,…

Trong các cơ quan tư pháp tệ quan liêu trước hết thể hiện ở tình hình tồn đọng án ngày càng nhiều; vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc pháp chế XHCN trong hoạt động tố tụng dẫn đến nhiều oan sai trong điều rta, truy tố và xét xử, thi hành án, hạn chế nghiêm trọng nhu cầu và khả năng tiếp cận và sử dụng công lý của người dân.

Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta đã nhiều lần chỉ ra rằng tệ quan liêu là nguồn gốc, nguyên nhân, điều kiện phát sinh các sai phạm, tội lỗi khác, nó dung túng, che chở và tiếp tay cho nạn tham ô, lãng phí. Vì vậy, muốn trừ nạn tham nhũng, lãng phí thì trước hết phải tẩy sạch tệ quan liêu. Bác Hồ nói: “Bệnh quan liêu là kẻ thù của nhân dân, bộ đội và Chính phủ”, “Nó là kẻ thù nguy hiểm vì nó không mang gươm, mang súng mà nó nằm trong các tổ chức của chúng ta để làm hỏng công việc của ta”.

Nguyên nhân của các tệ nạn tham nhũng, quan liêu, lãng phí ở nước ta trong giai đoạn hiện nay đã được xác định rất rõ tại kết luận số 04-KL/TW ngày 19/11/2001 của Hội nghị lần thứ IV BCHTW khoá IX “Tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 6 (lần 2) khoá VIII, đẩy mạnh cuộc vận động xây dựng, chỉnh đốn Đảng, ngăn chặn, đẩy lùi tệ tham nhũng, lãng phí”.

Một là, sự chỉ đạo của các cấp uỷ đảng chưa kiên quyết và chưa tập trung đúng mức, còn bao che, nể nang, né tránh;

Hai là, một số cán bộ lãnh đạo chủ chốt các cấp chưa tự giác phê bình và phê bình, chưa làm gương cho cán bộ, đảng viên trong đấu tranh chống tham nhũng, quan liêu, lãng phí;

Ba là, việc xử lý một số vụ việc nổi cộm chưa nghiêm, vẫn còn có vụ việc biểu hiện “trên nhẹ, dưới nặng”;

Bốn là, nhiều cấp uỷ, tổ chức đảng chưa thật sự dựa vào nhân dân, chưa coi trọng tiếp thu ý kiến phê bình của nhân dân để xây dựng, chỉnh đốn đảng;

Năm là, một số chủ trương, giải pháp, quy chế, chính sách ngăn ngừa, đấu tranh chống các tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí quy định chưa hợp lý, chặt chẽ, tính khả thi chưa cao, còn ít hiệu quả.

Như vậy chúng ta thấy, trong số các nguyên nhân và điều kiện của tình hình các tệ nạn tham nhũng, quan liêu, lãng phí trong nhiều năm qua ở nước ta là do một số nơi các cấp uỷ đảng và chính quyền chưa hoặc chưa muốn dựa vào nhân dân trong quá trình phòng, chống các biểu hiện đó, đặc biệt là đối với sự kiểm tra, giám sát và kiến giải của nhân dân.

Vì thế, trong hệ thống các giải pháp đấu tranh khắc phục những tệ nạn này, bên cạnh các giải pháp như tăng cường giáo dục chính trị, tư tưởng cho cán bộ, đảng viên; hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế, chính sách; thực hiện phê bình và tự phê bình có nền nếp, đổi mới công tác cán bộ,…, nhiệm vụ hoàn thiện Quy chế dân chủ ở cơ sở; nhấn mạnh tầm quan trọng và vai trò của các cơ quan dân cử, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, của các đoàn thể nhân dân, của khu dân cư, tập thể đơn vị, cơ quan trong việc góp ý phê bình cán bộ đảng viên, trong đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí.

II. NHà NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG TRÊN CƠ SỞ HIẾN PHÁP, RA SỨC TÔN TRỌNG VÀ BẢO VỆ HIẾN PHÁP

Trong Nhà nước pháp quyền, ý chí của nhân dân và sự lựa chọn chính trị được xác lập một cách tập trung nhất, đầy đủ nhất và cao nhất bằng Hiến pháp. Chính vì lẽ đó mà Hiến pháp được coi là Đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lí cao nhất, quy định chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Sự hiện diện của Hiến pháp là điều kiện quan trọng nhất bảo đảm sự ổn định xã hội và sự an toàn của người dân.

Như vậy, chủ nghĩa lập hiến là điều kiện để bảo đảm sự chính đáng về mặt pháp lí (tính pháp quyền) của các thiết chế quyền lực nhà nước cũng như của các hành vi có tính quốc gia. Điều đó giải thích vì sao chủ nghĩa lập hiến và sự hiện diện của chế độ bảo hiến, lại là một dấu hiệu quan trọng của Nhà nước pháp quyền.

Như đã nói ở chương trên, các học giả và các quan niệm về Nhà nước pháp quyền đều khẳng định đặc trưng quan trọng này của Nhà nước pháp quyền. Ở Việt Nam, xây dựng và hoàn thiện Hiến pháp luôn luôn là phương hướng quan trọng để thực hiện dân chủ, giữ vững quyền lực chính trị của nhân dân, tạo điều kiện để thúc đẩy mọi mặt đời sống kinh tế-xã hội.

Trong tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về con đường cách mạng Việt Nam, từ rất sớm, đã có yếu tố của lập hiến tiến bộ. Trong bài diễn ca nói về 8 yêu sách gửi các nước đồng minh họp Hội nghị Vessailles đầu năm 1919, Nguyễn Ái Quốc viết:

“Bảy xin Hiến pháp ban hành

Trăm điều phải có thần linh pháp quyền”45

Trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 3-9-1945, Hồ Chủ tịch đã nói: “Trước chúng ta đã bị chế độ quân chủ chuyên chế cai trị, rồi đến chế độ thực dân không kém phần chuyên chế, nên nước ta không có Hiến pháp, nhân dân ta không được hưởng quyền tự do dân chủ. Chúng ta phải có một Hiến pháp dân chủ”46

Như vậy, ngay từ đầu, ở nước ta, sự hiện diện của Hiến pháp đã được gắn liền với nền dân chủ, với quyền tự do dân chủ của nhân dân. Nhà nước ta được tính chất và hoạt động trên nền tảng Hiến pháp và trong khuôn khổ của Hiến pháp.

Kế thừa và phát triển các giai đoạn lịch sử của chủ nghĩa lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xuất phát từ những nguyên tắc và quan điểm lớn của Đảng ta và điều chỉnh những chế định lớn như:

  1. Chủ quyền quốc gia sự thống nhất và toàn vẹn lãnh thổ;

  2. Đại đoàn kết toàn dân;

  3. Toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân: quyền lực nhà nước là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và là quyền lực thống nhất;

  4. Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước và xã hội;

  5. Phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa;

  6. Thừa nhận, tôn trọng và bảo vệ quyền con người, các quyền và tự do cơ bản của công dân và nghĩa vụ của công dân; thực hiện vai trò xã hội của Nhà nước, đề cao chủ nghĩa nhân đạo XHCN, và tính nhân văn trong đời sống xã hội;

  7. Bảo đảm sự bình đẳng của mọi công dân trước pháp luật

  8. Quản lí xã hội bằng pháp luật, đề cao đạo đức XHCN, bảo đảm và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN;

  9. Tập trung dân chủ trên cơ sở có sự phân công và sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; bảo đảm sự độc lập của Toà án;

10). Tổ chức quyền lực theo đơn vị hành chính-lãnh thổ, đảm bảo sự hài hoà giữa quyền lực tập trung thống nhất với sự chủ động sáng tạo của địa phương và cơ sở.

Những quan điểm lớn, những nội dung cơ bản trên đây của Hiến pháp là cơ sở pháp lí quan trọng cho sự duy trì quyền lực nhà nước, cho sự làm chủ của nhân dân. Và đó chính là nền tảng có tính chất hiến định để xem xét, đánh giá sự hợp hiến hay không hợp hiến của các đạo luật, cũng như các quyết sách khác của Nhà nước và của cá tính chất chính trị, tính chất xã hội.

Hiến pháp có một vai trò quan trọng như vậy trong việc duy trì quyền lực của nhân dân, cho nên, việc xây dựng và thực hiện một cơ chế hữu hiệu cho việc phát hiện, đánh giá và phán quyết về những quy định và hoạt động trái với Hiến pháp là rất cần thiết trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay.

Trên những nét đại thể, cơ chế đó phải là một cơ chế lấy những quy định của Hiến pháp để làm căn cứ cho các đánh giá và phán quyết của mình, phải thực sự khách quan, toàn diện, trung thực, lấy lợi ích quốc gia, các quyền và tự do và các lợi ích chính đáng của nhân dân làm thước đo duy nhất.

Vì thế, chính các quy định của Hiến pháp phải thực sự ổn định, có tính pháp lí cô đọng và đầy đủ và có đầy đủ khả năng tạo ra sự an toàn pháp lí cao nhất cho công dân và có khả năng phát huy hiệu lực trực tiếp.

Tôn trọng Hiến pháp là tôn trọng ý chí phổ biến nhất và đầy đủ nhất của nhân dân. Chính vì vậy, chủ nghĩa lập hiến đồng nghĩa với sự thừa nhận tính tối cao của chủ quyền nhân dân. Bảo vệ Hiến pháp là bảo vệ chủ quyền Nhà nước, bảo vệ ý chí của nhân dân.

Từ đó, vấn đề quan trọng được đặt ra là vấn đề về khả năng áp dụng trực tiếp các chế định và các quy phạm của Hiến pháp. Lâu nay, trong nhận thức của chúng ta, từ các giới chức cho đến người dân, đều có một hiểu biết không đúng cho rằng, Hiến pháp cần phải được cụ thể hoá bằng các đạo luật. Từ đó, dẫn đến mấy tình huống không đáng có sâu đây:

Thứ nhất, các đạo luật mới là văn bản để các cơ quan nhà nước viện dẫn khi quyết định một vấn đề pháp lí nào đó, Hiến pháp không được coi là cơ sở pháp lí trực tiếp của các vấn đề pháp lí được đặt ra.

Thứ hai, khi bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình, công dân không có thói quen dựa vào Hiến pháp để làm căn cứ cho việc chứng minh sự hiện diện các quyền của mình đang cần được thực hiện, đang cần được bảo đảm hoặc được Nhà nước bảo vệ, cũng như chứng minh về trách nhiệm tương ứng của cơ quan nhà nước.

Thứ ba, các hành vi, các quyết định hoặc các văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp chưa bị phát hiện và xử lí đúng mức.

Có thể nêu một giả định về một trường hợp như sau: Thí sinh A và thí sinh B cùng dự kì thi vào một trường đại học. Do có sự sai sót vô ý của Hội đồng tuyển sinh nên thí sinh A đạt được điểm chuẩn đã bị ghi nhầm điểm cho thí sinh B. Nhưng B trên thực tế đã không làm được bài và không đạt điểm chuẩn. Cuối cùng B đã được nhập học, đã học xong chương trình 4 năm và tốt nghiệp đại học, còn A thì bị coi là thi trượt và ở nhà làm ruộng. Năm năm sau, do một sự tình cờ, ông C là cán bộ của trường đại học nọ và là chú ruột của cựu thí sinh A đã phát hiện được bài thi và số điểm thật của A. Luật giáo dục chưa có quy định nào giải quyết vụ việc như vậy, mặc dù những trường hợp như của các thí sinh nói trên chắc chắn không phải là hiếm khi xảy ra.

Thông thường, với nhận thức như hiện nay, chắc là công dân A sẽ an phận với sự không may của mình, còn trường đại học nọ chắc cũng không ai đứng ra nhận về mình một trách nhiệm pháp lí gì cả. Nếu chúng ta biết tôn trọng Hiến pháp, biết sử dụng Hiến pháp như một công cụ pháp lí cao nhất và quan trọng nhất để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp (trong trường hợp này ở đây là quyền được học tập của công dân A được quy định ở Điều 59 của Hiến pháp) của mình thì chắc chắn rằng, vấn đề sẽ được giải quyết một cách công bằng nhất.

Vì vậy, đã đến lúc chúng ta cần nghiên cứu để có những giải pháp hữu hiệu và kịp thời trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của công dân, của tổ chức, đơn vị. Sự ra đời của các cơ chế kiểm tra tính hợp hiến ở nhiều nước trên thế giới là xuất phát từ nhu cầu đó. Ở nước ta, tiền đề cho việc hình thành một cơ chế như vậy đã tương đối đầy đủ.

III. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VIỆT NAM QUẢN LÍ XÃ HỘI BẰNG PHÁP LUẬT, BẢO ĐẢM VỊ TRÍ TỐI THƯỢNG CỦA PHÁP LUẬT TRONG ĐỜI SỐNG XÃ HỘI.

Pháp luật XHCN của chúng ta là kết quả của sự thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam trên tất cả các mặt kinh tế, chính trị, xã hội, văn hóa giáo dục khoa học, đối nội, đối ngoại. Pháp luật thể hiện ý chí và nguyện vọng của nhân dân, phù hợp với hiện thực khách quan, thúc đẩy tiến bộ xã hội. Vì vậy, nói đến pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là nói đến tính pháp luật khách quan của các quy định pháp luật, chứ không phải chỉ nói đến nhu cầu đặt ra pháp luật, áp dụng pháp luật, tuân thủ pháp luật một cách chung chung với mục đích tự thân của nó.

Pháp luật của Nhà nước ta phản ánh đường lối, chính sách của Đảng và lợi ích của nhân dân. Vì vậy, pháp luật phải trở thành phương thức quan trọng đối với tính chất và hoạt động của Nhà nước và là thước đo giá trị phổ biến của xã hội ta: công bằng, dân chủ, bình đẳng – những tố chất cần thiết cho sự phát triển tiến bộ và bền vững của Nhà nước và xã hội ta.

Nhà nước pháp quyền đặt ra nhiệm vụ phải có một hệ thống pháp luật cần và đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm cơ sở cho sự tồn tại một trật tự pháp luật và kỉ luật. Pháp luật thể chế hóa các nhu cầu quản lí xã hội, là hình thức tồn tại của các cơ cấu và tổ chức xã hội và của các thiết chế Nhà nước. Vì vậy, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật là lối sống có trật tự và lành mạnh nhất của xã hội. Tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân đều phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật.

Hiến pháp đã ghi rõ những yêu cầu đó như sau:

a) Về Đảng: “Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiền phong của giai cấp công nhân Việt Nam (…) là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội.

Mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” (Điều 4).

b) Về Nhà nước: - “Nhà nước quản lí xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật… Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lí theo pháp luật” (Điều 12).

- “Nhà nước thống nhất quản lí toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật” (Điều 18); “Nhà nước thống nhất quản lí nền kinh tế quốc dân bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách” (Điều 26)

c) Về công dân: “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và pháp luật quy định” (Điều 51); “Công dân có quyền tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật” (Điều 57); “Các tôn giáo đều bình đẳng trước pháp luật” (Điều 70); “Công dân có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khỏe, danh dự và nhân phẩm” (Điều 71); “Việc bắt giữ và giam giữ người phải đúng pháp luật” (Điều 71); “Không ai bị coi là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật” (Điều 72); “Việc khám xét chỗ ở, việc bóc, mở, kiểm soát, thu giữ thư tín, điện tín của công dân phải do người có thẩm quyền tiến hành theo quy định của pháp luật” (Điều 73); “Các bản án và quyết định của Tòa án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được…nghiêm chỉnh chấp hành” (Điều 136).

Tư duy lí luận của Đảng ta về vị trí, vai trò của pháp luật trong quản lí Nhà nước và xã hội có sự phát triển ngày càng hoàn thiện theo hướng bảo đảm cho Hiến pháp và các đạo luật giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống pháp luật và pháp luật thực sự là công cụ chủ yếu trong quản lí Nhà nước và xã hội. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII khẳng định điều quan trọng để phát huy dân chủ là xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN, nâng cao dân trí và ý thức tuân thủ pháp luật của nhân dân. Nhiệm vụ trọng tâm về xây dựng pháp luật phục vụ công cuộc đổi mới là “Tiếp tục đổi mới, bổ sung và đồng bộ hóa hệ thống pháp luật kinh tế, đặc biệt chú trọng đổi mới và bổ sung các luật thuế” đồng thời “tăng cường giáo dục pháp luật, nâng cao hiểu biết và ý thức tôn trọng pháp luật, sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được thi hành một cách nghiêm minh, thống nhất và công bằng”. Văn kiện Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương khóa VII đã chỉ ra, chúng ta phải: tăng cường pháp chế XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam quản lí xã hội bằng pháp luật, đồng thời coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức xã hội: “Nhà nước quản lí xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật. Đó là cơ sở chủ yếu điều chỉnh các quan hệ cơ bản trong xã hội”. Đồng thời, coi trọng giáo dục, nâng cao đạo đức XHCN, kết hợp biện pháp hành chính với giáo dục tư tưởng, nâng cao dân trí, tăng cường tuyên truyền, giáo dục pháp luật trong cán bộ, nhân dân.

Tư tưởng này đã được các văn kiện Đại hội Đảng VIII, Nghị quyết Trung ương 3 khóa VIII, Văn kiện Đại hội Đảng IX liên tục tổng kết và khẳng định. Một mặt, chúng ta vừa đề cao vai trò chủ đạo, cơ bản của việc quản lí xã hội bằng pháp luật, theo pháp luật, nhưng mặt khác, Đảng ta cũng không xem nhẹ vai trò của các quy phạm đạo đức, xã hội khác. Đây chính là sự kết hợp nhuần nhuyễn, sáng tạo giữa học thuyết Mác-Lênin với các tư tưởng nhân bản của triết học phương Đông trong điều kiện, hoàn cảnh của Việt Nam hiện nay.

Tư duy lí luận của Đảng về vai trò, vị trí của pháp luật trong quản lí Nhà nước, quản lí xã hội còn được thể hiện rõ trong việc đề cao vai trò chủ đạo của luật trong điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, xác định rõ những yêu cầu về nội dung của luật, đảm bảo cho luật đi vào cuộc sống, đồng thời đặt ra yêu cầu Quốc hội quyết định Chương trình xây dựng pháp luật 5 năm (nhiệm kỳ) và hàng năm.

Nghị quyết Trung ương 8 khóa VII xác định: Đẩy mạnh hoạt động lập pháp của Quốc hội, phấn đấu trong những năm tới dần dần có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội… Trong khi chưa đủ luật, UBTVQH tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản quy phạm để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước. Văn kiện Đại hội Đảng VIII chỉ rõ: Ban hành các luật cần thiết để điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ưu tiên xây dựng các luật về kinh tế, về quyền công dân và các luật điều chỉnh công cuộc cải cách các bộ máy nhà nước, các luật điều chỉnh các hoạt động văn hóa, thông tin (tr.130). Đồng thời Nghị quyết cũng nêu rõ: căn cứ vào định hướng phát triển đất nước, xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và điều kiện, khả năng thực hiện mà xác định rõ thứ tự ưu tiên trong chương trình xây dựng pháp luật dài hạn và hàng năm… Các luật ban hành phải đảm bảo tính khả thi, dễ hiểu, quy định cụ thể để giảm bớt tình trạng phải chờ quá nhiều văn bản hướng dẫn mới thi hành được… Giảm dần pháp lệnh của Ủy ban thường vụ quốc hội và nghị định của Chính phủ quy định những vấn đề chưa có luật…Phấn đấu trong một thời gian nhất định Nhà nước có thể quản lí đất nước chủ yếu bằng các đạo luật.

Như vậy, nội dung pháp luật của Nhà nước ta chính là sự thể chế hóa đường lối của Đảng, do vậy trong nội dung pháp luật đã hàm chứa đầy đủ đường lối của Đảng (đường lối của Đảng là cái hồn của pháp luật), chấp hành pháp luật chính là thực hiện đường lối của Đảng. Đồng thời, pháp luật là những quy tắc xử sự chung nên mọi cá nhân, tổ chức phải tuân thủ. Đảng Cộng sản Việt Nam là tổ chức duy nhất có vị trí lãnh đạo Nhà nước và xã hội ta, nhưng Đảng, các tổ chức ủy đảng và đảng viên đều phải chấp hành pháp luật. Nghĩa vụ tuân theo Hiến pháp và pháp luật không loại trừ bất cứ một ai. Mặc dù Điều 4 Hiến pháp 1992 xác định: Đảng là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội thì cũng tại Điều 4 Hiến pháp 1992 khẳng định: mọi tổ chức Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật.

Sau 20 năm tiến hành sự nghiệp đổi mới dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nhà nước ta đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật góp phần quan trọng vào việc hình thành và phát triển nền kinh tế thị trường XHCN và đổi mới hệ thống chính trị. Pháp luật đã bước đầu trở thành công cụ chủ yếu để quản lí Nhà nước, quản lí xã hội. Nguyên tắc pháp quyền từng bước được đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế.

Khi nói đến khái niệm về pháp luật, người ta có cảm giác đây là vấn đề muôn thuở. Đúng vậy, đây là vấn đề đã có lịch sử lâu đời. Trong lịch sử tư tưởng của nhân loại, mỗi một quan niệm về pháp luật đều gắn liền với sự hiểu biết ở những khía cạnh và mức độ khác nhau về vị trí và vai trò của pháp luật… Đến lượt mình, những hiểu biết đó đã trở thành công cụ của những cuộc đấu tranh tư tưởng tiếp nối nhau trong lịch sử. Lịch sử đấu tranh tư tưởng đã luôn xoay quanh các vấn đề: về quyền tự do của con người, vị trí của con người trong xã hội; các quy tắc và chuẩn mực xã hội, hành vi xã hội, công bằng xã hội, quan hệ giữa cá nhân với cộng đồng, quan hệ giữa công dân với các thiết chế quyền lực v.v… Rõ ràng là khi bàn về những vấn đề đó, người ta không thể không cố gắng đi tìm những đại lượng chung, những giá trị có khả năng làm thước đo và chuẩn mực.

Từ thời cổ đại, con người đã gắn liền với các quy tắc xử sự, các chuẩn mực hành vi với các thế lực thần bí, huyền thoại, bởi vì con người lúc bấy giờ bị chi phối mạnh mẽ bởi những thế lực đó. Chúng có sức mạnh như những quy định bắt buộc, những điều cấm kị (tabu). Tất nhiên, những quy tắc và điều cấm kị ấy trong xã hội tiền giai cấp, chưa phải là pháp luật và đạo lý hay giáo lý. Đây mới là manh nha của các khái niệm ra đời sau này, làm cơ sở cho các cặp phạm trù có tính qui ước như “hợp lý - không hợp lý”, “tốt - xấu”, “thiện - ác”, “chân - giả”, “sáng - tối” v.v…

Chính vì vậy mà ở buổi đầu của thời kỳ xã hội đã phân chia thành giai cấp, những yếu tố đầu tiên của pháp luật chưa thành văn và thành văn của các dân tộc cổ đại như Ai Cập, Bavilông, Ấn Độ, Ba Tư, Do Thái, Hy Lạp, v.v… mang đầy màu sắc thần bí và tín ngưỡng, ở đó hình ảnh các vị thần là những mẫu mực cho các điều quy định. Ví dụ, trong tập tục “rtà” của người Ấn Độ cổ đại đã có nói đến “Dharma” như những qui tắc hành vi đầy tính tín ngưỡng. Dharma có nghĩa là luật, là trách nhiệm phải làm; nó mang trong mình những yếu tố gần với khái niệm pháp lý ngày nay: tính phổ biến, tính bắt buộc, tính hình thức. Trong các cuốn Kinh Phật, đặc biệt, trong quan niệm của Phật A di đà (thế kỷ VI - năm trước Công nguyên) các khái niệm “chân”, “thiện” đã có ý nghĩa điều chỉnh thái độ và hành vi của con người. Quan niệm về “con đường đạo” của Lão Tử (thế kỷ VI - năm trước Công nguyên) các khái niệm “chân”, “thiện” đã có ý nghĩa điều chỉnh thái độ và hành vi của con người. Quan niệm về “con đường đạo” của Lão Tử (thế kỷ VI - năm trước Công nguyên) ở Trung Quốc cổ đại cũng có màu sắc ấy.

Như vậy, những quan niệm của loài người từ thời cổ đại đã được hình thành từ sự tiếp xúc với các thế lực tự nhiên, thông qua các hình ảnh siêu thực mà đặt ra các qui tắc phổ biến.

Đến thời kỳ Trung cổ, quan niệm về các giá trị chung và phổ biến đã một mặt kế thừa quan niệm của thời cổ đại, mặt khác, đã hình thành dưới ảnh hưởng sâu sắc của giáo lý và thần quyền. F. Engen đã viết như sau: “Các giáo lý của Nhà thờ đồng thời đã trở thành các nguyên lý chính trị, còn các điều răn trong Kinh thánh đã có hiệu lực của pháp luật cho mọi Toà án. Thậm chí, cả khi đã có một đẳng cấp luật gia chuyên nghiệp thì luật học cũng phải một thời gian dài bị đặt dưới sự bảo trợ của thần quyền. Và sự thống trị tối cao của thần quyền và giáo lý trong các lĩnh vực của hoạt động trí tuệ lúc bấy giờ là hệ quả tất yếu của cái vị trí mà Nhà thờ đã chiếm giữ với tư cách là cái tổng hoà nhất và là chế độ phong kiến đương thời” 47.

Ở thời kỳ Trung thế kỷ, Thiên Chúa giáo đã từng công khai coi những gì trái với nó (trong ý nghĩ và trong hành vi) là tà đạo và đáng tội chết. Và đó là lý do ra đời các dàn hoả thiêu ở thế kỷ XI - XIII ở Pháp, ở Tây Ban Nha, ở Đức và ở nhiều nước Châu Âu. Giáo hội pháp đình đã tồn tại ở các nước đó cho đến tận thời kỳ cách mạng Pháp 1789.

Trong cuộc đấu tranh với hệ tư tưởng tôn giáo và chế độ phong kiến Trung cổ đã dần dần hình thành một thế giới quan phi tôn giáo, những quan niệm duy lý về đời sống xã hội và qui tắc xã hội, trong đó có quan niệm về pháp luật và các qui tắc xử sự của con người. Đó là sự phản ánh quá trình kiếm tìm những hình thức hợp lý và qui tắc xử sự đúng đắn trong quan hệ giữa người với người, bảo đảm tự do và độc lập của nhân cách, chống lại áp lực của hệ tư tưởng tôn giáo và sự tuỳ tiện của chế độ phong kiến. Các nhà tư tưởng của giai cấp tư sản trẻ tuổi, thông qua việc phê phán chủ nghĩa cuồng tín tôn giáo và thói tuỳ tiện Trung cổ, đã nêu cao quyền con người, đã chứng minh sự cần thiết phải xác lập một chế độ chính trị - xã hội và một trật tự mới dựa trên cơ sở thừa nhận sự độc lập về tinh thần, về đạo đức cá nhân, sự bình đẳng và an toàn của con người trước quyền lực, sự bảo hộ về sở hữu.

Lịch sử tư tưởng pháp lý tư sản trong suốt hơn một thế kỷ trở lại đây là lịch sử của hai xu hướng: Luật tự nhiên và luật thực định. Ở thời kỳ đầu, tư tưởng pháp luật tự nhiên trội hơn, bởi vì khi đó các nhà tư tưởng tư sản đấu tranh cho việc thiết lập và ghi nhận tính chất pháp lý của mọi quan hệ xã hội. Nhưng dần dần, sau khi đã nắm chắc được chính quyền của mình, giai cấp tư sản không còn muốn chia sẻ quyền lực, không cần đến những gì là “tự nhiên”, “hợp lý” trong pháp luật. Đó là miếng đất tốt cho tính trội hơn của quan niệm pháp luật thực định. Trong “Tuyên ngôn của Đảng cộng sản” C. Mác và F.Engen đã chỉ ra rằng, thật là phi lý khi chỉ có ý chí của giai cấp thống trị về mặt kinh tế và trật tự của giai cấp đó mới được “đưa lên thành Pháp luật”, trong khi đó có lợi ích của các bộ phận khác của xã hội của giai cấp bị trị, của vô sản lại không được tính đến và không được thừa nhận bằng pháp luật. Cũng như vậy, trong cuốn “Hệ tư tưởng Đức”, hai ông đã bác bỏ quan niệm cho rằng, “pháp luật dựa trên cơ sở ý chí, hơn thế nữa, là ý chí hoàn toàn độc lập, không phụ thuộc gì vào cơ sở thực tại của xã hội, cái gọi là ý chí tự do của Nhà nước khi làm ra luật như trường phái luật thực định nghĩ.

Đặc điểm nổi bật nhất của pháp luật là tính khách quan bắt nguồn từ tính chất xã hội của pháp luật. Nếu như trong thời kỳ Cổ đại và Trung đại quan hệ nhân thân chiếm ưu thế và pháp luật sinh ra để điều chỉnh các quan hệ đó, thì đến thời kỳ cận đại, một xã hội dân sự đã hình thành với mối quan hệ chiếm địa vị thống trị là các quan hệ tư hữu. Từ đó, nhu cầu về bình đẳng và bình quyền trở nên bức xúc hơn. C. Mác đã nhận xét về điều đó trong “Tư bản” của mình rằng, những quan hệ dân sự đó đòi hỏi “những hình thức pháp luật tương ứng”, “những cách biểu thị văn minh”. Đấy “không còn chỉ là các quan hệ giữa các cá nhân mà là những quan hệ phổ biến”48.

Tất nhiên, pháp luật, những hình thức để ghi nhận các quan hệ phổ biến đó, không thể không chịu ảnh hưởng của các yếu tố khác, phi kinh tế, như văn hoá, tôn giáo, các quan niệm về tự do, về dân chủ v.v… Những nội dung của pháp luật đã được quy định trước bởi các quan hệ kinh tế khách quan.

Tính chất và nội dung ý chí của pháp luật chỉ là yếu tố ở mặt ngoài, dễ nhìn hơn. Chính vì vậy mà đã có những sự nhìn nhận trực diện, nhấn mạnh chủ yếu đến tính chất ý chí, vai trò gần như là “sinh ra luật” của Nhà nước. Trong lịch sử, người ta vẫn thấy, mỗi một sự thay đổi chế độ, triều đại, đều dẫn đến sự thay đổi quan niệm về các hành vi pháp lý và thái độ đối với các hành vi đó. Khi nói về sự săn lùng ác quỷ diễn ra dưới thời Trung cổ, C. Mác đã viết: “Ở thời Trung cổ, giới thần quyền Thiên Chúa giáo, do quan điểm đen tối của họ về bản chất con người và dưới ảnh hưởng của họ, tội phạm đã được tạo ra nhiều hơn là các điều ác đã xảy ra”49 (Người trích nhấn mạnh).

Tuy nhiên, phải xét đến cùng để thấy được rằng, chính những đạo luật, những quy định ra đời và tác động vào cuộc sống không phải bởi ý muốn chủ quan của giới cầm quyền Thiên Chúa giáo, mà bởi các quan hệ xã hội khách quan đã tạo nên các quan niệm đen tối của họ.

Cũng tương tự như vậy ta trở lại vấn đề về quan hệ sở hữu và pháp luật. Pháp luật đã trở thành đại lượng phản ánh sự bình đẳng về sở hữu thì các quan hệ về sở hữu mới có thể phát triển được, nhưng bản thân các quan hệ xã hội về sở hữu tự chúng đã vạch lối đi của mình theo quy luật nội tại.

Ở nước ta, trước năm 1992, về chế độ kinh tế, Hiến pháp và pháp luật chỉ ghi nhận hai hình thức của các quan hệ sở hữu là sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể của các Hợp tác xã. Nhưng trước khi Hiến pháp và pháp luật quy định như hiện nay (từ 1992 trở đi) các quan hệ sở hữu mới đã hình thành, thậm chí từ rất sớm và Đại hội lần thứ VI (năm 1986) của Đảng đã nhìn nhận thấy. Các quan hệ đó đã hình thành và phát triển theo hai hướng - tích cực và tiêu cực. Hướng tích cực thể hiện dưới những điển hình sản xuất - kinh doanh mới, tuy không được chấp nhận và ủng hộ, nhưng đã dần dần tạo nên một xu thế mới để rồi cuối cùng được khẳng định. Hướng tiêu cực thể hiện ở những hoạt động kinh tế có tính chất tội phạm như buôn lậu, lừa đảo, làm hàng giả, lũng đoạn thị trường, vi phạm các lợi ích của người tiêu dùng, làm ô nhiễm môi trường, khai thác tài nguyên bừa bãi, tham nhũng, v.v…

Rõ ràng là những quan hệ kinh tế - xã hội đã được pháp luật chấp nhận như là những nội hàm của nó đã có trước các hình thức pháp lý của chúng. Chính là ở nghĩa đó C.Mác đặt ra yêu cầu là: “Nhà làm luật cần nhìn vào mình như một nhà thực nghiệm tự nhiên. Nhà làm luật không làm ra luật, không phát minh ra luật, mà chỉ hình thành ra nó, thể hiện vào trong các đạo luật tốt và đã được nhận thức những qui luật nội tại của các quan hệ tinh thần”50 Ông nói tiếp: “Chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm luật bởi sự tuỳ tiện không lường trước, nếu như nhà làm luật lấy ý tưởng của mình thay cho thực chất của sự việc”51

Vai trò của pháp luật không phải ở chỗ “đẩy nhanh” hay “níu lại” các quá trình khách quan của xã hội một cách duy ý chí theo ý của người làm luật.

Trên thực tế, nếu nhu cầu và tính chất của các quan hệ xã hội trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể không được các qui phạm pháp luật ghi nhận đúng mức (hoặc cố ý “níu lại”, hoặc cố ý “đẩy nhanh”), thì bản thân cuộc sống sẽ không cần đến những đạo luật, những qui phạm ấy. Chúng ta đã chứng kiến nhiều quy định đã được ban hành rồi mà vẫn bị thời gian phủ bụi và không ai biết đến. Thực tiễn xét xử cũng cho thấy có nhiều qui phạm quy định những cấu thành mà thực tiễn không thể áp dụng được nên chưa hề thấy xét xử một ai về những vụ việc ấy. Trong những trường hợp đó, có thể “thúc ép” các cơ quan tư pháp “cứ bắt, cứ xử” được không? Rõ ràng là không thể được, bởi cần thấy được rằng, vì sao lại có thể có một sự “đồng loạt” và “nhất trí” đến mức đó trong việc không áp dụng pháp luật trong thực tế.

Nhưng nếu khi nhu cầu khách quan của xã hội (về kinh tế, chính trị, xã hội, v.v…) đã chín muồi thì “sự chín muồi” đó chính là chân lý, chính là khuôn mẫu, mô hình cần phải được pháp luật qui phạm hoá (ta thường gọi bằng thuật ngữ “thể chế hoá” là nói ở nghĩa này). Ở những trường hợp đó, pháp luật không “sáng tạo” ra quan hệ xã hội, mà trên cơ sở nhận thức một cách đầy đủ thực tiễn xã hội, thông qua việc xác lập trình tự và phương thức điều chỉnh, pháp luật tạo điều kiện cho chính các quan hệ xã hội đã chín muồi đó phát triển. Ta có thể hình dung pháp luật như hai bờ của dòng sông. “Bờ” có nhiệm vụ đi theo dòng chảy, chứ bờ sông không thể thay được dòng chảy. Và nếu không có bờ, nước có thể cứ chảy, nhưng không theo dòng. Bảo đảm cho các quan hệ xã hội phát triển đúng qui luật. Nếu không kịp thời thể chế hoá, nhu cầu phát triển tiến bộ đó của các quan hệ xã hội có thể bị thui chột, bị kìm hãm qua sự mò mẫm tự phát. Do đó, nếu hiểu khả năng “đẩy nhanh” hay “níu lại” của pháp luật thì chỉ có thể hiểu trong khuôn khổ của qui luật khách quan đó.

Một hệ thống các pháp luật tốt sẽ là những cái “la bàn” lợi hại cho sự lựa chọn hành vi ứng xử hợp qui luật. Chúng ta vẫn thường nói “cần có những quy định, những pháp luật về kinh tế, về sản xuất, về kinh doanh để nhân dân yên tâm làm ăn, bỏ vốn đầu tư” v.v… tức là chúng ta nhấn mạnh vai trò “ổn định hoá” các giá trị xã hội, “chính thức hoá” các giá trị đó.

Từ nhận thức trên đây về tính chất xã hội khách quan của pháp luật, chúng ta sẽ nhận rõ hơn những hạt nhân hợp lý trong quan niệm pháp luật tự nhiên của các nhà tư tưởng duy lý.

Theo J.Lock (1632-1704), mỗi con người, xét theo bản chất tự nhiên của mình, có thể và có quyền bảo vệ “sở hữu của mình, tức tính mạng, tự do và tài sản”, đó là quyền tự nhiên, không thể tước đoạt và luôn luôn tồn tại, cả trong trường hợp đã nằm trong trạng thái Nhà nước, trạng thái dân sự, tức là cả khi nó đã trở thành luật thực định của Nhà nước. Như vậy, theo ông, luật của Nhà nước chỉ là một trạng thái của pháp luật nói chung, nó là khách quan và tự nhiên. Rõ ràng, quan điểm này thể hiện lập trường của phái tư sản tự do tiến bộ. C.Mác đã nhận xét lập trường đó như sau: “Quan điểm của J.Lock có ý nghĩa lớn và quan trọng và đúng ông là người thể hiện một cách kinh điển nhất các quan niệm pháp luật của xã hội tư sản đối lập với xã hội phong kiến52

Quan niệm duy lý và nhân đạo đó của J.Lock đã ảnh hưởng sâu sắc đến quan điểm của các nhà khai sáng hàng đầu của thế kỷ XVIII như Môngtexkiê, Vônte, Rutxô ở Pháp và của các nhà hoạt động cách mạng ở Mỹ như Jephécxơn, Mêdixơn, Phranclin, v.v…

Nói đến quan niệm về pháp luật của những bộ óc vĩ đại này của nhân loại không thể không kể đến Sáclơ Luy Môngtexkiê, nhà tư tưởng người Pháp (1689 - 1755) và về tác phẩm nổi tiếng của ông “tinh thần của pháp luật” (L.Esprit des lois).

Tinh thần của luật đó là cái hợp qui luật cần có trong pháp luật. Trên cơ sở đó, Môngtexkiê đã lý giải logic của những thay đổi lịch sử của các đạo luật thực định và nguyên nhân của những sự thay đổi đó. Cái hợp qui luật trong những quan hệ cụ thể tức là cái duy lý, cái tất yếu, khác với những gì ngẫu nhiên, tuỳ tiện và mù quáng. Cái tất yếu, cái có thể có nguồn gốc từ lý trí, nguồn của mọi cái hợp qui luật, chứ không phải là Chúa, là Trời. Vì vậy, Môngtexkiê đã coi pháp luật là những quan hệ tất yếu (duy lý). Luật với nghĩa đó có ở mọi hiện tượng, nhưng luật đối với con người, đối với xã hội công dân, phải thể hiện tính chất của lý trí, tức là phải hợp qui luật, hợp pháp, công bằng. Đó là tinh thần của pháp luật.

Xác định tính chất xã hội của pháp luật có nghĩa là đi tìm cội nguồn của pháp luật từ trong các quan hệ xã hội, trong phương thức sản xuất, để từ đó, xác định nhu cầu của các quan hệ đó và các phương thức đó đối với việc điều chỉnh chúng bằng pháp luật.

Kinh nghiệm của thực tiễn xây dựng pháp luật ở nước ta và của nhiều nước trên thế giới đã cho thấy rằng, khi nào những vấn đề trên tìm được những câu trả lời xác đáng trong quá trình làm luật thì ta sẽ có những văn bản, những qui phạm pháp luật tốt, điều chỉnh một cách có hiệu quả sự phát triển của các quan hệ xã hội. Sự chậm trễ trong việc “thể chế hoá” cũng như sự chủ quan, duy ý chí ở đây đều làm kém hiệu quả của pháp luật, thậm chí làm phát sinh các hiện tượng tiêu cực. Trong giai đoạn phát triển hiện nay của hệ thống pháp luật nước ta đều có cả hai hiện tượng đó. Vì vậy, việc xây dựng pháp luật đòi hỏi một cách bức bách phải có một cơ chế làm luật khoa học, dân chủ.

Như vậy, quan niệm về pháp luật theo “dòng chảy” xã hội là quan điểm khách quan nhất, cho phép tìm ra được tiêu chí để đánh giá hiệu lực và hiệu quả cũng như giá trị xã hội đích thực của pháp luật, tìm được sự “đóng góp” của pháp luật vào quá trình phát triển tiến bộ, trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, chính trị, tư tưởng, văn hoá, khoa học, công nghệ. Và nếu căn cứ vào những tiêu chí này thì ta sẽ có “pháp luật tốt” và “pháp luật chưa tốt”, “pháp luật đúng” và “pháp luật sai”. Đó là những tiêu chí mang tính giá trị và đòi hỏi phải được đánh giá, và do đó, không thể tránh khỏi được ý kiến chủ quan. Vấn đề là phải tìm cho được một đại lượng khoa học, một “điểm dừng” hợp lý. Đây cũng là điểm đặc trưng không riêng gì của pháp luật, mà là của cả các hiện tượng thuộc kiến trúc thượng tầng như triết học, khoa học, tôn giáo. Một qui phạm pháp luật, một chế định pháp luật phải là tấm gương phản chiếu bức tranh hiện thực, “không cao hơn” hiện thực, nhưng đồng thời những qui phạm và chế định pháp luật phải đủ sức điều chỉnh các quan hệ xã hội, nếu vậy, chúng lại phải đăng tải cả những yếu tố nội tại của con người, của nhóm xã hội, của giai cấp và của cả cộng đồng.

Chính vì vậy mà đối với việc hình thành pháp luật, Nhà nước tổ chức chính trị của xã hội, của các giai cấp thống trị về mặt kinh tế, đóng một vai trò rất quan trọng.

Tính khách quan, tính xã hội của pháp luật chỉ mới là một phạm trù khả năng. Toàn bộ quá trình tiếp theo đó thuộc về phạm trù nhận thức và biến khả năng thành hiện thực, rồi đến việc “hình thức hoá” thành pháp luật luôn luôn là phạm vi của quá trình hoạt động của con người, phải được thể hiện thông qua hành vi của con người, của các tổ chức do con người lập nên trong cộng đồng của mình. Chủ tịch Hồ Chí Minh, khi nói về pháp luật, đã nói một cách cô đọng về quan hệ của pháp luật với Nhà nước rằng: “Nhà nước nào có pháp luật ấy”53.

Pháp luật là cơ sở để duy trì bản chất của Nhà nước. Bản thân Nhà nước vừa là công cụ tổ chức của giai cấp, vừa là hình thức thực hiện quyền lực xã hội công khai. Tính chất đó của Nhà nước tất yếu chỉ có thể được biểu hiện bằng những đại lượng có khả năng thể hiện sự phổ biến và công khai. Đó là pháp luật. Nhà nước chỉ có thể thể hiện ý chí phổ biến và uy quyền công khai của mình qua một loại đại lượng có tính phổ biến, có tính bắt buộc chung.

Chính vì vậy, sẽ là sai lầm, nếu tách rời yếu tố pháp luật ra khỏi yếu tố Nhà nước. Mục đích của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền chính là để tránh sai lầm đó.

Ngày nay, khi chúng ta chuyển nền kinh tế sang thị trường thì vai trò của pháp luật như là những đại lượng khách quan và công bằng càng được phát huy. Nhưng yếu tố điều tiết của Nhà nước cũng không ngừng được duy trì. Điều tiết ở đây cần được nhìn nhận như việc sử dụng pháp luật sao cho phù hợp với qui luật phát triển của kinh tế, của xã hội. Kinh nghiệm thế giới cho thấy không ít những ví dụ về vai trò như vậy của Nhà nước. Chẳng hạn như việc ban hành luật về chống độc quyền, luật quy định về ưu tiên và ưu đãi, luật bảo vệ người tiêu dùng v.v…

Trong đời sống hàng ngày, các hành vi phổ biến thường là những hành vi thể hiện nhu cầu lớn của xã hội. Ghi nhận và định hướng các hành vi đó bằng cách thể chế hoá, Nhà nước tác động một cách tích cực vào tiến trình phát triển tiến bộ xã hội.

Trong trường hợp này, chúng ta có thể nói đến tính chất Nhà nước của pháp luật. Tính chất này thể hiện rõ nét nhất tính chất giai cấp của pháp luật, của quá trình điều chỉnh pháp luật. Hiến pháp 1992 của nước ta ghi rõ: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” (Điều 2). Tính chát giai cấp phải được thể hiện không chỉ qua pháp luật – pháp luật đó phản ánh lợi ích của ai, mà còn được thể hiện qua khả năng của Nhà nước phản ánh được kịp thời và đầy đủ các lợi ích đó.

Đặc điểm lớn thứ hai của pháp luật là tính chất quy phạm. Những gì được “thể chế hoá” đều mang tính chất điển hình, có khả năng làm mô hình, và chính nhờ đó mà hướng dẫn hành vi theo những “hành lang” nhất định. Vì vậy, người ta còn gọi quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự chung.

Tính quy phạm, vì vậy, là cái tất yếu đã được hình thành qua vô số sự ngẫu nhiên, đã trở nên ổn định.

Chính là trên cơ sở tính chất đó mà pháp luật mới có thể có được một số giá trị to lớn với tư cách là cơ sở về mặt hình thức tồn tại của các kết cấu và tổ chức xã hội. Và không phải ngẫu nhiên mà ngày nay chúng ta nói đến một chế độ pháp chế, một Nhà nước pháp quyền. Pháp chế và Nhà nước pháp quyền là trạng thái của xã hội, trong đó tổ chức chính trị, hoạt động kinh tế, đời sống tinh thần được bảo đảm bằng pháp luật và trên cơ sở tôn trọng pháp luật, làm cho xã hội tránh được những nhân tố ngẫu nhiên, tự phát. Điều nhận thức lý luận này rất có giá trị thực tiễn đối với nhu cầu hiện nay của chúng ta; củng cố chế độ xã hội, phát triển kinh tế trên cơ sở ổn định về chính trị. Cách tốt nhất để bảo đảm sự ổn định lý tưởng đó là tăng cường pháp luật, sử dụng pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội.

Nhìn pháp luật như là một đại lượng điển hình, ngoài yếu tố nói lên khả năng phổ biến chung, cũng cần phải thấy được cả mặt “yếu” của pháp luật bắt nguồn từ đặc tính này.

Khi ta nói đến tính điển hình, tức là đồng thời đã chấp nhận bỏ qua các yếu tố và trường hợp ngẫu nhiên, đặc thù, không phổ biến. Đó là lý do để người ta nói rằng, pháp luật là đại lượng thống nhất cho những cá nhân không giốn nhau. Thực tiễn cuộc sống, cái đơn nhất và cụ thể luôn luôn phong phú và sinh động hơn cái điển hình, cái khái quát, cái chung. Vì vậy, khi áp dụng pháp luật, những trường hợp cụ thể và đơn nhất, chưa điển hình cần phải có cách thức điều hoà và giải quyết thoả đáng. Chẳng hạn, Luật Hôn nhân và gia đình quy định: “tài sản chung của vợ chồng chia đôi…” (Điều 42 b). Nhưng trong thực tế cuộc sống, hoàn cảnh tài sản của người vợ và người chồng sau khi ly hôn và chia tài sản sẽ không phải khi nào cũng không gây khó khăn cho bên vợ hoặc chồng (chẳng hạn, sức khoẻ yếu, thiếu lao động chính v.v.). Toà án, trong bản án xử ly hôn, cần có những biện pháp bổ sung để bảo đảm tính công bằng của bản án.

Là những quy tắc xử sự, pháp luật đương nhiên tồn tại trong hệ thống các quy tắc xử sự khác của xã hội. Từ đó, việc áp dụng và sử dụng pháp luật phải luôn luôn được đặt trong khuôn khổ các quy tắc xã hội. Quan điểm đánh giá tổng thể và theo hệ thống như vậy đối với pháp luật cho phép kết hợp những khả năng của pháp luật với khả năng của các quy phạm xã hội khác, hạn chế được những chỗ yếu của pháp luật, phát huy được khả năng đích thực của nó.

Tính mô hình ổn định của pháp luật có ranh giới của nó. Nhà làm luật luôn luôn đứng trước một nhiệm vụ không mấy giản đơn là làm thế nào để một mặt, pháp luật kịp thời ghi nhận những gì đã chín muồi đối với xã hội, không để xảy ra tình trạng “tụt hậu” của pháp luật, bởi vì sự ổn định vốn có của pháp luật trong trường hợp này sẽ chuyển hoá thành sự bảo thủ và trì trệ; mặt khác, không tạo ra sự thay đổi quá thường xuyên của pháp luật, làm mất ổn định cho sự vận hành theo quy luât của các hiện tượng kinh tế, chính trị, xã hội v.v…

Những đặc tính đã nêu trên đây là những đặc tính thuộc về nội dung của pháp luật.

Về mặt hình thức, pháp luật cũng có đặc điểm riêng, khác với các loại quy phạm khác.

Một quy phạm pháp luật có các phần giả định, phần quy định và phần chế tài. Phần giả định nêu rõ các điều kiện cần thiết của quy phạm. Phần quy định chỉ rõ nội dung của cái cần quy định không được làm đúng như yêu cầu. Tính quy phạm, xét về mặt hình thức, đồng nghĩa với sự cứng nhắc về mặt cấu trúc. Nhưng đó là sự “cứng nhắc” cần thiết.

Một câu hỏi có thể được đặt ra là: liệu có thể có một quy phạm pháp luật mà không cần tuân theo cấu trúc cứng nhắc đó không? Tất nhiên, về mặt lý là có thể! Thế nhưng, cái cứng nhắc đặc trưng cho quy phạm pháp luật, khác với các quy phạm khác, lại chính là cái có khả năng bảo đảm cho việc hiểu và áp dụng pháp luật, làm tăng thêm tính chất phổ biến chung của pháp luật. Không tuân theo mô hình cấu trúc hình thức này, điều luật sẽ chỉ là một lời tuyên bố trống rỗng, chung chung, có thể gây nên hiểu nhầm (cố ý hay vô ý). Thực tiễn pháp luật ở nước ta cũng đã có khi không tránh khỏi những điều vừa nói ở trên.

Ngoài quan niệm về bản chất, thuộc tính đặc trưng cho nội dung và về mặt hình thức, khái niệm pháp luật còn được nhìn nhận như một quá trình điều chỉnh, quá trình pháp luật phát huy hiệu lực của nó.

Thật vậy, nếu chỉ hiểu pháp luật như là một đại lượng với những đặc điểm nội tại và hình thức của nó thì đó vẫn chỉ là trạng thái “tĩnh” của pháp luật. Pháp luật trở thành một sức tác động nào đó chỉ từ khi Nhà nước “đưa lên thành luật” của mình, khi các thiết chế của xã hội và công dân vận dụng, áp dụng pháp luật vì những mục đích nhất định. Đó là pháp luật với “đời sống thứ hai” của nó, pháp luật trong hành động.

Chỉ khi nhìn nhận pháp luật với ý nghĩa đó mới thấy rõ hơn sự đa dạng, phong phú của nó, mới thấy hết các thiên chức của pháp luật. Ở đây, những quy định của pháp luật được thể hiện thông qua các quan hệ pháp luật thực tế, thông qua trật tự pháp luật và hành vi pháp luật cụ thể.

Từ quan niệm có tính xã hội học như vậy về pháp luật sẽ thấy rõ hơn nhu cầu phải đưa pháp luật vào cuộc sống. Và vì vậy, điều quan trọng là phải xây dựng được cơ chế điều chỉnh và áp dụng pháp luật, nếu không, pháp luật cũng chỉ đọng lại trên các trang công báo.

Muốn vậy, một trong những việc cần thiết của chúng ta là kiện toàn các bộ phận của hệ thống các cơ quan áp dụng pháp luật và cơ chế giám sát việc tuân thủ pháp luật. Trên thực tế, các cơ quan áp dụng pháp luật có thể được coi như những bộ phận trung chuyển toàn bộ cơ chế, giống như vai trò của bánh xe răng cưa trong chiếc đồng hồ và các bộ phận dây truyền lực: chúng không phát ra lực nhưng có thể hãm hoặc làm tiêu hao, tan biến lực! Về mặt tâm lý và ý thức xã hội, người dân cũng thường đánh giá hiệu lực và hiệu quả của Nhà nước, của xã hội trước hết thông qua đánh giá hoạt động của các cơ quan áp dụng pháp luật (cơ quan quản lý chung và quản lý ngành, cơ quan điều tra, xét xử, trọng tài, gìn giữ và bảo vệ trật tự, an toàn xã hội v.v…). Ở mặt này, sức mạnh của yếu tố tâm lý nội tại cũng có ý nghĩa quan trọng đối với việc phát huy hiệu lực và khả năng điều chỉnh của pháp luật. Vì vậy, phải song song tiến hành việc kiện toàn các cơ quan áp dụng pháp luật với việc xây dựng cơ chế giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Chính đây là ý nghĩa thực tiễn của quan niệm xã hội học về pháp luật.

Theo hướng này, chúng ta sẽ thấy rõ hơn yêu cầu về việc đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống chính trị, cải cách hành chính và cải cách tư pháp.

Từ những hiểu biết về tính khách quan, tính điển hình của pháp luật, ta có thể nhận ra rằng, pháp luật là cái để kiểm nghiệm các quá trình xã hội, vì sự hiện diện của nó là kết quả của sự “chọn lọc tự nhiên” của các hành vi xã hội.

Là yếu tố điều chỉnh quan hệ xã hội, hành vi cá nhân và của tập thể, pháp luật bảo đảm để mọi người có ngang quyền với nhau thực hiện những nhu cầu về quyền lựa chọn hành vi, thực hiện trách nhiệm. Chẳng hạn, về mặt kinh tế cũng như đời sống dân sự, sẽ khó mà đưa ra những đòi hỏi, thực hiện những ý nguyện, nếu những cái đó không được diễn đạt và điều chỉnh thông qua các phạm trù quyền chủ thể, nghĩa vụ của chủ thể, năng lực pháp lý, năng lực hành vi, nguyên tắc bình đẳng.

Là những đại lượng bình quyền và phổ biến, pháp luật không chỉ là tiêu chuẩn, để trước tiêu chuẩn đó mọi cá nhân đều bình đẳng. “Mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật” (Điều 52 Hiến pháp), mà cả các thành phần kinh tế cũng được bình đẳng với nhau “các cơ sở sản xuất kinh doanh thuộc mọi thành phần kinh tế phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ đối với Nhà nước, đều phải bình đẳng trước pháp luật…” (Điều 22 Hiến pháp). Pháp luật còn là thước đo mối quan hệ giữa các thiết chế quyền lực: các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị đều phải tuân theo các quy định của pháp luật về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, trên cơ sở “bình đẳng trước pháp luật” mà thiết lập không chỉ mối quan hệ phối hợp (chẳng hạn, giữa Đảng và các cơ quan nhà nước, giữa các tổ chức xã hội và các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước với nhau), mà còn cả các quan hệ trên – dưới (chẳng hạn, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương).

Cần phải khẳng định rằng, tính chất thực sự nhân dân và nguyên tắc pháp lý trong tổ chức quyền lực là tiền đề quan trọng nhất để bảo đảm cho pháp luật có được bản chất pháp lý của nó, tức là tính bình đẳng, phổ biến, công bằng. Sự hiện diện của một hệ thống như vậy, một hệ thống pháp luật làm tiêu chí cho việc tổ chức và hoạt động của quyền lực, làm giá trị cho việc xác định các mục tiêu của quyền lực mục tiêu vì con người - đó chính là những đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền, trong đó, pháp luật là cơ sở cho hoạt động của các thiết chế quyền lực, còn các thiết chế quyền lực phải thực sự trở thành bảo đảm cho pháp luật có được những thuộc tính công bằng và dân chủ.

Nhà nước là người làm ra luật, ban hành pháp luật, nhưng lại phải tự đặt mình trong sự ràng buộc về thẩm quyền và trách nhiệm trước pháp luật, trong khuôn khổ các quy định của pháp luật. Phục tùng pháp luật là phục tùng ý chí và lợi ích của nhân dân, đường lối, chính sách của Đảng.

Tuy nhiên nói đến pháp luật trong Nhà nước pháp quyền là nói đến bản chất dân chủ và giá trị công bằng, bình đẳng của nó. Không thể tuỳ tiện đưa ra luật! Tình trạng “phi mã’ của các văn bản dưới luật, các “giấy phép con” của các Bộ, ngành, các địa phương; tình trạng thay đổi quá nhanh và thiếu tính khả thi của các quy định pháp luật đã phần nào làm suy giảm lòng tin vào những giá trị công bằng và khả năng điều chỉnh của pháp luật hiện nay. Vì vậy, nhiệm vụ cấp bách hàng đầu trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền là quyết tâm đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật, đặt công việc đó trên một nền tảng khoa học.

Đề cao pháp luật, tăng cường pháp chế phải đi liền với mối quan tâm làm sao để đưa pháp luật vào cuộc sống, tạo thói quen và nếp sống tôn trọng pháp luật trong cán bộ và mọi tầng lớp nhân dân. Cho nên, xây dựng pháp luật và đưa pháp luật vào cuộc sống phải thực sự là hai mặt của một nhiệm vụ. Đổi mới và hoàn thiện pháp luật phải đi liền với đổi mới và hoàn thiện thực tiễn áp dụng pháp luật. Tăng cường hoạt động xây dựng pháp luật phải đi liền với việc khuyến khích và tạo điều kiện cho các hoạt động của các tổ chức và công dân nhằm sử dụng đầy đủ các quyền và thực hiện tốt các nghĩa vụ của họ, khuyến khích tính tích cực pháp lý của họ; phải đi liền với việc hoàn thiện các thủ tục pháp lý, đổi mới và cải cách hành chính và hệ thống tư pháp. Đồng thời, đề cao pháp luật và pháp chế còn đặt ra nhiệm vụ phải bằng mọi cách nâng cao hiểu biết pháp luật, giáo dục ý thức pháp luật, đấu tranh có hiệu quả với các vi phạm và tội phạm, kiên quyết chống quan liêu và tham nhũng trong bộ máy Đảng và Nhà nước.

IV. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM TÔN TRỌNG VÀ BẢO VỆ QUYỀN CON NGƯỜI, CÁC QUYỀN VÀ TỰ DO CỦA CÔNG DÂN, GIỮ VỮNG MỐI LIÊN HỆ DÂN CHỦ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG DÂN, GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ XÃ HỘI

Chủ tịch Hồ Chí Minh có cách tiếp cận vấn đề quyền con người mới mẻ và sâu sắc. Từ thực trạng nhân dân bị áp bức, bóc lột nặng nề của địa chủ phong kiến và thực dân đế quốc, thì vấn đề quyền con người không chỉ là quyền cá nhân mà còn là quyền bình đẳng dân tộc, độc lập dân tộc, giải phóng con người.

Người cho rằng, các học thuyết ra đời trong lịch sử, dù khác nhau đến mấy, cũng có một điểm chung là “đều mưu cầu hạnh phúc cho con người, mưu cầu hạnh phúc cho xã hội”, Người viết “Học thuyết của Khổng Tử có ưu điểm của nó là sự tu dưỡng đạo đức cá nhân, Tôn giáo của Giê-su có ưu điểm của nó là lòng nhân ái cao cả. Chủ nghĩa Mác có ưu điểm của nó là phương pháp làm việc biện chứng. Chủ nghĩa Tôn Dật Tiên có ưu điểm là chính sách pháp luật phù hợp với điều kiện nước ta. Khổng Tử, Giê-su, Mác, Tôn Dật Tiên chẳng phải có cầu phúc lợi cho xã hội. Nếu hôm nay họ còn sống trên đời này, nếu họ họp lại một chỗ, tôi tin rằng họ nhất định sẽ ngồi lại với nhau rất hoàn mỹ như những người bạn thân thiết, tôi cố gắng làm người học trò của các vị ấy”54.

Và, trong thời đại ngày nay, muốn “mưu cầu hạnh phúc cho loài người” thì chỉ có cách là đi theo con đường xã hội chủ nghĩa, bởi vì, chỉ có chủ nghĩa xã hội mới “cứu nhân loại, đem lại cho mọi người không phân biệt chủng tộc và nguồn gốc sự tự do, bình đẳng, bác ái, đoàn kết, ấm no trên quả đất, việc làm cho mọi người và vì mọi người, niềm vui, hoà bình, hạnh phúc”55.

Tư tưởng về quyền con người ở Hồ Chí Minh được bổ sung, phát triển gắn liền với quá trình xây dựng Nhà nước kiểu mới của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và hệ thống pháp luật dân chủ. Ngay trước ngày Tổng khởi nghĩa, ngày 16 tháng 8 năm 1945, Đại hội Đại biểu quốc dân do Chủ tịch Hồ Chí Minh trực tiếp chỉ đạo, đã thông qua một nghị quyết, trong đó, có quy định toàn diện về nhân quyền:

“5. Ban bố những quyền của dân, do dân;

a. Nhân quyền;

b. Tài quyền (quyền sở hữu);

c. Dân quyền: quyền phổ thông đầu phiếu, quyền tự do dân chủ (tự do tín ngưỡng, tự do tư tưởng, ngôn luận, hội họp, đi lại), dân tộc bình quyền, nam, nữ bình quyền”.

Vì vậy, Nhà nước có trách nhiệm pháp lý bảo vệ và phát triển quyền con người, quyền công dân, bởi vì “chúng ta, giành được tự do độc lập rồi mà dân cứ chết đói, chết rét thì tự do, độc lập ấy cũng chẳng làm gì. Dân chỉ biết rõ giá trị của tự do, của độc lập khi mà dân được ăn no, mặc đủ”.

Xét về bản chất, ngọn cờ bảo vệ quyền con người thuộc về các Nhà nước chân chính cách mạng, Nhà nước XHCN. Cuộc đấu tranh trên bảy mươi năm đầy gian khổ, hy sinh của dân tộc Việt Nam vì độc lập, tự do dưới sự lãnh đạo của Đảng, suy cho cùng, chính là vì quyền con người, quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc của cộng đồng dân tộc và của từng cá nhân, từng con người mà Tuyên ngôn độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh thay mặt nhân dân Việt Nam tuyên bố với toàn thế giới trong ngày khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hoà 2/9/1945 đã chỉ rõ:

“Tất cả mọi người đều sinh ra có quyền bình đẳng. Tạo hoá cho họ những quyền không ai có thể xâm phạm được; trong những quyền ấy có quyền được sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”.

Lời bất hủ ấy trong bản Tuyên ngôn Độc lập năm 1776 của nước Mỹ. Suy rộng ra, câu ấy có nghĩa là: tất cả các dân tộc trên thế giới đều sinh ra bình đẳng; dân tộc nào cũng có quyền sống, quyền sung sướng và quyền tự do.

Bản tuyên ngôn Nhân quyền và Dân quyền của cách mạng Pháp năm 1791 cũng nói:

Người ta sinh ra tự do và bình đẳng về quyền lợi, và phải luôn luôn được tự do và bình đẳng về quyền lợi

Đó là những lẽ không ai chối cãi được”56.

Vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân, mở rộng quyền dân chủ, nâng cao trách nhiệm pháp lý giữa Nhà nước và công dân, giữa công dân với Nhà nước v.v, luôn được Đảng ta dành sự quan tâm đặc biệt.

Sau khi khẳng định bản chất dân chủ của Nhà nước ta, thì vấn đề được Đảng đặc biệt quan tâm là hình thức dân chủ để bảo đảm thực hiện trên thực tế. Trong điều kiện hiện nay, hình thức thực hiện dân chủ là rất quan trọng. Nhiều Hội nghị của Trung ương Đảng đề cập đến vấn đề này như văn kiện đại hội Đảng VI, VII, VIII, IX và nhiều Nghị quyết trung ương khác. Văn kiện Đại hội Đảng VI xác định: Xây dựng một chính quyền không có đặc quyền, đặc lợi, hoạt động vì cuộc sống của nhân dân. Nghị quyết trung ương 8 khoá VII xác định trên nguyên tắc: dân chủ xã hội chủ nghĩa là vấn đề thuộc bản chất của Nhà nước ta. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên mọi lĩnh vực. Quyền làm chủ đó được thể chế hoá bằng pháp luật… Dân chủ đi đôi với kỷ cương, kỷ luật… Văn kiện Đại hội Đảng IX xác định rõ những phương châm cơ bản: xây dựng cơ chế cụ thể để thực hiện phương châm: “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đối với các chủ trương, chính sách lớn của Đảng và Nhà nước. Thực hiện tốt các cơ chế làm chủ của nhân dân: làm chủ thông qua đại diện (là cơ quan dân cử và các đoàn thể), làm chủ trực tiếp bằng các hình thức nhân dân tự quản, bằng việc xây dựng và thực hiện các quy ước, hương ước tại cơ sở. Đảng và Nhà nước tiếp tục đổi mới phong cách, bảo đảm dân chủ trong quá trình chuẩn bị ra quyết định và thực hiện các quyết định.

Trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, có tình trạng vừa thiếu dân chủ, vừa thiếu kỷ cương. Quyền làm chủ của nhân dân chưa được tôn trọng và huy đầy đủ. Trong xã hội còn không ít hiện tượng mất dân chủ, dân chủ hình thức, có nơi còn diễn ra nghiêm trọng. Ở nhiều nơi, một số quyền của công dân được pháp luật khẳng định nhưng không được tôn trọng, nhiều nỗi oan ức của người dân chưa được giải toả, vẫn còn tình trạng bắt oan, xử oan người vô tội. Mặt khác, trật tự xã hội yếu kém, hiện tượng coi thường kỷ cương, bất chấp pháp luật, các tệ nạn xã hội chưa giảm. Cơ chế và pháp luật bảo đảm dân chủ hoá tuy đã có tiến bộ nhưng vẫn còn nhiều vấn đề chưa đầy đủ và cụ thể. Việc thực hiện các hình thức dân chủ trực tiếp và hình thức dân chủ gián tiếp còn mang tính hình thức, hiệu quả chưa cao.

Bộ máy nhà nước ở một số nơi chưa thật sự vì dân, phục vụ dân, mà là một bộ máy xa dân, đứng trên ban ơn cho dân, phiền hà, sách nhiễu dân, làm cho quần chúng nhân dân bất bình, mất lòng tin. Đó là một bộ máy nặng nề, cồng kềnh, ai cũng có quyền với dân, nhưng không ai chịu trách nhiệm đến cùng giải quyết yêu cầu của dân, lại do những thủ tục hành chính, thiếu công khai cho dân biết, dân kiểm tra với không ít viên chức thiếu trách nhiệm, thiếu năng lực, làm việc tuỳ tiện, hách dịch, cửa quyền, vô cảm trước những bức xúc, khó khăn và oan ức của dân. Do đó, xây dựng Nhà nước pháp quyền theo hướng bảo đảm tôn trọng quyền con người, quyền công dân là một nhiệm vụ cấp bách.

Trong bất kỳ một xã hội nào, người ta cũng phải tìm cho được một sự kết hợp cần thiết giữa các loại lợi ích xã hội. Như mọi người đều biết, ở quốc gia nào thì pháp luật cũng luôn luôn là đại lượng chung nhất, cái có tính bắt buộc chung cho cả xã hội, dù bản chất giai cấp của nó có độ đậm đến đâu đi chăng nữa! Tuy nhiên, không phải vì đã có cái “đại lượng chung” đó rồi mà không còn nhu cầu phân biệt các lợi ích xã hội, không còn “không gian” cho các lợi ích khác nhau trong xã hội. Nhà nước là người đại diện cho lợi ích công, công dân đại diện cho các lợi ích tư.

Nhà nước là một bộ phận của Xã hội, nhưng Nhà nước càng ngày càng tách ra khỏi Xã hội và đóng vai trò điều chỉnh Xã hội, quản lý Xã hội và sự quản lý đó đi từ thấp đến cao, từ đơn giản đến nhiều mặt và mạnh mẽ. Như vậy, sự tồn tại của Nhà nước và vai trò của nó trong Xã hội là khách quan và cần phải làm tất cả không phải để nó yếu đi mà để cho nó mạnh lên để nó làm tốt vai trò quản lý Xã hội.

Sự xa dần, tách dần của bộ máy chuyên nghiệp ra khỏi Xã hội là có thật và không thể phủ nhận được. Chính vì vậy mà cần nhìn nhận vấn đề này trên hai bình diện: Một là, nâng cao chất lượng của bộ máy nhà nước phục vụ và điều chỉnh Xã hội ; hai là, dân chủ hóa hoạt động quản lý của Nhà nước trên cơ sở mở rộng tối đa các kênh liên hệ giữa Nhà nước với các tổ chức, phong trào Xã hội và từ phía công dân.

Là một bộ phận của xã hội, Nhà nước đương nhiên chịu sự tác động của xã hội như là sự tác động của tòan bộ đối với bộ phận, cho dù đó là bộ phận quan trọng nhất. Sự liên hệ và tác động từ phía Xã hội đối với Nhà nước được thực hiện thông qua các quan hệ và hoạt động về kinh tế, xã hội, chính trị, về văn hóa và đời sống tinh thần của Xã hội. Trên thực tế, Xã hội bao giờ cũng có vai trò quyết định đối với Nhà nước.

Trên cơ sở những mối liên hệ giữa Nhà nước và Xã hội theo những lôgíc chung nhất đó, có thể tìm hiểu cụ thể hơn các mối liên hệ giữa Nhà nước với Xã hội, giữa Nhà nước với hoạt động kinh tế (kinh doanh), giữa Nhà nước với các thiết chế và trật tự chung của Xã hội thông qua một phạm trù quan trọng được nhắc đến trong lịch sử tư tưởng và trong thực tiễn là phạm trù Xã hội công dân.

Tư tưởng về Nhà nước pháp quyền, vì vậy, gắn liền với vấn đề xã hội công dân.

Theo những quan niệm có thể nói là chung nhất, thì Xã hội công dân bao gồm những yếu tố cơ bản sau đây:

a) Đó là tập hợp những cơ cấu tách ngoài phạm vi các thiết chế Nhà nước. Nó bao gồm rất nhiều các hội, các đòan thể được hình thành trên cơ sở tự nguyện của công dân;

b) Đó là lĩnh vực thể hiện các lợi ích của Xã hội nằm ngoài phạm vi tác động trực tiếp của Nhà nước;

c) Đó là tập hợp tất cả những người có quan hệ nhất định với nhau theo sự tự do thỏa thuận mà không có sự can thiệp của Nhà nước.

C. Mác và Ph. Ăng-ghen, sau Hê-ghen, là những người đã có nhiều ý tưởng về xã hội công dân. Theo hai ông, xã hội công dân không đơn thuần chỉ là tập hợp các cá nhân mà trước hết và chủ yếu là một hệ thống hòan chỉnh các mối liên hệ của các cá nhân thông qua các quan hệ kinh tế, pháp lý và các quan hệ khác. Sự thay đổi và tiến trình phát triển của các quan hệ đó diễn ra cùng với sự thay đổi các hình thức sở hữu và các phương thức phân công lao động của xã hội. Theo đó, sự phân công lao động thô sơ đã chỉ có thể đẻ ra chế độ đẳng cấp trong Nhà nước. Khái niệm “Xã hội công dân” chỉ xuất hiện trong thế kỷ XVIII, khi mà các quan hệ sở hữu thoát thai từ chế độ cộng đồng cổ đại và trung thế kỷ. Từ đó, theo C. Mác và Ph. Ăng- ghen, Nhà nước mới trở thành một thiết chế độc lập so với và đặt bên cạnh một xã hội công dân, ngòai phạm vi của “xã hội công dân”.

Cùng với sự ra đời của xã hội công dân, lần đầu tiên trong lịch sử lòai người mọi người được thừa nhận là bình đẳng trong xã hội, bất kể họ là ai về thành phần và nguồn gốc xuất thân, có các quyền và tự do được pháp luật thừa nhận, có khả năng tự biểu hiện nhân cách và ý chí, tự chịu trách nhiệm về hành vi của mình và các hậu quả của hành vi đó.

Trong xã hội công dân, pháp luật không chỉ có tính ràng buộc đối với công dân và đối với người cầm quyền. Pháp luật trong xã hội công dân không phải là “lệnh” của cấp trên và có giá trị bắt buộc phổ biến chung cho cả người cai trị và người bị cai trị, người quản lý và người bị quản lý.

Hiến pháp là đỉnh cao của hệ thống pháp luật và cũng là cơ sở pháp lý của xã hội công dân. Nhưng Hiến pháp trong xã hội công dân đã trở thành một loại khế ước giữa xã hội và Nhà nước. Theo đó, Nhà nước lo phần lợi ích công, có quyền lực công khai, xã hội chăm lo đến các tự do cá nhân, các lợi ích tư. Hiến pháp của một xã hội công dân khác khác với Hiến pháp của một xã hội thần dân ở tính chất khế ước như vậy của nó. Trong thời kỳ phong kiến và cả ở các giai đoạn sau này, có nhiều loại Hiến pháp của nhiều chế độ Nhà nước khác nhau. Những Hiến pháp chỉ quy định quyền và tự do, nhưng lại không quy định và ghi nhận sự hạn chế của quyền lực nhà nước thông qua các khả năng tự chủ và quyền kiểm soát của xã hội thì đó chưa phải là Hiến pháp của một xã hội công dân. Hiến pháp của xã hội công dân được coi là một bản khế ước giữa xã hội và Nhà nước về sự san sẻ quyền lực của nhân dân.

Đối với một xã hội công dân, Nhà nước có một vị trí độc lập rất rõ ràng và là hiện thân của quyền lực công. Nhưng ranh giới giữa quyền lực công và quyền tự do riêng của xã hội phải rất rõ ràng. Quyền lực nhà nước là quyền lực tối cao trong xã hội, Nhà nước nhân danh xã hội trong hoạt động của mình và có nhiệm vụ bảo vệ xã hội, bảo vệ các cá nhân công dân. Và do đó, việc quản lý Nhà nước không thể coi là việc riêng của bất kỳ ai hay của bất kỳ một bộ phận, nhóm người nào. mặc dù, xét về bản chất, Nhà nước luôn luôn là một giai cấp nhất định và trong hoạt động của nó đương nhiên có sự bênh vực cho lợi ích của giai cấp đó.

Nhà nước tổ chức thành những đơn vị hành chính - lãnh thổ, có bộ máy được đặt theo hệ thống chiều dọc theo thứ tự quyền lực và phục tùng.

Trong khi đó, xã hội công dân là một hệ thống các mối liên hệ đa dạng theo chiều ngang của các cá nhân, các tổ chức, các tập thể và cộng đồng mà cơ sở là tự nguyện, tự chịu trách nhiệm và tự trang trải.

Nhà nước và các cơ quan của Nhà nước do pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ và chỉ hoạt động trên cơ sở quy định của pháp luật. Trong khi đó, hoạt động của các thành viên trong xã hội công dân không phải do luật định, tất nhiên pháp luật có thể quy định một số thủ tục, một số điều kiện cho việc thành lập và hoạt động của các đơn vị, cá nhân, nhưng khởi nguồn của sự ra đời và cơ sở cho hoạt động của các đơn vị trong xã hội công dân là sự tự nguyện của các thành viên.

Quyền của công dân khác với thẩm quyền của cá nhân thuộc các chức sắc của bộ máy nhà nước. Quyền của công dân - đó là những khả năng được bảo đảm trong việc thụ hưởng các điều kiện và nhu cầu khác nhau và do đó công dân có thể sử dụng hay không sử dụng các quyền đó và sử dụng như thế nào đó theo ý riêng của mình. Trong khi đó, thẩm quyền của các chức sắc Nhà nước, các cơ quan nhà nước là cái mà các chức sắc và cơ quan đó có trách nhiệm phải thực hiện.

Công dân có thể làm tất cả những gì luật không cấm. Các chức sắc Nhà nước và các cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì luật quy định.

Công dân phải bị truy cứu trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vi phạm pháp luật. Các chức sắc Nhà nước có thể bị truy cứu trách nhiệm pháp lý không chỉ vì hành vi vi phạm pháp luật mà cả bởi những việc làm có thể không do lỗi của mình mà do những bất cập, những khuyết điểm, những biểu hiện thiếu trình độ và năng lực cần thiết.

Ngày nay, khi chúng ta xây dựng Nhà nước pháp quyền thì vấn đề xây dựng, hòan thiện một xã hội công dân cần phải được coi như một nhiệm vụ song hành.

Trở ngại lớn nhất trong việc hình thành và vận hành xã hội công dân nằm ở chính ngay xã hội. Như đã nói ở trên, chỉ báo về một xã hội công dân là ở sự độc lập của xã hội đối với Nhà nước và tính tích cực xã hội của công dân. Có thể nói rằng, ở các nước tư bản chủ nghĩa, sự phát triển cao của xã hội công dân chính là thành quả của sự thức tỉnh của các tầng lớp cần lao, sự trưởng thành của giai cấp công nhân và các tầng lớp lao động khác. Nhờ sự phát triển của khoa học và công nghệ, những khả năng của xã hội ngày càng lớn qua sự khẳng định của các thiết chế dân chủ. Vì vậy, ở một số nước phát triển cao, xã hội công dân đang dần dần giành lại ưu thế và vị trí của mình không phải nhờ vào sự “chia phần” của Nhà nước tư sản đại diện cho các giai cấp hữu sản thống trị.

Đối với các nước có nền kinh tế tập trung quan liêu và chế độ hành chính quan liêu, trở ngại chính trên con đường xây dựng xã hội công dân là sự tha hóa về xã hội và chính trị của công dân hay có thể nói là sự thụ động, trông chờ, ỷ lại của công dân, của các đòan thể. Và mặt khác, đó còn là sự can thiệp của Nhà nước vào đời sống kinh tế - xã hội, sự bao cấp tràn lan của Nhà nước cho các nhu cầu xã hội. Vì vậy, nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền vừa là cơ sở cho việc khắc phục các trở ngại nói trên, vừa là những bạn đồng hành đáng tin cậy của xã hội công dân.

nước ta trong giai đoạn hiện nay, vấn đề cần được đặt ra là vấn đề vị trí, chức năng của Nhà nước trong việc thúc đẩy kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Ngày nay, càng ngày người ta càng nghĩ đến một sự cân bằng giữa kinh tế thị trường và các yếu tố xã hội, mà người bảo đảm cho nó không phải ai khác ngòai Nhà nước với vai trò quản lý và điều tiết không thể thiếu được của nó.

Do tác động của quy luật giá trị, quy luật cạnh tranh, quy luật cung - cầu, kinh tế thị trường có mặt mạnh cơ bản là kích thích cải tiến công nghệ, kỹ thuật. Nhưng vì bị chi phối bởi động cơ lợi nhuận, nó sẽ dẫn đến sự mù quáng, vô Chính phủ, dẫn đến suy thoái và căng thẳng xã hội. Nhưng nếu đi theo hướng chỉ giải quyết các nhu cầu của xã hội, nhất là số đông người nghèo, thì các đòn bẩy kích thích sẽ không có cơ hội phát huy tác dụng. Vì vậy, điều quan trọng là phải điều tiết lợi ích. Nhà nước nào cũng thường đứng về một nhóm xã hội nhất định (số giàu, số trung bình, thị dân, nông thôn v.v...), nhưng nhất thiết phải điều tiết lợi ích, nhất thiết phải thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bằng cách tận dụng mặt mạnh của thị trường, kết hợp các công cụ pháp luật, chính sách, quy hoạch, kế hoạch và sức mạnh vật chất của cả nước.

Chức năng và hoạt động của Nhà nước cần được cải cách theo hướng tạo ra các điều kiện thuận lợi cho mọi thành phần kinh tế, mọi tầng lớp dân cư đều có cơ hội tiếp cận một cách công bằng đối với các “đầu vào”, “gia nhập thị trường” bao gồm đất đai, tín dụng, kỹ thuật, môi trường kinh doanh, thông tin kinh tế. Xóa bỏ tận gốc cơ chế xin-cho của cơ chế bao cấp, lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chuẩn đánh giá hoạt động của bộ máy nhà nước cũng như các thành phần kinh tế và các chủ thể kinh doanh. Xóa bỏ ưu đãi có tính chất độc quyền trong sản xuất, kinh doanh.

Nhà nước cần làm tốt hơn nguyên tắc phân phối chủ yếu theo kết quả lao động và hiệu quả kinh tế, đồng thời phân phối theo mức đóng góp vốn và các nguồn lực khác vào quá trình sản xuất, kinh doanh.

Nhà nước cần thực hiện chính sách điều tiết thu nhập giữa những người tham gia vào quá trình sản xuất kinh doanh sao cho người lao động không bị giới chủ bóc lột quá mức và có thu nhập tương xứng, xứng đáng với giá trị sức lao động của họ. Đó là công bằng xã hội của thời kỳ quá độ.

Đồng thời, Nhà nước cũng ra sức khuyến khích làm giàu hợp pháp, tạo điều kiện cho người lao động không ngừng nâng cao trình độ học vấn và kỹ năng nghề nghiệp.

Ngòai việc phân phối cho những người trực tiếp tham gia vào quá trình sản xuất, kinh doanh, Nhà nước cần thực hiện việc phân phối lại thông qua các sắc thuế (thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất, nhập khẩu v.v...) để tạo nguồn thu cho ngân sách Nhà nước và lấy từ nguồn này chi đầu tư phát triển và tiêu dùng.

Nhà nước còn có vai trò xây dựng và thực thi vào quy hoạch phát triển, thực hiện kế hoạch cân đối hợp lý vào đầu tư cho các vùng lãnh thổ khác nhau. Có hai loại khu vực và địa bàn: các khu vực và địa bàn trọng điểm, đầu tàu; các khu vực và địa bàn khác, nhất là vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng căn cứ cách mạng và kháng chiến cũ. Sự quan tâm đặc biệt này có hai mục đích. Mức đầu tư cần thiết cho các vùng và địa bàn trọng điểm, đầu tầu sẽ kéo theo sự phát triển của cả nước. Còn sự chú ý thích đáng đến các vùng và địa bàn khác là nhằm khắc phục sự “bất công tự nhiên” hoặc do lịch sử để lại, giữ vững ổn định chính trị, xã hội bảo đảm sự phát triển bền vững của xã hội.



V. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM BẢO ĐẢM QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC LÀ THỐNG NHẤT, CÓ SỰ PHÂN CÔNG VÀ PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC THỰC HIỆN CÁC QUYỀN: LẬP PHÁP, HÀNH PHÁP VÀ TƯ PHÁP, CÓ SỰ KIỂM TRA, GIÁM SÁT CHẶT CHẼ VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

Trước đây trong các sách báo pháp lý của chúng ta, nguyên tắc tập quyền được nhìn nhận như một nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước XHCN và là một nguyên tắc phủ định nguyên tắc phân quyền trong tổ chức quyền lực của Nhà nước tư sản. Nhưng bản chất của nguyên tắc tập quyền được xác định như thế nào, quyền lực thống nhất, tập trung vào đâu và tập trung như thế nào đã không được làm sáng tỏ. Tình hình đó đã không tạo ra được sự nhận thức nhất quán về mô hình tổ chức quyền lực. Trên thực tế đã có sự đồng nhất, lẫn lộn nguyên tắc tập quyền với quan điểm toàn bộ quyền lực nhà nước tập trung vào Quốc hội. Kết quả là đã tạo ra một Quốc hội tòan quyền về mặt hình thức nhưng lại không “thực quyền” trên thực tế.

Bắt đầu từ Đại hội Đảng lần thứ VII (1991) cùng với “Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội”, quan điểm về sự tồn tại của ba quyền và sự phân công, phối hợp giữa ba phạm vi quyền lực đó của Nhà nước mới được chính thức khẳng định trên cơ sở tiếp thu, kế thừa, phát triển, vận dụng vào hòan cảnh lịch sử cụ thể của Việt Nam các tri thức của nhân loại và trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước. Và đến Hội nghị Trung ương lần thứ tám (khóa VII), (1995), quan niệm của Đảng về sự tồn tại của ba quyền đã được sự bổ sung quan trọng: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Có nói rằng, quan điểm về sự thống nhất quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp chặt chẽ giữa ba quyền và quyền lực nhà nước là một quan điểm có tính nguyên tắc chỉ đạo trong thiết kế mô hình tổ chức Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Quan điểm về tính thống nhất của quyền lực về sự phân công phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp là một quan điểm chính trị pháp lý khái quát. Tuy nhiên, hàng loạt vấn đề lý luận được đặt ra chưa thật sự được giải đáp: đó là quan niệm thế nào về tính thống nhất của quyền lực nhà nước ; sự phân công phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cần được xác lập trong mối quan hệ quyền lực nào: thống nhất ở chỗ nào và độc lập, phân công, phối hợp như thế nào.

nước ta xuất phát từ bản chất của Quốc hội với tính cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, Quốc hội cần nắm giữ những quyền hạn mà việc thực thi chúng có ý nghĩa quyết định đối với tòan bộ hoạt động Nhà nước.

Quyền quyết định các vấn đề quan trọng, trong đó cần chú trọng đến quyền quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước... Vấn đề ngân sách Nhà nước luôn có ý nghĩa quyết định đối với tòan bộ hoạt động Nhà nước. Do vậy quyền quyết định ngân sách Nhà nước được khẳng định thuộc về Quốc hội và chỉ thuộc về Quốc hội mà thôi.

Quốc hội là một cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Do vậy quyền làm luật là thẩm quyền cơ bản nhất của Quốc hội. Để thực hiện quyền này, đảm bảo vai trò quyết định của Quốc hội đối với tòan bộ hoạt động lập pháp, thông qua từng giai đoạn của quá trình làm luật cần xử lý các mối quan hệ :

a) Quan hệ với các chủ thể sáng kiến pháp luật theo luật định.

b) Quan hệ với cơ quan, tổ chức dự thảo luật.

c) Quan hệ với ủy ban Thường vụ Quốc hội - cơ quan ban hành các pháp lệnh.

Quốc hội với tư cách là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, tổ chức và hoạt động của Quốc hội cần được đổi mới để phù hợp với nhu cầu xây dựng pháp luật trong tình hình mới. Muốn vậy cần thiết phải chuyển từ một Quốc hội không chuyên trách, từ một Quốc hội họp theo định kỳ mỗi năm hai lần sang Quốc hội có nhiều đại biểu chuyên trách hơn và có thể họp nhiều kỳ hơn, từ một Quốc hội trên thưc tế hoạt động theo đòan địa phương sang một Quốc hội hoạt động chủ yếu theo tư cách đại biểu kết hợp với hoạt động theo đòan. Điều đặc biệt có ý nghĩa là phải phát huy tinh thần tích cực của bản thân các đại biểu Quốc hội, đảm bảo cho đại biểu Quốc hội có quyền tự mình làm báo cáo công khai trước Quốc hội, trực tiếp đưa ra các khuyến nghị thậm chí có quyền đưa ra cả một dự án luật.

Các ủy ban của Quốc hội là những cơ quan đặc trách từng lĩnh vực hoạt động của Quốc hội và là các ủy ban hoạt động thường xuyên.

Trong bối cảnh hiện nay ở nước ta, số lượng các ủy ban phải được tăng thêm và tương ứng với số lượng các ủy ban ấy là số đại biểu chuyên trách phải gia tăng kể cả số lượng và nhất là chất lượng. Chúng tôi cho rằng, ngoài các đại biểu chuyên trách có thể bổ sung chế độ luân phiên chuyên trách của các đại biểu khác trong một nhiệm kỳ.

Ngòai các ủy ban, Quốc hội cần thành lập các tiểu ban, các tổ công tác để giúp Quốc hội giải quyết các nhiệm vụ cụ thể nảy sinh trong hoạt động Quốc hội liên quan đến trách nhiệm, thẩm quyền của Quốc hội.

Cải cách nền hành chính quốc gia là một trong những khâu đột phá của cải cách bộ máy hành chính Nhà nước. Do vậy sự chuyển đổi tính chất, nội dung và phương pháp thực thi của nền hành chính quốc gia phải được bắt đầu từ cải cách Chính phủ.

Để có được các giải pháp cải cách Chính phủ phù hợp với nhu cầu của một nền hành chính mới, cần thiết phải đổi mới nhận thức về vai trò, bản chất của Chính phủ trong điều kiện hiện nay.

Trước hết phải nhận thức rằng tính chất của quá trình chuyển đổi nền hành chính quốc gia đang ngày càng làm tăng vai trò của Chính phủ, trong mọi quan hệ hành chính.

Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, đòi hỏi Chính phủ đóng vai trò vừa là người mở đường, khai thông các quan hệ kinh tế đối với các quốc gia khác, vừa là người cung cấp các dịch vụ và bảo đảm cho các doanh nghiệp trong nước tham gia vào thị trường thế giới. Điều đặc biệt quan trọng là trong quá trình hội nhập quốc tế, Chính phủ không chỉ phải chịu trách nhiệm chính trị về hội nhập quốc tế mà còn phải chịu trách nhiệm bảo vệ lợi ích quốc gia, của các doanh nghiệp trong các quan hệ kinh tế đối ngoại.

Tính định hướng XHCN của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, đòi hỏi phải thay đổi tính chất, nội dung, chức năng kinh tế và chức năng xã hội của Nhà nước mà người đại diện thực hiện các chức năng này là Chính phủ.

Với vị trí là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, lãnh đạo thông suốt toàn bộ hệ thống hành chính Nhà nước, Chính phủ có nhiệm vụ xây dựng và kiện toàn bộ máy hành chính có hiệu lực từ Trung ương đến địa phương, Chính phủ có vai trò cực kỳ quan trọng đối với công cuộc cải cách hành chính.

Tăng cường quản lý tập trung thống nhất của Chính phủ trên các vấn đề quản lý vĩ mô, không can thiệp trực tiếp việc điều hành hoạt động sản xuất kinh doanh. Thực hiện đúng và tốt hơn chức năng quản lý Nhà nước đích thực trong kinh tế thị trường; phát huy mạnh mẽ tính năng động tích cực và hạn chế mặt tiêu cực của cơ chế thị trường. Chính phủ phải tập trung vào nhiệm vụ đổi mới và hoàn thiện thể chế hành chính trong quản lý kinh tế, nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch định hướng cho sự phát triển, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, đổi mới chính sách tài chính, tiền tệ, phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước; chăm lo các vấn đề văn hoá xã hội, bảo vệ môi trường, giữ gìn trật tự, an ninh và kỷ cương pháp luật; củng cố an ninh, quốc phòng, bảo vệ chủ quyền quốc gia.

Bảo đảm tính thống nhất, tập trung của hệ thống hành chính, phát huy tính năng động, sáng tạo của địa phương. Điều chỉnh cơ cấu tổ chức, tinh giản bộ máy hành chính các ngành, các cấp hành chính trên cơ sở xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi tổ chức và mối quan hệ công tác giữa các tổ chức ấy. Nói chung, Chính phủ và cơ quan hành chính các cấp cần được sắp xếp tinh gọn, giảm đầu mối, tập trung làm tốt công tác quản lý Nhà nước trên các lĩnh vực. Khắc phục tình trạng bộ máy cồng kềnh, trùng lặp và tính cục bộ trong hệ thống hành chính ở cả Trung ương và địa phương.

Chính phủ có trách nhiệm quản lý, đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp và sử dụng đội ngũ công chức Nhà nước. Thực tiễn điều hành công việc của Chính phủ trong thời gian vừa qua cho thấy giải pháp xây dựng một đội ngũ những người làm hành chính chuyên nghiệp được tuyển chọn và đào tạo theo tiêu chuẩn chức danh là khâu có ý nghĩa quyết định. Do vậy, yêu cầu đặt ra là phải xây dựng và hoàn thiện chế độ công vụ bao gồm những vấn đề về trách nhiệm và kỷ luật đối với công chức, về đạo đức của người công chức trong khi thi hành nhiệm vụ. Từng bước chính quy hoá các công sở, nâng cao kỷ luật và phong cách làm việc; ứng dụng công nghệ tin học vào công tác quản lý hành chính; tăng cường các phương tiện thông tin liên lạc cho các cơ quan để nâng cao hiệu suất công tác và hiệu lực quản lý.

Các cơ quan tư pháp. Trong Hiến pháp 1992, vấn đề tổ chức và hoạt động của Toà án được quy định tại các điều từ Điều 127 đến Điều 136. Các Toà án nhân dân ở nước ta được tổ chức theo nguyên tắc kết hợp giữa thẩm quyền xét xử với tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ từ cấp huyện trở lên. ở mỗi đơn vị cấp huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) có một Toà án, ở mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có một Toà án cấp tỉnh và ở Trung ương có Toà án nhân dân tối cao. Cách thức tổ chức này đã tồn tại nhiều năm ở nước ta, tuy có ưu điểm nhưng vẫn còn những nhược điểm đã và đang bộc lộ trong điều kiện hiện nay, nhất là khi toà án cấp huyện đang còn là cấp sơ thẩm hạn chế. Vì chưa xác định vị trí quan trọng của việc xét xử sơ thẩm nên còn tình trạng "đẩy” lên trên trong việc giải quyết các vụ án và đó là một trong những nguyên nhân của việc bỏ lọt tội, tình trạng oan, sai v.v. Toà án nhân dân tối cao phải tập trung giải quyết nhiệm vụ xét xử phúc thẩm nên nhiệm vụ chính theo luật định là tổng kết công tác xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử trên phạm vi cả nước thì lại bị hạn chế. Với cách tổ chức Toà án như hiện nay, việc đầu tư cán bộ, cơ sở vật chất, phương tiện dàn trải, khó có điều kiện đầu tư có tính trọng điểm, đặc biệt là ở những đơn vị hành chính cấp huyện dân số không nhiều số lượng việc phải giải quyết không lớn. Bên cạnh đó, còn phát sinh nhiều vấn đề bất cập từ cơ chế tổ chức: việc tham gia của Hội thẩm nhân dân vào hoạt động xét xử còn nặng về hình thức, vi phạm nghiêm trọng thời hạn tố tụng. Theo luật định do lượng án phải xét xử bị quá tái ở một số Toà án...

Nguyên tắc hai cấp xét xử thực chất đã và đang tồn tại trong hoạt động xét xử ở Toà án nước ta: đó là cấp xét xử sơ thẩm và cấp xét xử phúc thẩm. Mặc dù nguyên tắc hai cấp xét xử là nguyên tắc cơ bản trong hoạt động tố tụng của nước ta hiện nay, nhưng trên thực tế đã không được tuân thủ, bị biến dạng: từ 2 cấp xét xử thực tế thành 3 cấp: sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm. Riêng bản thân giám đốc thẩm, thực tế đã có tới 4 cấp xét xử: cấp 1 tại Toà án cấp tỉnh, riêng Toà án nhân dân tối cao tồn tại 3 cấp xét xử giám đốc thẩm.

Thực hiện chế độ hai cấp xét xử, việc phân định thẩm quyền xét xử giữa các cấp Toà án theo cơ chế cũ đang cản trở công tác xét xử trên thực tế. Vì vậy công cuộc cải cách tư pháp đòi hỏi phải quy định lại thẩm quyền xét xử theo xu hướng mở rộng thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án dân sự, hình sự cho Toà án nhân dân cấp huyện, quận. Muốn vậy cần ưu tiên đầu tư cho các Toà án này không chỉ tăng thêm thẩm quyền xét xử mà đặc biệt chú trọng chất lượng và khả năng, năng lực đội ngũ thẩm phán.

Cơ chế kinh tế - xã hội mới cần thiết phải xác định vai trò. địa vị pháp lý của hệ thống các Viện kiểm sát hiện nay. Tính chất chồng chéo khó phân định chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát hiện nay. Tính chất chồng chéo khó phân định chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát với một số cơ quan bảo vệ pháp luật thuộc hệ thống các cơ quan hành pháp như Thanh tra Nhà nước, các cơ quan điều tra... đã làm cho hoạt động pháp chế kém hiệu quả. Vì vậy sự cải tổ các cơ quan kiểm sát tiến hành theo mô hình Viện công tố là hướng được quan tâm nghiên cứu.

Chức năng thực hành quyền công tố (chức năng công tố) là chức năng chính yếu của Viện kiểm sát. Cũng chính vì vậy mà hầu hết các nước trên thế giới có Viện công tố, với chức năng phát hiện, diều tra, truy tố đưa người phạm tội ra Toà án xét xử.

Chức năng thực hành quyền công tố không còn bàn cãi, nhưng đối với nhiệm vụ kiểm sát hoạt động tư pháp vẫn còn nhiều vấn đề chưa rõ. Theo ý kiến của nhiều nhà nghiên cứu, trong những nội dung của công tác kiểm sát việc xét xử và kiểm sát thí hành án có những nội dung thật sự không cần thiết mà thực chất là thuộc trách nhiệm của Tòa án, cơ quan thi hành án và các bên có liên quan. Cần làm rõ nhiệm vụ kiểm sát của của Viện kiểm sát đối với một số hoạt động tư pháp. Như vậy cần làm rõ phạm vi của kiểm sát hoạt động tư pháp và sự cần thiết của nhiệm vụ kiểm sát hoạt động tư pháp ngoài lĩnh vực hình sự.

Tình trạng nhiều đầu mối cơ quan điều tra như hiện nay dẫn đến việc phân tán lực lượng, thiếu thống nhất trong hoạt động điều tra, ảnh hưởng đến công tác đấu tranh phòng chống tội phạm của các cơ quan tư pháp. Do vậy, cần phải nghiên cứu cụ thể việc tổ chức lại các cơ quan điều tra theo tinh thần của Nghị quyết Trung ương 3 (khóa VIII) và quy định rõ mối quan hệ của cơ quan điều tra mới thành lập với các cơ quan tư pháp khác, đặc biệt là Viện kiểm sát nhân dân và các cơ quan trinh sát của lực lượng công an, đồng thời cần đề xuất được mô hình tổ chức hợp lý, hoạt động hiệu quả và xác định lại quan hệ chỉ đạo, điều hành giữa cơ quan điều tra ở cấp trung ương và địa phương.

Trong quan niệm về phân quyền hiện đại, ngoài sự phân biệt ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, còn có sự phân quyền giữa Trung ương và địa phương. Trên thế giới, tùy thuộc vào tính chất của chế độ Nhà nước mà sự “phân quyền theo chiều dọc” này là rất đa dạng và có nhiều mức độ. Nhưng cũng phải thấy một điều rất rõ nét hiện nay là phân quyền, phân cấp từ Trung ương cho địa phương đang là một xu thế trong các cuộc cải cách Nhà nước hiện nay trên thế giới.

nước ta khái niệm chính quyền địa phương được dùng thông dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân. Trong khái niệm này thường bao hàm hai cơ quan là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (ủy ban hành chính trước Hiến pháp 1980).

Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đều có cùng chức năng chấp hành pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Quy định này đã tạo ra sự nhận thức không thống nhất về HĐND và UBND. UBND vừa trực thuộc HĐND cùng cấp, vừa trực thuộc cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên. Trong lúc ấy mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan cấp trên lại không được xác định cụ thể.

HĐND và UBND là hai bộ phận hợp thành chính quyền địa phương, song lại nằm trong mối quan hệ pháp lý không đồng nhất với các cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là một trong những mâu thuẫn lớn trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và địa phương từ góc độ cơ cấu tổ chức và thẩm quyền.

Thực tiễn thực hiện Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân 1994 cho thấy, chế độ dân chủ đại diện tiếp tục được thực hiện ở cả 3 cấp chính quyền địa phương như hiện nay, bên cạnh những ưu điểm, cũng đã bộc lộ tính hình thức, hiệu quả thực tế chưa cao. Trên địa bàn một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, mỗi người dân, đúng hơn là mỗi cử tri, có đến 3 người đại diện, thay mặt. Có thể thấy mối quan hệ hàng ngày giữa những người đại diện và người dân, vừa rất hình thức, vừa không rõ ràng và vì vậy, thiếu tính thiết thực. Người dân có nhiều người đại diện, nhiều người có trách nhiệm lo cho lợi ích của họ. Tuy nhiên do còn thiếu sự phân định rõ ràng về khuôn khổ, phạm vi trách nhiệm, cũng như phương thức đại diện nên bản thân người đại diện cũng không nắm được trách nhiệm nào thuộc thẩm quyền đại diện của mình mà tiến hành thu thập thông tin, tìm hiểu nguyện vọng của dân để phục vụ tốt hơn.

Thực tế đó đặt ra vấn đề nên tiếp tục duy trì chế độ dân chủ đại diện ở cả ba cấp chính quyền địa phương như thế nào cho có hiệu quả thiết thực? Bầu cử tốn kém là điều dễ hiểu nhưng vấn đề không phải ở chỗ đó mà chính yếu là tính hiệu quả, tránh hình thức. Cần xây dựng chế độ dân chủ đại diện ở địa phương có cân nhắc, lựa chọn và ở đây phải chăng trở về kế thừa mô hình của Hiến pháp 1946 được xây dựng dưới sự chỉ đạo trực liếp của Chủ tịnh Hồ Chí Minh, tính đến hiệu quả và tính thiết thực thể hiện phương châm đã được ghi trang trọng ở Lời nói đầu Hiến pháp 1946: "Xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân".

Làm thế nào để Nhà nước luôn luôn nằm trong quỹ đạo phục vụ lợi ích nhân dân, là công cụ cốt yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân - điều đó đòi hỏi bản thân Nhà nước phải được tổ chức tốt trên một nền tảng khoa học và với những cơ sở pháp lý vững chắc.

Quyền lực nhà nước ở nước ta là quyền lực nhà nước thống nhất. Sự thống nhất đó không phải là sự tập trung quyền lực cao độ vào một nhánh quyền lực nào theo kiểu phân lập quyền lực mà là sự thống nhất ở mục tiêu chung là phục vụ lợi ích của nhân dân, của đất nước, của dân tộc. Tuy nhiên, xét theo cơ chế tổ chức thì quyền lực nhà nước tối cao, tức là những chức năng thẩm quyền cao nhất và lớn nhất, phải nằm trong tay những cơ quan đại diện cho nhân dân vì xét về cội nguồn thì đó quyền lực của nhân dân và nhân dân giao phó quyền lực cho các đại diện của mình. nước ta, đó là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.

Quốc hội có quyền lập hiến và lập pháp; quyền giám sát tối cao; quyền quyết định kế hoạch phát triển đất nước và tất cả những vấn đề quốc kế dân sinh về đối nội, dối ngoại quan trọng nhất; quyền lập ra các cơ quan và chức vụ quốc gia cao nhất. Tất cả các cơ quan và những người có chức vụ cao nhất ấy phải chịu trách nhiệm và báo cáo trước Quốc hội.

Các Hội đồng nhân dân là những cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, đại điện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

Chính vì vị trí quan trọng ấy mà các cơ quan đại diện phải được cải cách mạnh mẽ để làm tốt hơn nữa chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm lớn lao của mình.

Một trong những quan điểm cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt nam là quan điểm về quyền lực nhà nước thống nhất trên cơ sở phân công và phối hợp trong việc thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Có thể hiểu rằng, sự thống nhất là nền tảng, sự phân công phối hợp là phương thức để đạt được sự thống nhân của quyền lực nhà nước.

Một trong những nội dung cơ bản của nguyên tắc phân công và phối hợp quyền lực nhà nước và của cải cách hành chính là sự phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương. Sự phân công, phân cấp ấy phải dựa trên cơ sở khuyến khích và nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ. Đặc biệt, việc đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm nâng cao vai trò đại diện, vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân là nhiện vụ đã chín muồi. Hiện đang có những quan điểm tiếp cận và phương án khác nhau về việc tổ chức Hội đồng nhân dân. Thiết nghĩ rằng, với tính cách là cơ quan đại điện cho nhân dân địa phương và là cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, Hội đồng nhân dân phải thực hiện vai trò của mình ở bất kỳ cấp nào có sự hiện diện của một cấp quyền lực nhà nước. Cần phân biệt cấp chính quyền Nhà nước với cấp quản lý hành chính Nhà nước. Có thể "thêm" hoặc "bớt" bất kỳ cấp quản lý hành chính Nhà nước nào theo nhu cầu của sự quản lý đó, nhưng cấp quyền lực nhà nước là do Hiến pháp và chỉ do Hiến pháp quy định và thay đổi.

Trong giai đoạn hiện nay, hoạt động tư pháp đã trở thành một hoạt động hết sức quan trọng của Nhà nước ta, thể hiện vai trò mới, những đòi hỏi mới và những nhiệm vụ mới của lĩnh vực hoạt động đó. Trên cơ sở những thành tựu và kinh nghiệm đã có, cần có những bước đột phá trong cải cách tư pháp mà những nội dung cơ bản phải là cải cách hoạt động xét xử và cải cách các thủ tục tố tụng, nâng cao năng lực chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp và trách nhiệm chính trị- pháp lý của các cán bộ tư pháp, đổi mới một cách căn bản chương trình, nội dung và chất lượng đào tạo và bồi dưỡng nghiệp vụ đối với các chức danh tư pháp.

Trong các tổ chức thực hiện quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền thì dù ở chế độ xã hội nào việc xác lập và sử dụng các hình thức và cơ chế giám sát luôn được đặt ra một cách tất yếu bởi vì Nhà nước pháp quyền về thực chất là để công khai hoá quyền lực và chống lạm dụng quyền lực .

Theo cách nhìn hệ thống, sự kiểm tra, giám sát có thể được chia thành hai loại:

  1. Sự kiểm tra, giám sát bên trong hệ thống;

  2. Sự kiểm tra, giám sát từ ngoài hệ thống.

Có thể nói, mỗi một yếu tố của hệ thống chính trị là một tiểu hệ thống và trong mối liên hệ giữa các tổ chức đó với nhau chúng tạo thành hệ thống chính trị. Chính vì thế, trong mỗi tổ chức đều có sự kiểm tra, kiểm soát riêng, gọi là kiểm tra bên trong, kiểm tra nội bộ như là một yêu cầu không thể thiếu được cho sự vận hành của từng tiểu hệ thống đó. Còn sự kiểm tra của một yếu tố này đối với một yếu tố khác tạo nên tính khách quan cần thiết của cả cỗ máy quyền lực .

Lịch sử tổ chức thực hiện quyền lực chính trị cho đến ngày hôm nay cho thấy một sự đa dạng của các hình thức và cơ chế bên trong và bên ngoài như vậy. Chẳng hạn, đối với hình thức Nhà nước tư sản, khi mà quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp được tổ chức theo cơ chế cân bằng và đối trọng thì sự kiểm tra, giám sát được thực hiện bằng chính cơ chế phân quyền đó giữa các bộ phận quyền lực với nhau.

Ở nước ta, ở bên trong từng bộ phận hợp thành hệ thống chính trị cũng có những cơ chế kiểm tra, giám sát nhằm giúp cho các tổ chức thuộc hệ thống chính trị hoạt động có hiệu quả, tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền được giao. Cụ thể là:

Đối với Đảng, Điều lệ Đảng coi kiểm tra là “một trong những chức năng lãnh đạo của Đảng”. Cơ chế kiểm tra quan trọng nhất của Đảng Cộng sản Việt Nam: “Tổ chức Đảng và đảng viên phải chấp hành Nghị quyết của Đảng. Thiểu số phục tùng đa số, cấp dưới phục tùng cấp trên, cá nhân phục tùng tổ chức, các tổ chức trong toàn Đảng phục tùng Đại hội đại biểu toàn quốc và Ban chấp hành Trung ương”. Cơ chế kiểm tra theo nguyên tắc này được bảo đảm bởi một hệ thống các trách nhiệm báo cáo của các cấp uỷ đảng.

Đối với Nhà nước, theo khoản 2 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 và khoản 2 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sự giám sát của Quốc hội có những đặc trưng sau đây:

  1. Đó là sự giám sát bên trong Nhà nước về việc bảo đảm thực hiện quyền lực nhà nước và của chính quyền lực nhà nước;

  2. Trong hệ thống giám sát thực hiện quyền lực nhà nước của và Nhà nước thì đây là quyền giám sát cao nhất;

  3. Phạm vi giám sát và đối tượng giám sát là những vấn đề về thẩm quyền, do Hiến pháp quy định, là những tổ chức và chức vụ do Quốc hội thành lập, bầu hoặc phê chuẩn bao gồm Chủ tịch nước, UBTV Quốc hội, Chính phủ và các thành viên Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội gồm: xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTV Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao xem xét đề nghị của các cơ quan của Quốc hội, của các đại biểu Quốc hội, của các cơ quan, cá nhân về tính hợp Hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, tiến hành chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp của Quốc hội, thành lập Uỷ ban lâm thời trong trường hợp cần thiết điều tra về một vấn đề nhất định (Điều 22 Luật tổ chức Quốc hội).

Trong tổ chức và hoạt động giám sát của Quốc hội còn có sự giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, chủ yếu là về tính hợp Hiến, hợp pháp của các văn bản dưới luật, sự giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, chủ yếu là nghe báo cao của các đối tượng bị giám sát, tại các phiên họp, thành lập các đoàn giám sát theo chuyên đề hoặc thông qua việc xem xét khiếu nại, tố cáo của công dân.

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có chức năng kiểm tra, giám sát trước hết thông qua những thẩm quyền được Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ quy định. Tuy nhiên, cơ chế kiểm tra thường xuyên và chuyên nghiệp của Chính phủ là cơ chế thanh tra của Chính phủ. Nội dung chủ yếu của hình thức thanh tra Chính phủ là kiểm tra các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực thi pháp luật mà hậu quả là kiến nghị về các biện pháp xử lý cho các cơ quan quản lý hoặc các cơ quan tư pháp, bị ràng buộc và chế ước trong khuôn khổ và chức năng của cơ quan quản lý cùng cấp.

Khác với Chính phủ và các cơ quan tư pháp, như Viện kiểm sát, Toà án nhân dân thực hiện các hình thức kiểm tra, giám sát hai mặt. Một mặt đó cũng là cơ chế tự kiểm tra trong nội bộ hệ thống như hoạt động kiểm tra, thanh tra của Chính phủ. Cụ thể Viện trưởng VKSNDTC là người lãnh đạo toàn bộ hệ thống Viện kiểm sát nhân dân và do đó việc kiểm tra, giám sát được thực hiện thông qua chế độ báo cáo công tác. Mặt khác chức năng cơ bản của Viện kiểm sát là thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, vì vậy sự kiểm tra, giám sát này là sự kiểm tra, giám sát từ phía Viện kiểm sát đối với các cơ quan, cá nhân khác.

Toà án nhân dân tối cao tổ chức theo nguyên tắc các cấp xét xử, và do đó, sự kiểm tra, giám sát bên trong hệ thống Toà án trước hết được thực hiện thông qua thẩm quyền xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm và tái thẩm của Toà án cấp trên đối với các Toà án cấp dưới, nhưng đây là sự kiểm tra, giám sát theo thẩm quyền tố tụng chứ không phải theo thẩm quyền hành chính trên – dưới. Toà án kiểm tra, giám sát thông qua tổ chức, cá nhân tuân thủ Hiến pháp, pháp luật là sự kiểm tra, giám sát thông qua tổ chức, cá nhân tuân thủ Hiến pháp, pháp luật là sự kiểm tra của một cơ quan đối với mọi cơ quan khác từ ngoài, mang tính độc lập. Chính vì vậy, Hiến pháp, tại Điều 136 đã quy định: “Các bản án và quyết định của Toà án nhân dân đã có hiệu lực pháp luật phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân tôn trọng; những người và đơn vị hữu quan phải nghiêm chỉnh chấp hành”.

Có thể kết luận rằng, các cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống tổ chức chính trị và Nhà nước của ta đều bảo đảm nguyên tắc tự kiểm tra và trong những mức độ nhất định chấp nhận sự kiểm tra từ phía các cơ quan, tổ chức khác như là yếu tố kiểm tra khách quan cần thiết bảo đảm sự phân công và phối hợp trong việc thực thi các thẩm quyền, chức năng và nhiệm vụ. Chính vì vậy, khi nói về cơ chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta, Đảng ta đã xác định “Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Điều 2 của Hiến pháp đã đưa yêu cầu đó thành một nguyên tắc hiến định.

Các cơ chế kiểm tra, giám sát nội tại của mỗi bộ phận hợp thành hệ thống chính trị, của bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước là yếu tố cần thiết để bảo đảm các nguyên tắc tổ chức và hoạt động là mục tiêu hoạt động của Đảng và Nhà nước.

Các yếu tố giám sát, kiểm tra từ bộ phận này đối với bộ phận khác tạo ra khả năng khách quan phòng ngừa chủ quan, phòng ngừa sự vượt quá giới hạn thẩm quyền và lạm quyền, dẫn đến việc vi phạm Hiến pháp và pháp luật, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của công dân.

Ngoài cơ chế kiểm tra, giám sát của Đảng và Nhà nước chúng ta còn biết đến cơ chế kiểm tra, giám sát của xã hội đối với hoạt động của bộ máy Đảng, hoạt động của bộ máy nhà nước. Đảng ta là Đảng cầm quyền, có quyền lực chính trị to lớn và trách nhiệm chính trị trước nhân dân, trước xã hội, xem xét mối liên hệ giữa một bên là xã hội, nhân dân, các tổ chức của quần chúng nhân dân đối với một bên khác là hoạt động của bộ máy Đảng và của bộ máy nhà nước, ngoài những yêu cầu đặc thù, cụ thể có thể được đặt trong một loại quan hệ cùng tính chất. Do đó, về hình thức kiểm tra, giám sát, đó là hình thức kiểm tra, giám sát chính trị – xã hội .

Chính trị, đó là vì đối tượng kiểm tra, giám sát là hoạt động của Đảng, hành vi của đảng viên, hoạt động của bộ máy nhà nước và các cán bộ, công chức Nhà nước .

Xã hội, đó là vì chủ thể kiểm tra, giám sát ở đây là các tổ chức nhân dân, đại diện cho các thành phần xã hội, nghề nghiệp khác nhau, cũng có thể là các phương tiện dư luận xã hội hoặc do cá nhân công dân trực tiếp thực hiện quyền giám sát xã hội .

Ở nước ta, giám sát chính trị – xã hội luôn luôn được Đảng ta coi là một hình thức giám sát cần thiết, bởi vì Đảng và Nhà nước ta quan niệm tăng cường mối liên hệ mật thiết với nhân dân là điều kiện sống còn của Đảng và của việc lãnh đạo hiệu quả hoạt động của Nhà nước. Sự cần thiết của các hình thức kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với bộ máy Đảng và Nhà nước xuất phát từ những đặc điểm cơ bản của các hình thức này, nếu so với các hình thức kiểm tra, giám sát của công quyền .

Thứ nhất, các hình thức kiểm tra của nhân dân không phải là kiểm tra, giám sát có tính quyền lực vì không phải do cơ quan nhà nước thực hiện. Các cơ quan nhà nước thực hiện sự kiểm tra, giám sát trên cơ sở chức năng, thẩm quyền và trình tự, thủ tục hoàn toàn do Hiến pháp và pháp luật quy định, còn đối với các tổ chức nhân dân, ngoài các thẩm quyền, trình tự luật định, có thể vận dụng các hình thức khác như động viên, thuyết phục để những tổ chức, những người có liên quan chấp hành, làm hay không làm những điều cần thiết. Hệ quả xử lý của sự giám sát, kiểm tra của các tổ chức nhân dân cũng khác với hệ quả kiểm tra, xử lý của các cơ quan nhà nước. Điều 2 của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nói rất rõ điều đó như sau:

“Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát mang tính nhân dân, hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của Nhà nước”. “Thông qua hoạt động giám sát, Mặt trận tổng hợp ý kiến của nhân dân và của các thành viên của Mặt trận, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, biểu dương, khen thưởng, người tốt, việc tốt xem xét, giải quyết những trường hợp vi phạm pháp luật”.

Thứ hai, tính độc lập và tính công khai lớn. Do các hình thức kiểm tra của nhân dân không đặt dưới sự lệ thuộc vào các cơ quan nhà nước về tổ chức, nhân sự và thủ tục, do đó sự kiểm tra này bảo đảm được tính độc lập cao của công tác kiểm tra. Đây là yêu cầu quan trọng nhất của mọi thiết chế kiểm tra, và do đó so với các cơ chế kiểm tra của Nhà nước nó có tính ưu việt hơn hẳn, bảo đảm sự công khai, công tâm trong xem xét và kết luận các vấn đề và người bị kiểm tra, giám sát.

Thứ ba, cũng vì tính chất xã hội mà thành phần các đoàn, tổ kiểm tra nhân dân thường bao gồm những người có uy tín trong con mắt dân chúng, họ làm việc không chỉ dựa trên các cơ sở pháp luật mà còn xem xét vấn đề từ góc độ đạo lý, các quy tắc xử sự chung và các quy tắc đòi hỏi về chuyên môn nghề nghiệp. Vì vậy kết luận kiểm tra mới có sức thuyết phục cao “tâm phục, khẩu phục” tạo điều kiện cho việc thi hành kết luận kiểm tra đạt được hiệu quả.

Thứ tư, bởi tính chất xã hội của chúng, các hình thức kiểm tra, giám sát của nhân dân luôn luôn tiện lợi đối với người dân từ góc độ về khả năng tiếp cận khi có vấn đề tranh chấp giữa họ với cơ quan nhà nước, cũng như từ góc độ chi phí mà công dân phải gánh chịu.

Thứ năm, so với các hình thức kiểm tra, giám sát của Nhà nước kiểm tra, giám sát xã hội không tốn kém cho ngân sách, vì phần lớn chi phí bảo đảm cho hoạt động này không nhiều, dựa vào sự tự nguyện của các cá nhân, các tổ chức, đoàn thể có liên quan.

Thứ sáu, các hình thức kiểm tra, giám sát của nhân dân đa dạng và linh hoạt hơn rất nhiều so với những hình thức kiểm tra, giám sát của Nhà nước .

Thứ bảy, các hình thức kiểm tra, giám sát của nhân dân vừa bảo đảm được tính chuyên nghiệp vì có thể hoạt động được một cách dễ dàng các chuyên gia thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau khi cần thiết, mặt khác, lại bảo đảm tính xã hội – nghề nghiệp trong khi tiến hành tổ chức kiểm tra, giám sát.

Thứ tám, các hình thức kiểm tra, giám sát của nhân dân có mục đích hỗ trợ cho hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát của Nhà nước, hỗ trợ cho hoạt động của các tổ chức, cơ quan Đảng và Nhà nước.

Ở nước ta hoạt động giám sát của Mặt trận, của nhân dân trước hết giúp cho các cấp Uỷ đảng và chính quyền nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của cơ quan, đơn vị, tổ chức, nhất là ở những nơi có chức năng giải quyết những việc trực tiếp liên quan đến quyền lợi của người dân. Hoạt động kiểm tra, giám sát xã hội giúp các cấp Uỷ đảng và chính quyền nắm chắc hơn tình hình cán bộ, công chức, đảng viên thuộc diện mình quản lý về phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, quan hệ với dân, để trên cơ sở đó có hướng bồi dưỡng, sử dụng cán bộ tốt hơn, phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi quan liêu, tiêu cực, tham nhũng, kịp thời giáo dục, xử lý những cán bộ, công chức, đảng viên có sai phạm, góp phần đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, làm trong sạch đội ngũ cán bộ, công chức đảng viên.

Thứ chín, hậu quả pháp lý của sự kiểm tra, giám sát của nhân dân không phải là những hình thức xử lý trực tiếp mà là những kiến nghị, những đề đạt với các cơ quan Đảng và Nhà nước có thẩm quyền. Tuy vậy, tính hiệu quả của nó rất cao, bởi nó được bảo đảm bởi sức ép của dư luận xã hội và tính công khai của quá trình kiểm tra, kết luận vụ việc.

VI. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM LÀ NHÀ NƯỚC DO ĐẢNG CỘNG SẢN VIỆT NAM LÃNH ĐẠO

Khi chúng ta đưa ra chủ trương đổi mới hệ thống chính trị và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đã không ít các lý luận gia nước ngoài và một số người thiếu bản lĩnh cần thiết đã đặt vấn đề về tính hiện thực và khả thi của chủ trương đó. Theo họ, dân chủ chỉ có thể thực hiện được trong khuôn khổ chế độ đa nguyên chính trị, đa đảng và có đảng đối lập, còn Nhà nước pháp quyền như một phương thức sử dụng quyền lực chính trị, nó chỉ tồn tại khi các thiết chế chính trị đều bị kiểm soát và ràng buộc bởi Hiến pháp, pháp luật và nó không thể xác lập được ở Việt nam và các nước XHCN vì ở đó Đảng cộng sản cầm quyền không tự đặt mình dưới pháp luật, thoát ly khỏi sự kiểm soát của xã hội!

Lịch sử và hiện tại của Đảng ta đã hoàn toàn phủ nhận luận điệu có tính “vơ đũa cả nắm” đó.

Sự thật là gì? Như đã nói ở trên, dựa vào nhân dân, lắng nghe ý kiến của nhân dân trong quá trình lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội, tự đặt tổ chức và hoạt động của mình trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, chịu sự kiểm tra và giám sát của nhân dân là đặc điểm nổi bật của Đảng ta, là triết lý cầm quyền quan trong hàng đầu của Đảng ta.

Trong hệ thống chính trị nước ta Đảng cộng sản Việt nam là một bộ phận hợp thành, vừa là tổ chức lãnh đạo hệ thống ấy. Lịch sử của Đảng ta là lịch sử của một Đảng cách mạng gắn bó máu thịt với nhân dân. Đảng ở trong lòng dân, từ nhân dân mà ra và hoạt động không vì mục đích nào khác ngoài việc phục vụ lợi ích của nhân dân. Đảng hoàn thành được sứ mệnh lịch sử vẻ vang của mình nhờ sự ủng hộ của nhân dân, đi đúng đường lối phục vụ nhân dân.

Bài học đó là bài học xuyên suốt lịch sử Đảng ta. Sự nghiệp đổi mới được tiến hành với những kỳ tích được thế giới thừa nhận cũng nhờ Đảng đã nắm bắt được sáng kiến to lớn của nhân dân, hiểu được nguyện vọng của nhân dân và phát huy được động lực to lớn của nhân dân thực hiện sự nghiệp đổi mới đó.

Lãnh đạo sự nghiệp đổi mới, xây dựng chủ nghĩa xã hội là nhiệm vụ vô cùng khó khăn, phức tạp. Để hoàn thành sứ mệnh lịch sử của mình trước dân tộc, Đảng phải thường xuyên tự đổi mới, tự chỉnh đốn, coi đó là quy luật tồn tại và phát triển của Đảng. Qua tổng kết thực tiễn thế giới và Việt nam, Đảng ta đã nêu rõ nguy cơ lớn nhất của Đảng cầm quyền là quan liêu, xa dân, thoái hóa, biến chất, đi đến mất phương hướng về chính trị. Trong điều kiện kinh tế thị trường và toàn cầu hóa, càng cần cảnh giác và có giải pháp khắc phục nguy cơ nói trên.

Mối quan hệ Đảng – nhân dân ở đây được Đảng ta nhìn nhận từ những bình diện sau đây:

Thứ nhất, Đảng tôn trọng, lắng nghe ý kiến của nhân dân là để lấy các ý kiến đó làm cở sở cho việc hoạch định đường lối, chủ trương đúng đắn của mình. Xa rời nhân dân, thiếu hiểu biết về ý kiến, nguyện vọng, sáng kiến của nhân dân, quan liêu, bao biện là những căn bệnh hết sức nguy hiểm đối với một đảng cầm quyền.

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “ Khi đặt ra khẩu hiệu và chỉ thị, luôn phải dựa vào điều kiện thiết thực và kinh nghiệm cách mạng ở các nước, ở trong nước và ở địa phương. Phải luôn luôn do nơi quần chúng mà kiểm soát những khẩu hiệu và chỉ thị đó có đúng hay không”.

Thứ hai, khi đã có đường lối, chủ trương, chính sách tốt thì Đảng chỉ có thể đưa đường lối, chủ trương, chính sách đó vào cuộc sống nếu được sự tiếp nhận và tự giác thực hiện từ phía nhân dân, từ đó mới có thể huy động được đông đảo nhân dân tham gia thực hiện bằng nhân tài, vật lực của chính nhân dân – nguồn lực nội sinh của sức mạnh kiểm tra, sự sáng tạo của nhân dân. Quá trình lãnh đạo cách mạng mấy chục năm qua của Đảng cộng sản Việt nam đã khẳng định tính đúng đắn của tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Đảng. Khi nào đường lối của Đảng được xây dựng từ cở sở thực tiễn Việt nam, tranh thủ được những ý kiến đóng góp rộng rãi của nhân dân thì được nhân dân tiếp nhận, nhanh chóng đưa vào cuộc sống. Ngược lại, lức nào đường lối, chính sách của Đảng xa rời thực tiễn, không hợp lòng dân thì khó được nhân dân chấp nhận.

Thứ ba, sự liên hệ mật thiết với nhân dân giúp cho Đảng có thể dựa vào dân để tự chỉnh đốn, xây dựng Đảng ta và đội ngũ đảng viên ngày càng trong sạch, vững mạnh.

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng vạch rõ rằng, đại đa số đảng viên vào đảng với mong muốn phấn đấu, hy sinh cho dân, cho nước. Song không ít đảng viên vào đảng vì họ tưởng rằng “vào đảng thì dễ tìm công ăn việc làm, mong làm chức này chức nọ”. Những người như vậy dễ sinh ra những bệnh rất nguy hiểm như “bệnh tham lam”, “bệnh lười biếng”, “bệnh kiêu ngạo”, “bệnh hiếu danh”, “thiếu kỷ luật”, “óc hẹp hòi”.

Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã chỉ rõ căn nguyên của bệnh quan liêu, bắt đầu từ chỗ xa rời đến không hiểu dân, không tin dân, khinh dân rồi không yêu dân, thậm chí “ sợ dân, khi có khuyết điểm thì sợ dân phê bình, sợ mất thể diện, sợ phải sửa chữa”. Bác nói: “Trước mặt quần chúng, không phải ta cứ viết lên trán hai chữ “cộng sản” là ta được họ yêu mến. Quần chúng chỉ quý mến những người có tư cách, đạo đức. Muốn hướng dẫn nhân dân mình phải làm mực thước cho người ta bắt chước”. Vì vậy, Bác đã phát động quần chúng nhân dân mạnh dạn, tự giác chống quan liêu bằng cách phê bình, góp ý, đấu tranh với các hiện tượng sai trái. Bác cho rằng, quần chúng nhân dân là người đánh giá chính xác nhất phẩm chất, đạo đức, năng lực của người cán bộ vì “tai mắt của họ nhiều, việc gì họ cũng nghe, cũng thấy”. Bác dặn: “khi cất nhắc một cán bộ, cần phải xét rõ người đó có gần gũi với quần chúng, có được quần chúng tin cậy và mến phục không”.

Có thể nói rằng một đảng duy nhất cầm quyền, cơ chế quyền lực nhà nước tập quyền xã hội chủ nghĩa không tổ chức theo nguyên tắc “tam quyền phân lập” – những đặc điểm đó của hệ thống chính trị nước ta đã đặt sự lãnh đạo của Đảng và hoạt động của Nhà nước nói riêng và nền dân chủ XHCN của chúng ta nói chung vào trạng thái phát triển không có đối trọng. Trong bối cảnh đó không thể không nói đến nguy cơ chủ quan, lạm quyền và quan liêu trong bộ máy Đảng và Nhà nước.

Tuy nhiên, giống như một bài toán của lịch sử, yếu tố “kiềm chế” thay cho cơ chế “đối trọng” trong hệ thống chính trị nước ta đã được xác lập. Đó là Mặt trận Tổ quốc Việt nam và hệ thống các tổ chức, đoàn thể xã hội với vai trò kiểm tra, giám sát của các tổ chức đó đối với hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước ta.

Ngay từ đầu, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ vai trò quan trọng của các tổ chức quần chúng trong cách mạng nước ta. Người nói: “nước ta là một nước dân chủ. Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm. Khắp nơi có đoàn thể nhân dân, như Hội đồng nhân dân, Mặt trận, Công đoàn, Hội nông dân cứu quốc, Phụ nữ cứu quốc.v..v.. Những đoàn thể ấy là tổ chức của dân, phấn đấu cho dân, bênh vực quyền của dân, lien lạc mật thiết nhân dân với Chính phủ”.

Trên cơ sở kinh nghiêm khẳng định vai trò quan trọng ấy của Mặt trận và các đoàn thể, Hiến pháp nước ta (Điều 9) đã ghi nhận:” Mặt trận Tổ quốc Việt nam (…) động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thực hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức Nhà nước”. Với tính cách là một tổ chức chính trị – xã hội rộng lớn của giai cấp công nhân và của người lao động, Tổng liên đoàn lao động Việt nam cũng được Hiến pháp xác định chức năng “ tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế” (Điều 10).

Như vậy sự kiểm tra, giám sát của nhân dân thông qua các tổ chức đoàn thể của họ đã được đặt lên tầm Hiến định, do đó nó có khả năng hiện thực để áp dụng và mang tính bắt buộc về mặt pháp lý. Đó chính là một cơ chế kiểm tra, giám sát của xã hội đối với hoạt động lãnh đạo và của bộ máy công quyền. Cơ chế đó là bảo đảm quan trọng cho sự lãnh đạo của Đảng và hoạt động quản lý của Nhà nước đạt được mục đích và hiệu quả mong muốn tránh được những sai phạm và rủi ro không đáng có.

Đối với vấn đề Đảng cầm quyền trong Nhà nước pháp quyền Việt nam XHCN, có một khía cạnh quan trọng là phân định vai trò lãnh đạo của Đảng với vai trò quản lý của Nhà nước. Nhiều vấn đề cụ thể xung quanh vấn đề lớn này được đặt ra như: mối tương quan giữa cấu trúc tổ chức các cơ quan Đảng với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ở các cấp từ Trung ương đến địa phương; các tiêu chí phân định sự lãnh đạo chính trị của các cấp ủy đảng và quyền tự chủ, độc lập của các cơ quan nhà nước; cơ sở pháp lý xác định quyền hạn và trách nhiệm của các tổ chức đảng trong các hoạt động lãnh đạo, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước ở các cấp; vai trò, phương thức lãnh đạo của các cấp ủy đảng theo cấu trúc lãnh thổ như tỉnh ủy, huyện ủy, đảng ủy xã và của các cấp ủy trong bản thân các cơ quan nhà nước cần phải được xác định như thế nào: các vị trí, chức vụ trong bộ máy đảng và bộ máy nhà nước, cán bộ đảng và công chức nhà nước… cần được xác định về mặt pháp lý.






PHẦN THỨ BA

MÔ HÌNH TỔNG THỂ CÁC THIẾT CHẾ NHÀ NƯỚC

ĐÁP ỨNG YÊU CẦU VÀ PHẢN ÁNH NHỮNG ĐẶC TRƯNG CƠ BẢN CỦA NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM


I. MÔ HÌNH TỔNG THỂ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI

1. Khái quát về thực trạng tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội

Tổ chức và hoạt động của Quốc hội hiện nay được quy định tương đối đầy đủ trong Hiến pháp, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội …

Nhìn chung, tất cả các văn bản này đều xuất phát từ ý tưởng đề cao vị thế của Quốc hội. Tuy nhiên, tính trội của Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan Nhà nước khác vẫn được duy trì như đang trong bối cảnh tập quyền trước đây. Tư duy về vị thế của Quốc hội chưa theo kịp nguyên tắc hiện nay là đòi hỏi sự phân công và phối hợp giữa các quyền (lập pháp, hành pháp , tư pháp).

Xu hướng của các Luật được ban hành gần đây là tăng cường chức năng giám sát của Quốc hội, nhất là đối với Chính phủ. Tuy nhiên, thẩm quyền này chưa được làm sáng tỏ về mặt lý luận; chưa có cơ chế thuận lợi để thực hiện và chưa có cơ chế giám sát đối với chính Quốc hội.

Chức năng lập pháp của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền cũng chưa được làm sáng tỏ dưới góc độ lý luận. Đó là các vấn đề: quyền lập hiến; quyền lập pháp “duy nhất” của Quốc hội; vấn đề uỷ quyền lập pháp; phân định ranh giới lập pháp và lập quy; thẩm quyền và hình thức giải thích Hiến pháp, luật; quy trình lập hiến và lập pháp; tiêu chí về chất lượng các đạo luật… Trong mỗi vấn đề lớn trên đây còn có hàng loạt những vấn đề nhỏ khác đang được đặt ra, ví dụ như trong quy trình ban hành luật đặt ra vấn đề bảo đảm tính khoa học của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, minh bạch hoá chính sách, dân chủ hoá quy trình v. v.

Về bộ máy giúp việc và các hình thức tổ chức khác của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội: Gần đây, một số đơn vị được tổ chức nhằm giúp Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong công tác lập pháp. Tuy nhiên, sự xuất hiện của các cơ quan đó gây ra sự chồng chéo về nhiệm vụ và một số điểm bất hợp lý khác. Cũng tương tự như vậy với việc thành lập Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội ở cấp tỉnh. Số lượng đại biểu chuyên trách như quy định hiện nay là hợp lý, phù hợp với hoàn cảnh thực tế; song về lâu dài, cần có hướng giải quyết tương thích với đòi hỏi đối với chất lượng công tác lập pháp của Quốc hội.

Đối với công tác lập pháp của Quốc hội, điều đáng quan tâm là chất lượng của luật và tiến độ xây dựng luật. Việc cải tổ quy trình lập pháp theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (tức là thông qua luật tại hai hay nhiều kỳ họp) sẽ dẫn đến hệ quả là bất kỳ một dự án luật nào cũng phải được thông qua và như vậy, không có khái niệm “dự luật bị bác bỏ”. Điều này đi ngược với xu hướng hiện nay là tăng cường chế độ trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội.

Chỉ tiêu hoàn thành chương trình xây dựng pháp luật đã thúc ép việc ban hành các luật đã được đưa vào kế hoạch. Tình trạng còn có nhiều luật, pháp lệnh “khung” để rồi “chờ” Nghị định của Chính phủ là hiện tượng tương đối phổ biến hiện nay ở nước ta.

Việc thảo luận dự án luật còn chưa thể hiện tính chuyên nghiệp; vai trò của đại biểu chuyên trách còn hạn chế. Các đại biểu khác còn phụ thuộc vào ý kiến của Đoàn đại biểu Quốc hội mà chưa thể hiện rõ chính kiến cá nhân.

Về cơ cấu tổ chức: sự hiện diện của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong giai đoạn hiện nay với tư cách là cơ quan hiến định có thể được lý giải bằng nhu cầu thực tế của tổ chức Nhà nước. Về lâu dài, cần có định hướng để cải tổ thiết chế này để phù hợp hơn với vị trí pháp lý của Quốc hội – cơ quan đại diện cao nhất và cơ quan lập hiến, lập pháp của Nhà nước theo quy định của Hiến pháp. Một vấn đề đặt ra là cần nghiên cứu cải tiến mối quan hệ giữa Quốc hội với cơ quan Thường trực của mình trong bối cảnh xây dựng Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền. Việc phân định thẩm quyền lập pháp và thẩm quyền ban hành pháp lệnh còn chưa rõ ràng. Vai trò của Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong quy trình lập pháp và trong hoạt động giám sát của Quốc hội còn có vướng mắc về lý luận, có dấu hiệu vi phạm thẩm quyền tuyệt đối của cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước.

Về các Uỷ ban của Quốc hội: vừa qua, các Uỷ ban thường trực của Quốc hội đã được tăng cường vai trò và một bước chuyên trách hoá. Trên thực tế, do nhiều nguyên nhân, nguyên tắc làm việc tập thể của Uỷ ban vẫn chưa được bảo đảm. Vì vậy, việc thẩm tra còn chưa đạt kết quả mong muốn.

Các đại biểu Quốc hội còn được bầu do “cơ cấu” nên chất lượng hoạt động của một số đại biểu là chưa cao. Một số thẩm quyền được Hiến pháp hay luật giao cho đại biểu Quốc hội nhưng không được đại biểu sử dụng hay không có điều kiện hiện thực hoá (như trình dự án luật, pháp lệnh); một số khác lại được tích cực sử dụng nhưng chưa có hiệu quả cao như quyền chất vấn các thành viên Chính phủ.

Từ việc phân tích những hạn chế về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, cần phát hiện những nguyên tắc và yêu cầu hoàn thiện thiết chế này nhằm đáp ứng tiêu chí và đặc điểm của mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

2. Các nguyên tắc và yêu cầu của việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Nguyên tắc bảo đảm chủ quyền nhân dân: Chủ quyền nhân dân là một tiêu chí hàng đầu đối với Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bản chất “của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” của mô hình Nhà nước này đòi hỏi phát huy và bảo đảm để: quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, sự tập trung, thống nhất quyền lực Nhà nước vào nhân dân; bảo đảm sự toàn quyền của nhân dân trong việc hình thành các cơ quan Nhà nước và tổ chức quyền lực Nhà nước; bảo đảm quyền của nhân dân quyết định và tham gia quyết định các vấn đề của xã hội; bảo đảm sự kiểm soát của nhân dân đối với quyền lực Nhà nước.

Nguyên tắc bảo đảm tính đại diện của Quốc hội: Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền là cơ quan mang một phần rất chủ yếu của chủ quyền nhân dân, được nhân dân uỷ quyền một cách hợp pháp để thực hiện những thẩm quyền quan trọng mang tính quyền lực Nhà nước. Với tư cách là cơ quan đại diện, Quốc hội là nơi thể hiện một cách tập trung nhất ý chí, nguyện vọng của đại đa số nếu không muốn nói là tất cả các tầng lớp dân cư trong xã hội. Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chức năng xã hội của Nhà nước được đề cao và thể hiện ở sự phản ánh đầy đủ các lợi ích xã hội nhằm bảo đảm quyền lợi của các tầng lớp dân cư. Chính trong bối cảnh đó, tính đại diện của Quốc hội càng phải thể hiện rõ nét không chỉ dưới góc độ thành phần mà còn dưới góc độ tổ chức, phương thức hoạt động và đặc biệt là ở sản phẩm lập pháp .

Nguyên tắc bảo đảm sự phân công và phối hợp của quyền lực Nhà nước: Quyền lực Nhà nước vốn là thống nhất vì xuất phát từ nhân dân và tập trung trong tay nhân dân. Những quyền năng do nhân dân giao phó bằng Hiến pháp phải được thực hiện một cách khoa học và hiệu quả. Sự đề cao Quốc hội trong nhiều năm trước đây đồng nghĩa với việc công nhận tính toàn quyền của Quốc hội và tính “thứ yếu” của các cơ quan Nhà nước khác. Tuy nhiên, sự tồn tại các chức năng cơ bản của Nhà nước (lập pháp – hành pháp – tư pháp) là mang tính truyền thống. Đề cao Quốc hội có nghĩa là uỷ quyền cho cơ quan này thực hiện một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước (lập pháp). Phân công quyền lực Nhà nước gắn với yêu cầu phát huy sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước và đặc biệt là trong mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ.

Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 đã đưa vào Điều 2 khái niệm “quyền lập pháp ” dùng để chỉ Quốc hội. Như vậy, vị trí pháp lý của Quốc hội cần được nghiên cứu để thể hiện phù hợp với tinh thần của nguyên tắc phân công và phối hợp trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Thông qua đó, làm rõ mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ và giữa Quốc hội với các thiết chế khác của xã hội.

Dân chủ xã hội chủ nghĩa, về bản chất, đã là một giá trị. Nền dân chủ đó cùng với các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải nhấn mạnh và khắc hoạ rõ nét tính đại diện của Quốc hội và coi đó là đặc tính nổi trội của cơ quan này.

Hiện nay, Quốc hội Việt Nam vừa có thẩm quyền lập hiến, vừa có thẩm quyền lập pháp. Việc hành xử quyền lực Nhà nước, về nguyên tắc, phải dựa trên các quy định lập hiến. Để đáp ứng các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền là các cơ quan ban hành pháp luật nhưng phải đặt hoạt động của mình trong giới hạn luật định, cần đề cao Hiến pháp, coi đó là văn bản tối cao quy định về tổ chức và hoạt động của toàn bộ bộ máy Nhà nước, trong đó có Quốc hội. Cần xem xét lại quan niệm cho rằng, là cơ quan lập pháp, Quốc hội có thể định ra thẩm quyền của mình theo ý chí của các đại biểu Quốc hội.

Để đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là tôn trọng, đề cao luật của Quốc hội thì bản thân luật phải “tốt”. Nhà nước nào cũng có luật để cai trị nhưng không phải Nhà nước nào cũng có luật “tốt”. Pháp luật nói chung và luật, nói riêng của Nhà nước pháp quyền phải đáp ứng các tiêu chí về chất lượng để xứng đáng trở thành đại lượng phổ biến trong xã hội và giữ ưu thế trong thang bậc các giá trị xã hội. Vì vậy, cải tiến chất lượng hoạt động của Quốc hội, trước hết, phải nhằm vào mục tiêu cải tiến chất lượng các đạo luật.

Nguyên tắc bảo đảm tính tập thể trong phương thức hoạt động của Quốc hội: Đối với cơ quan có tính đại diện nổi trội và hoạt động theo chế độ hội nghị như Quốc hội thì bảo đảm tính tập thể trong quá trình thực hiện các thẩm quyền và đặc biệt trong quá trình ra quyết nghị là một yêu cầu bức thiết. Vấn đề đặt ra ở đây là cần áp dụng một cách thích hợp nguyên tắc tập trung dân chủ trong phương thức hoạt động của Quốc hội. Là một cơ quan đại diện và hoạt động theo phương thức hội nghị thì yếu tố dân chủ phải được đề cao và phát huy tối đa.

3. Đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Để đề xuất mô hình tổng thể về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, cần làm rõ một vấn đề mang tính lý luận là vị trí pháp lý hiến định của Quốc hội và mối quan hệ giữa Quốc hội với các thiết chế khác của bộ máy Nhà nước mà trước hết là Chính phủ.

Quốc hội vẫn được xác định là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất và cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Việc xác định vị trí của Quốc hội theo cách này, có thể là thích hợp theo tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa trước đây. Theo tư duy đó, Quốc hội là cơ quan được tập trung mọi quyền lực Nhà nước và đứng trên tất cả các cơ quan Nhà nước khác. Việc đề cao một cách tuyệt đối vị thế của Quốc hội theo cách đề cập đó sẽ dẫn đến: làm lu mờ nguyên lý về chủ quyền nhân dân vốn là đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền; không phân biệt được dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện; chưa toát lên yêu cầu cần có về sự phân công trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước.

Theo nguyên lý chủ quyền nhân dân thì nhân dân là người nắm giữ quyền lực. Mà quyền lực, về cội nguồn và bản chất là luôn thống nhất, tập trung vào nhân dân. Thông qua Hiến pháp, nhân dân trao cho Quốc hội một số quyền năng quan trọng (mà không phải là tất cả quyền lực). Các quyền còn lại, nhân dân giữ lại cho mình và sử dụng chúng qua cơ chế dân chủ trực tiếp. Như vậy, Quốc hội giữ những quyền năng “quan trọng” nhất, mà cụ thể ở đây là quyền lập pháp, quyền giám sát tối cao, thì đúng hơn là giữ quyền lực “duy nhất”.

Cần phải nói thêm rằng, việc nhân dân trao cho Quốc hội, mà không phải cơ quan Nhà nước khác, quyền lập pháp là căn cứ vào tính chất cơ quan đại diện của Quốc hội. Tính đại diện đó, về phần mình, được quyết định bởi cách thức thành lập một cách đặc biệt của Quốc hội. Nói một cách khác, chính tư cách cơ quan đại biểu của Quốc hội đã là tiền đề và là cơ sở vững chắc để Quốc hội được suy tôn ở vị trí có ưu thế nhất định trong bộ máy Nhà nước.

Từ đó, cần có quy định thích hợp về cách thức sử dụng quyền lực Nhà nước và về vị trí của Quốc hội. Về cách thức sử dụng quyền lực Nhà nước, không thể duy trì quy định theo hướng “nhân dân thực hiện quyền lực thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp”. Trái lại, cần khẳng định rằng: quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân và được nhân dân sử dụng thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện.

Về vị trí của Quốc hội, cần khẳng định hai yếu tố cơ bản chi phối toàn bộ tổ chức và hoạt động của cơ quan này, đó là: tính đại diện và quyền năng lập pháp của Quốc hội. Bản thân hai điều này đã phản ánh trung thành và đầy đủ vị thế đặc biệt cũng như tính trội của Quốc hội trong mối quan hệ với các thiết chế Nhà nước khác.

Về mối quan hệ giữa Quốc hội với Chính phủ và Toà án, cần thể hiện rõ quan điểm về phân công quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền. Sự đề cao Quốc hội không đồng nghĩa với việc luôn luôn đặt các cơ quan khác ở vị thế “cấp dưới” trong tương quan với cơ quan đại biểu cao nhất. Đối với Toà án, cần khẳng định mạnh mẽ và tôn trọng nguyên tắc độc lập xét xử của quyền tư pháp. Đối với Chính phủ, cần thừa nhận sự độc lập tương đối của quyền hành pháp. Sự suy tôn Quốc hội không có nghĩa là loại trừ mọi khả năng kiểm soát hoạt động của cơ quan này. Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xu thế tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước đòi hỏi không chỉ thiên lệch về hướng tăng thẩm quyền giám sát cho Quốc hội, mà còn cần tăng cường cơ chế giám sát của xã hội, của nhân dân cùng với Quốc hội và đối với Quốc hội và cơ chế kiểm tra lẫn nhau giữa các cơ quan Nhà nước, trong đó Quốc hội hoàn toàn có thể là một đối tượng chịu sự kiểm tra, giám sát.

Sau khi Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung, tổ chức của Quốc hội đã được đổi mới một bước. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức như hiện nay chỉ phúc đáp các điều kiện thực tế đặt ra mà chưa vươn tới sự đổi mới toàn diện theo các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Về thành phần của Quốc hội: Để bảo đảm tính đại diện của Quốc hội, việc đa dạng hoá thành phần đại biểu Quốc hội là hết sức cần thiết. Tuy nhiên, trong tương lai, cần nghiên cứu hai vấn đề sau đây: - thủ tục dự kiến cơ cấu, thành phần đại biểu Quốc hội; - điều kiện trở thành ứng cử viên và trở thành đại biểu Quốc hội.

Hiện nay, việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự kiến thành phần, số lượng người được bầu của các cơ quan, tổ chức… đã được chính thức ghi nhận trong Luật bầu cử đại biểu Quốc hội. Ưu điểm của thủ tục này là bảo đảm tính đại diện của Quốc hội, góp phần tạo nên sự thành công của sự kiện chính trị quan trọng là bầu cử. Tuy nhiên, xu thế dân chủ hoá đời sống xã hội đòi hỏi phát huy sự tích cực chính trị của nhân dân, đặc biệt là khi xã hội dân sự phát triển trong mô hình Nhà nước pháp quyền, khi mỗi người dân tự nguyện tham gia vào giải quyết các công việc của Nhà nước và xã hội. Vì vậy, nhiệm vụ đặt ra là cần tạo điều kiện để nhân dân tự giác thực hiện quyền chính trị quan trọng là bầu cử và ứng cử mà không nhất thiết phải có những bước dự kiến trước các lần hiệp thương.

Về bản chất, đại biểu Quốc hội là chính khách hoạt động theo nhiệm kỳ và không bị ràng buộc chặt chẽ bởi điều kiện về sự chuyên nghiệp như một công chức của hệ thống hành pháp. Tuy nhiên, ở đại biểu lại cần những kỹ năng và sự hiểu biết ở độ chín các kiến thức xã hội để có thể tham gia thảo luận những vấn đề ở một diễn đàn chung cho cả nước là nghị trường. Sự nặng về “cơ cấu” đại biểu thời gian qua đã phần nào làm ảnh hưởng đến chất lượng đại biểu. Vì vậy, cần nhận thức rằng, tính đại diện của Quốc hội không chỉ đơn thuần là sự góp mặt của tất cả các thành phần xã hội mà còn ở khả năng biểu đạt các lợi ích của các tầng lớp xã hội.

Như vậy, vấn đề đầu tiên đặt ra là cần phát huy dân chủ cao độ của các cuộc bầu cử và bảo đảm chất lượng của đại biểu Quốc hội bên cạnh việc phát huy tính đại diện của thành phần đại biểu.

Về Uỷ ban thường vụ Quốc hội: Phải nói rằng, trên thế giới, cơ quan tương tự như Uỷ ban thường vụ Quốc hội ở Việt Nam là không phổ biến trong cơ cấu Quốc hội. Sự hiện diện của cơ quan này có một số mặt hạn chế sau đây: - tạo ra một “cấp trung gian” trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội; - đôi khi làm lu mờ tính tập thể trong hoạt động của Quốc hội; - vi phạm những thẩm quyền được coi là tuyệt đối của Quốc hội.

Hiến pháp sửa đổi, bổ sung đã một bước hạn chế thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhằm nâng cao vị thế của Quốc hội. Tuy nhiên, việc cho phép Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về những vấn đề “được Quốc hội giao” (mà thực chất là theo dự kiến chương trình do chính Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập để trình Quốc hội) có nguy cơ làm thu hẹp thẩm quyền lập pháp của Quốc hội; gây ra sự phức tạp về mặt lý luận về mối quan hệ giữa luật và pháp lệnh. Việc giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật cũng là điều cần xem xét vì đây không phải là cơ quan có nhiều kinh nghiệm trong việc áp dụng pháp luật để có thể phát hiện khiếm khuyết và giải thích ý chí của nhà lập pháp một cách phù hợp. Có lẽ cũng vì lý do đó mà trong thực tế Uỷ ban thường vụ Quốc hội sử dụng quyền đó chỉ một lần trong lịch sử của mình. Trong quy trình lập pháp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đang giữ vai trò hết sức quan trọng là cho ý kiến về các dự án luật mà thực chất là “xem xét trước” nội dung để quyết định việc đưa dự án ra Quốc hội thảo luận. Công đoạn này là thích hợp khi hoạt động của Quốc hội còn thiếu tính chuyên nghiệp và hạn chế về thời gian họp. Tuy nhiên, về nguyên tắc, không nên có hạn chế về mặt thủ tục như vậy đối với quyền trình dự án luật của các chủ thể đã được Hiến pháp quy định.

Vì vậy, trong tương lai, cần tăng cường tính tập thể trong hoạt động của Quốc hội và giảm thiểu các thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; đặc biệt là trong lĩnh vực lập pháp.

Về các Uỷ ban của Quốc hội: Mô hình tổ chức Hội đồng và các Uỷ ban của Quốc hội như hiện nay là tương đối thích hợp. Xu hướng chuyên nghiệp hoá một số chức danh của các cơ quan thường trực của Quốc hội đã góp phần làm tăng chất lượng hoạt động của các Uỷ ban. Tuy nhiên, một vấn đề cần đặc biệt lưu ý là nguyên tắc tập thể trong hoạt động của Uỷ ban và chất lượng hoạt động (mà đặc biệt là công tác thẩm tra). Hiện nay, việc triệu tập cuộc họp toàn thể của Uỷ ban là không dễ dàng và ý kiến của Thường trực Uỷ ban vẫn có sức tác động lớn đến các thành viên còn lại. Do vậy, yêu cầu đặt ra không chỉ là tăng số lượng Uỷ ban mà là tăng số đại biểu chuyên nghiệp cho các Uỷ ban; củng cố chế độ làm việc tập thể vốn đặc thù cho hoạt động của Quốc hội nói chung và Uỷ ban của Quốc hội nói riêng.

Để cải tiến phương thức hoạt động của Quốc hội, cần giải quyết không chỉ các vấn đề thực tế mà cả các vấn đề mang tính lý luận liên quan đến chức năng, thẩm quyền và mối quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan Nhà nước khác.

Về chức năng lập hiến và lập pháp của Quốc hội:

Trước khi đề cập đến hướng tăng cường chất lượng lập pháp của Quốc hội, cần trả lời câu hỏi: phải chăng Quốc hội là cơ quan “duy nhất” có quyền lập hiến và lập pháp?

Xét về bản chất và nội dung, Hiến pháp là văn bản quy định về tổ chức quyền lực Nhà nước. Đây chính là cơ sở pháp lý cho việc uỷ quyền của nhân dân đối với Nhà nước mà trước hết là cho Quốc hội. Vì vậy, còn có một con đường dân chủ nữa để ban hành hay sửa đổi, bổ sung một bản Hiến pháp là tổ chức việc trưng cầu ý dân. Do Hiến pháp là văn bản tuyên bố, ghi nhận chủ quyền nhân dân và chế độ Nhà nước nên thủ tục sửa đổi càng chặt chẽ thì càng bảo đảm tính bền vững của chế độ xã hội. Dưới một góc độ khác, một Nhà nước “của dân” thì Nhà nước đó phải được hình thành một cách hợp pháp bởi chính nhân dân và bằng các nguyên tắc bầu cử do chính nhân dân ấn định thông qua các quy định lập hiến.

Từ đó, quyền lập hiến không nên được coi là thẩm quyền duy nhất của Quốc hội. Thủ tục lập hiến cũng cần định rõ và đương nhiên, có sự khác biệt lớn so vởi thủ tục lập pháp. Trong khả năng thứ nhất thì về quy trình lập hiến, Quốc hội chỉ đóng vai trò là người dự thảo Hiến pháp để nhân dân quyết định.

Đối với lập pháp, phải thừa nhận rằng, đây là chức năng đặc trưng của cơ quan đại diện. Tuy nhiên, theo nguyên lý chủ quyền nhân dân, quyền lập pháp cũng không được nhân dân trao trọn vẹn cho Quốc hội. Khả năng tự ban hành luật cho mình còn được nhân dân giữ lại qua thủ tục trưng cầu ý dân về việc thông qua các luật quan trọng. Trong chương trình lập pháp hiện nay cũng đã có một bản dự án Luật Trưng cầu ý dân được khởi thảo. Làm Hiến pháp. sửa đổi Hiến pháp có thể sẽ là một trong những đối tượng điều chỉnh của Luật này. Hơn nữa, dưới góc độ thực tế, các quy định của Hiến pháp hiện hành đã gián tiếp ghi nhận khả năng uỷ quyền lập pháp của Quốc hội cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Còn trên thực tế, Chính phủ cũng có thể ban hành những nghị định “độc lập” về những vấn đề chưa có luật, pháp lệnh điều chỉnh. Như vậy, không nên duy trì quy định về quyền “duy nhất” của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp.

Định hướng quan trọng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là Quốc hội cần chú trọng chức năng lập pháp của mình. Như vậy, trước hết, cần loại bỏ các yếu tố làm ảnh hưởng tới thẩm quyền tuyệt đối của Quốc hội là lập pháp.

Trước hết, cần phân định thẩm quyền lập pháp của Quốc hội với thẩm quyền lập quy của Chính phủ và quy định nguyên tắc uỷ quyền lập pháp (trong đó chú trọng việc uỷ quyền ban hành pháp lệnh). Theo đó, liệt kê những vấn đề nhất thiết phải quy định bằng luật, những vấn đề mà luật sẽ định ra nguyên tắc để uỷ quyền cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ quy định chi tiết.

Đối với việc phân biệt thẩm quyền thẩm quyền lập pháp và lập quy, nếu Chính phủ vẫn được tiếp tục ban hành nghị định độc lập thì chỉ nên giới hạn ở những vấn đề thuộc lĩnh vực kinh tế.

Cần liệt kê những thẩm quyền tuyệt đối của Quốc hội mà việc uỷ quyền lập pháp đối với chúng là không được phép (như quy định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; chế độ quốc tịch; chế độ thuế…).

Cần nghiên cứu giảm tối đa thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và giảm khả năng ban hành nghị định “độc lập” của Chính phủ. Để làm việc này, Quốc hội phải sớm ban hành Luật về uỷ quyền lập pháp hoặc đưa nội dung này vào một Luật có đối tượng điều chỉnh tương tự. Việc ban hành pháp lệnh và nghị định phải trên cơ sở một quy định riêng về uỷ quyền lập pháp, trong đó xác định rõ thẩm quyền, nội dung và phạm vi uỷ quyền. Đồng thời có cơ chế giám sát tương ứng đối với các văn bản ban hành theo uỷ quyền lập pháp.

Các đạo luật của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền phải là các luật có chất lượng tốt. Để kết luận về giá trị và chất lượng của một đạo luật, có thể xuất phát từ những căn cứ và tiếp cận từ các góc độ hết sức khác nhau. Tuy nhiên, có thể đúc rút một số tiêu chí chủ yếu như sau: Một luật “tốt” phải bảo đảm: 1/ Tính hợp hiến, tính thống nhất với toàn bộ hệ thống pháp luật; 2/ Tính khả thi, sự phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội; Khả năng thể hiện nguyện vọng của phần lớn các thành viên xã hội thành “ý chí chung”; 3/ Tính khoa học, chính xác, minh bạch về mặt ngôn ngữ và kỹ thuật thể hiện.

Để nâng cao chất lượng của các đạo luật cần cải tiến quy trình lập pháp của Quốc hội; tăng cường chất lượng đại biểu Quốc hội; phát huy sự phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình làm luật.

Trong quy trình lập pháp, phải thừa nhận và tôn trọng quyền sáng kiến pháp luật của Chính phủ với tư cách là cơ quan quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Cùng lúc đó, việc phát huy sự đóng góp của xã hội vào việc phát hiện nhu cầu thực tế của việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung luật là hết sức cần thiết. Ý định tạo ra một vòng làm luật “khép kín” trong nội bộ Quốc hội như một biểu hiện cao độ về quyền lập pháp “duy nhất” của Quốc hội là không thể chấp nhận và sẽ đe doạ tính khả thi của luật khi thực hiện.

Cũng cần kiểm điểm lại “sáng kiến” về quy trình thông qua luật tại hai kỳ họp liên tiếp như hiện nay (kỳ một – Quốc hội cho ý kiến; kỳ hai – thông qua). Cần lấy mỗi lần trình luật làm căn cứ quy trách nhiệm chính trị của Chính phủ. Nếu như hiện nay thì việc ban hành luật được coi là hệ quả tất yếu sau hai hay nhiều kỳ họp Quốc hội.

Hiện nay, Quốc hội đã được tăng cường số đại biểu chuyên trách. Tuy nhiên, như đã nêu trên, do nặng tính “cơ cấu” nên khả năng phân tích, đánh giá phản biện của đại biểu đối với dự án luật do những chuyên gia của bộ máy hành pháp đưa ra còn nhiều hạn chế. Vì vậy, cần tăng cường đại biểu chuyên nghiệp cho các Uỷ ban là những người sẽ xem xét, kiểm tra trước dự án không chỉ một, mà nhiều lần trước khi đưa thảo luận ở Quốc hội. Mặt khác, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội cần có cơ chế làm việc thường xuyên, thu hút chuyên gia thuộc các lĩnh vực khác nhau tham gia vào hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.

Một xu hướng dễ dàng nhận thấy hiện nay là các Đoàn đại biểu Quốc hội đóng vai trò hết sức quan trọng và có tác động chi phối đến hoạt động của đại biểu Quốc hội trong thành phần của Đoàn. Điều này không những tạo ra sự thụ động của đại biểu khi thảo luận mà còn tạo ra tính “địa phương” của các ý kiến. Vì vậy, không thể đặt các Đoàn đại biểu theo chiều hướng coi đó là một hình thức hoạt động của Quốc hội, mà chỉ là hình thức phối hợp hoạt động của các đại biểu Quốc hội mà thôi.

Về việc lấy ý kiến nhân dân: phải thừa nhận rằng đây là phương thức làm tăng rõ rệt chất lượng của luật và tính minh bạch của hệ thống pháp luật là tiêu chí của Nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, hiện nay, việc lấy ý kiến còn chưa phù hợp về thời gian và hình thức; còn mang tính đối phó nhiều hơn là cầu thị; việc giải trình về sự khác biệt trong cách tiếp cận của người soạn thảo và người dân là vô cùng hãn hữu. Để thể hiện “ý chí chung” trong luật, không còn biện pháp nào ưu việt hơn là tổ chức lấy ý kiến nhân dân về dự án ngay trong giai đoạn soạn thảo và tiếp thu một cách nghiêm túc đó để chỉnh lý sao cho luật là nơi phản ánh nguyện vọng và dung hoà lợi ích của các tầng lớp nhân dân.

Để nâng cao chất lượng của luật, cần một số biện pháp cụ thể sau đây: Xác định trách nhiệm của Chính phủ qua mỗi lần trình dự án luật; không vì số lượng và vì thành tích hoàn thành chương trình xây dựng luật, pháp lệnh mà ban hành luật khi chưa đáp ứng chất lượng cần có; tăng sự chuyên nghiệp thực thụ của các đại biểu và bộ phận giúp việc, tư vấn cho đại biểu; tổ chức lấy ý kiến rộng rãi của nhân dân vào các dự án luật ở ngay giai đoạn soạn thảo để chỉnh lý kịp thời.

Về chức năng giám sát của Quốc hội:

Xu hướng sửa đổi, bổ sung Hiến pháp và ban hành các luật mới hiện nay là tăng cường chức năng giám sát của Quốc hội với tư duy làm rõ nét hơn vị thế của cơ quan quyền lực cao nhất. Tuy nhiên, về giám sát nói chung và đặc biệt là giám sát tối cao còn cần bàn thêm về mặt lý luận.

Theo tinh thần của Hiến pháp, giám sát là một chức năng, đồng thời là thẩm quyền của Quốc hội. Bên cạnh đó, Hiến pháp đặc biệt nhấn mạnh, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao. Quy định về “quyền giám sát tối cao” của Quốc hội đã dẫn đến một số cách hiểu cho rằng Quốc hội đồng thời thực hiện hai quyền giám sát: giám sát và giám sát tối cao.

Thuật ngữ “tối cao” nên được hiểu như sau: thứ nhất, nhấn mạnh tính chất của quyền giám sát của một chủ thể đặc biệt là Quốc hội; thứ hai, nhằm phân biệt giám sát của Quốc hội với giám sát của các cơ quan Nhà nước khác.

Giám sát với nghĩa “theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, bảo đảm để pháp luật được tuân theo một cách nghiêm chỉnh” là chức năng và thẩm quyền của một số cơ quan Nhà nước. Tuy nhiên, do phạm vi, đối tượng, nội dung và chế tài giám sát của Quốc hội có những điểm khác biệt nhất định nên giám sát của Quốc hội được xác định là giám sát tối cao. Tính tối cao trong hoạt động giám sát của Quốc hội thể hiện rõ nét nhất là ở chỗ, Quốc hội giám sát toàn bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có hoạt động của chính mình và có thể xem xét cả tính hợp hiến của các đạo luật do mình ban hành.

Như vậy, về bản chất, giám sát hay giám sát tối cao đều để chỉ chức năng và thẩm quyền của Quốc hội như đã nêu trên mà không phải là hai hướng hoạt động độc lập của cùng một chủ thể.

Về chủ thể giám sát: Có ý kiến cho rằng, giám sát tối cao là quyền năng của tập thể Quốc hội, còn giám sát, mặc dù cũng được thực hiện nhân danh Quốc hội, nhưng là thẩm quyền của các cơ quan thuộc cơ cấu tổ chức của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Điều này được ý kiến trên gọi là phân cấp trong giám sát?

Tuy nhiên, nên nhận thức rằng, hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội là các hình thức hoạt động của Quốc hội nhằm góp phần bảo đảm hiệu quả giám sát. Việc luật hoá các hoạt động của những chủ thể này để tạo ra trật tự trong giám sát mà không có nghĩa là phân cấp trong hoạt động giám sát. Hình thức hoạt động đa dạng của Quốc hội không nên đồng nhất với việc chia nhỏ thẩm quyền mà Hiến pháp đã giao cho chính Quốc hội. Hơn nữa, nếu cho rằng quyền giám sát của Quốc hội có thể phân cấp được thì sẽ phát sinh một số điểm bất cập sau đây: Thứ nhất, giám sát tối cao là một đặc quyền của Quốc hội. Hiến pháp và tinh thần của Hiến pháp không dự kiến “phân cấp” trong hoạt động này; Thứ hai, phân cấp là nguyên tắc hoàn toàn không đặc trưng cho hoạt động của các cơ quan đại diện. Nếu thực sự cần có sự phân cấp trong hoạt động giám sát của Quốc hội thì điều đó phải được quy định trong Hiến pháp; bằng không, đó chính là sự vi phạm một nguyên lý đã được thừa nhận chung trong tổ chức và hoạt động của hệ thống dân chủ đại diện là “delegatus non potest delegare” (người đại diện không được phép uỷ quyền).

Theo quy định của Hiến pháp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội với tư cách là một cơ quan Nhà nước theo đúng nghĩa của cụm từ này. Riêng đối với Hội đồng và các Uỷ ban của Quốc hội, quyền giám sát được trao không với tư cách là những cơ quan Nhà nước độc lập mà với tính chất là những bộ phận thuộc cơ cấu tổ chức của Quốc hội và là cơ quan giúp việc của Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban của Quốc hội tham gia vào hoạt động giám sát tối cao để bảo đảm hiệu quả của công tác này và không thể có quyền giám sát tối cao theo nghĩa trọn vẹn (chẳng hạn như, khi phát hiện những văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, những cơ quan này chỉ có quyền kiến nghị việc huỷ bỏ để Quốc hội quyết định). Ngoài ra, giám sát tối cao còn bao hàm cả việc “tự giám sát” của Quốc hội, trong đó có cả việc xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, nghị quyết của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Quyền năng này, chắc chắn sẽ không thể thuộc về các cơ quan của Quốc hội.

Từ những lẽ trên đây, có thể nói rằng, hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các Uỷ ban của của Quốc hội là những hình thức của hoạt động giám sát của Quốc hội. Các cơ quan của Quốc hội tham gia vào việc thực hiện giám sát tối cao để bảo đảm hiệu quả của công tác này nhưng hoàn toàn không phải là một cấp trong đó. Giám sát tối cao là thẩm quyền đặc biệt của duy nhất một chủ thể là Quốc hội và không thể giải thích Hiến pháp theo hướng đa dạng hoá các chủ thể mang quyền giám sát tối cao.

Về hình thức giám sát: Về nguyên tắc, tất cả các chức năng quan trọng của Quốc hội, trong đó có giám sát tối cao, đều được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội. Về vấn đề này, có ý kiến cho rằng, hoạt động giám sát tại kỳ họp là giám sát tối cao; còn hoạt động của các chủ thể khác khi Quốc hội không họp là giám sát.

Một trong những nguyên tắc đặc trưng cho hoạt động của các cơ quan đại diện là chế độ hội nghị, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Các hoạt động giám sát trong thời gian giữa hai kỳ họp mặc dù được tiến hành nhân danh Quốc hội và có tác động nhất định đến đối tượng bị giám sát nhưng khó có thể coi là quyền giám sát tối cao theo nghĩa đầy đủ.

Cũng như các hoạt động khác của Quốc hội, giám sát tối cao là một quá trình, trong đó có sự tham gia của các chủ thể đa dạng (cả các tổ chức chính trị – xã hội…) và cũng phải tuân thủ một quy trình nhất định. Tuy nhiên, như đã nêu, với một cơ quan làm việc theo chế độ hội nghị như Quốc hội thì quy trình giám sát chỉ được xem là hoàn chỉnh nếu vấn đề giám sát được xem xét tại kỳ họp của Quốc hội. Nếu như trong quy trình làm luật, việc thông qua luật thể hiện một cách rõ nét và tập trung nhất vai trò của Quốc hội thì trong giám sát tối cao, việc giám sát tại kỳ họp là công đoạn mang tính quyết định.

Về lý thuyết cũng như thực tế, Quốc hội tiến hành các loại hoạt động đa dạng và trong mỗi hoạt động đó đều có sự tham gia, chuẩn bị của các chủ thể khác nhau. Trong tất cả mọi trường hợp, quyền thông qua và ban hành quyết định vẫn thuộc về Quốc hội. Chế độ làm việc tập thể và biểu quyết theo đa số vốn đặc trưng cho Quốc hội không cho phép phân biệt và tách hoạt động giám sát của Quốc hội thành hai loại: giám sát giữa hai kỳ họp và giám sát tối cao tại kỳ họp. Xét về thực chất, hoạt động giữa hai kỳ họp chỉ là bước chuẩn bị và bảo đảm cho hiệu quả hoạt động tại kỳ họp của Quốc hội.

Theo khoản 2 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 và khoản 2 Điều 2 Luật Tổ chức Quốc hội thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sự giám sát của Quốc hội có những đặc trưng sau đây:

a. Đó là sự giám sát bên trong Nhà nước về việc bảo đảm thực hiện quyền lực Nhà nước và của chính quyền lực Nhà nước;

b. Trong hệ thống giám sát thực hiện quyền lực Nhà nước và của Nhà nước thì đây là quyền giám sát cao nhất;

c. Phạm vi giám sát và đối tượng giám sát là những vấn đề về thẩm quyền, do Hiến pháp quy định, là những tổ chức và chức vụ do Quốc hội thành lập, bầu hoặc phê chuẩn bao gồm Chủ tịch nước, UBTV Quốc hội, Chính phủ và các thành viên Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Phương thức thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội gồm: xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, UBTV Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, xem xét đề nghị của cac cơ quan của Quốc hội, của các đại biểu Quốc hội, của các cơ quan, cá nhân về tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, tiến hành chất vấn và trả lời chất vấn tại kì họp của Quốc hội, thành lập Uỷ ban lâm thời trong trường hợp cần thiết điều tra về một vấn đề nhất định.

Cho đến nay, các hình thức giám sát của Quốc hội vẫn chủ yếu “một ngựa một thương” mà chưa có sự kết hợp với vai trò giám sát, kiểm tra của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể thành viên. Trong các hình thức giám sát tối cao của Quốc hội được quy định tại Luật Giám sát của Quốc hội năm 2003 hoàn toàn có thể bổ sung những cơ chế và hình thức tham gia của đại diện UBTW Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đại diện lãnh đạo các tổ chức thành viên của Mặt trận khi Quốc hội thực hiện những hình thức giám sát đó.

Sự tham dự của đại diện Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, của đại diện các tổ chức, đoàn thể nhân dân, nếu được duy trì tốt, trước hết sẽ góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của Nhà nước rồi sau đó là sự kiểm tra, giám sát, phát hiện, kiến nghị xử lý những gì chưa đúng, những sai phạm và vi phạm. ở nhiều nước trên thế giới đã từ lâu đã áp dụng mô hình giám sát hỗn hợp này và gọi là Ombudsman – Thanh tra Quốc hội. Hình thức giám sát này rất phổ biến và được nhiều nước hưởng ứng.

Trước hết, sự theo dõi, kiểm tra thông qua sự có mặt một cách tích cực của đại diện Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân sẽ góp phần khắc phục tình trạng kém hiệu quả của các cơ chế kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Có thể nêu trường hợp về Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội về việc tạm dừng đăng ký xe máy trên địa bàn Thành phố để làm ví dụ. Mặc dù đã phát hiện được tính vi hiến và trái pháp luật của Nghị quyết trên nhưng Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Bộ Tư pháp và Bộ Giao thông vận tải là những cơ quan có trách nhiệm đã gần như không làm gì để ngăn chặn. Mặt khác, theo quy định của Hiến pháp ( Điều 112), Chính phủ có nhiệm vụ “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trong các cơ quan Nhà nước; hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên” và Thủ tướng Chính phủ (Điều 114) có quyền “đình chỉ việc thi hành những Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ”, nhưng suốt trong một thời gian dài, điều đó đã không được thực hiện mà chỉ dừng ở lại ở sự lòng vòng của các ý kiến từ Bộ Tư pháp sang Bộ Giao thông vận tải và ngược lại, hoặc ở mức độ “nhắc nhở” của Thủ tuớng mà thôi.

Thứ hai, sự có mặt của các đại diện của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức nhân dân tạo cơ sở cho khả năng công khai lớn hơn, thông qua ý kiến khách quan, cộng với sức ép của dư luận xã hội, đối với các quyết định của các cơ quan Nhà nước. Trong trường hợp vừa nêu trên đây ở Hà nội, thiết nghĩ rằng, nếu có sự giám sát và kiến nghị sớm của Mặt trận Tổ quốc và dư luận xã hội thì vấn đề đã được giải quyết tốt hơn vì trước hết nó tạo ra được sức ép khách quan và mạnh mẽ của công chúng ( và trên thực tế, cuối cùng sức ép đó đã cho thấy hiệu lực của nó), tránh được sự “nể nang” giữa các cơ quan Nhà nước với nhau.

Về khả năng có một cơ chế để các cơ quan khác của Nhà nước giám sát hoạt động của Quốc hội, trước hết là hoạt động lập pháp, có thể xuất phát từ quan điểm chung là: các yếu tố giám sát, kiểm tra từ bộ phận này đối với bộ phận khác tạo ra khả năng khách quan, phòng ngừa chủ quan, phòng ngừa sự vượt quá giới hạn thẩm quyền và lạm quyền, dẫn đến việc vi phạm Hiến pháp và pháp luật, xâm phạm các quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của công dân.

II. MÔ HÌNH TỔNG THỂ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH PHỦ

1. Khái quát về thực trạng tổ chức và phương thức hoạt động của Chính phủ

Hiện nay, tổ chức và hoạt động của Chính phủ được điều chỉnh trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ năm 2001, Quy chế làm việc của Chính phủ; hàng loạt các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về các Hội đồng, Uỷ ban tư vấn liên ngành, các tổ chức lâm thời và về các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Những văn bản này là cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc hệ thống hành pháp. Các văn bản được ban hành gần đây đã thể hiện tư tưởng tăng cường hiệu quả của bộ máy hành pháp như tinh thần cải cách hành chính; phân công và phân cấp quản lý Nhà nước; tăng cường chế độ trách nhiệm của các chủ thể quản lý Nhà nước… Tuy nhiên, các văn bản chủ đạo là căn cứ cho hoạt động hành chính còn có một số hạn chế sau đây:

Về Hiến pháp: Một số quy định của Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bổ sung một cách khiên cưỡng, thiếu toàn diện và thiếu sự thuyết phục dưới góc độ khoa học. Liên quan đến Chính phủ, Điều 2 của đạo luật cơ bản có nhắc tới “quyền hành pháp”. Tuy nhiên, các quy định tiếp theo của Hiến pháp hoàn toàn thoát ly với thuật ngữ nói trên. Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp mới đạt mục đích là tăng cường trách nhiệm của Chính phủ trước cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước mà chưa thể hiện được tính độc lập tương đối vốn có của “quyền hành pháp”.

Về Luật tổ chức Chính phủ: Tương tự như Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, ngoài những điểm có tính cải cách và tiến bộ, Luật tổ chức Chính phủ 2001 còn bộc lộ rõ một số lúng túng trong cách quy định. Đây là kết quả của sự nóng vội và sự thiếu đầy đủ của luận cứ khoa học về quản lý hành chính Nhà nước. Cụ thể là:

a) Về địa vị pháp lý của Chính phủ: Trong mối quan hệ với Quốc hội, Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ giữ một khuôn mẫu truyền thống là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Riêng đối với Thủ tướng Chính phủ, với tinh thần công khai hóa hoạt động hành chính, Luật còn quy định trách nhiệm báo cáo trước nhân dân (Điều 20). Tuy nhiên, những vấn đề có tính lý luận về chế độ trách nhiệm của tập thể Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ với tư cách cá nhân và của các thành viên Chính phủ chưa được tiên lượng hết và chưa thể hiện rõ ràng, gây khó khăn cho việc thực hiện. Cơ chế bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối với người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (trong đó có các thành viên Chính phủ) cũng còn những điểm thiếu rõ ràng và chưa toát lên vai trò, ý nghĩa cần thiết để giải quyết mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trong cơ chế tổ chức quyền lực đặc thù như ở nước ta là toàn bộ hoạt động của Nhà nước đặt dưới sự lãnh đạo của một chính đảng duy nhất là Đảng Cộng sản Việt Nam.

b)Về tổ chức của Chính phủ: Trong lần cải cách cơ cấu Chính phủ vừa qua, có hàng loạt vấn đề mà Luật chưa giải quyết một cách thấu đáo và có phần nóng vội do thiếu căn cứ lý luận và thực tiễn.

Thứ nhất, Luật chưa thể chế hoá một cách cơ bản chủ trương và định hướng của Đảng về thành lập Bộ đa ngành, đa lĩnh vực. Bản thân nội hàm của “Bộ đa ngành, đa lĩnh vực” chưa được lý giải chính xác và nhất quán dưới góc độ chính thống. Từ đây, dẫn đến việc sáp nhập vội vàng một số cơ quan thuộc Chính phủ vào Bộ nhưng kết quả là do quá tải về điều hành nên những cơ quan thuộc Chính phủ “bị sáp nhập” vẫn được trao quy chế độc lập gần như một chủ thể quản lý Nhà nước trước đây. Điều này gây ra sự thiếu nhất quán và thiếu triệt để trong cải cách.

Thứ hai, Luật được xây dựng theo hướng làm lu mờ vai trò của các cơ quan thuộc Chính phủ. Thật khó lý giải khi một chủ thể quản lý Nhà nước lại không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước.

Thứ ba, Luật bổ sung chức năng của các Bộ về quản lý Nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực (Điều 22). Tuy nhiên, “dịch vụ công” là vấn đề cho đến nay, vẫn còn chưa có cách hiểu thống nhất.

c) Về các Nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong cơ cấu Chính phủ mới cần lưu ý một số điểm sau đây:

Thứ nhất, Nghị quyết của Quốc hội về việc phê chuẩn danh sách các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã cho phép các Nghị định của Chính phủ có thể quy định trái các luật, pháp lệnh hiện hành. Trong quá trình soạn thảo các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, quy định nói trên đã bị lạm dụng ở mức báo động.

Thứ hai, thời gian qua, Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ đã hoạt động tích cực để giúp Chính phủ khắc phục sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, cơ quan ngang Bộ (theo số liệu không chính thức, đã phát hiện tới hơn 100 vấn đề chồng chéo). Tuy nhiên, các Nghị định mới được ban hành chưa giải quyết triệt để những mâu thuẫn đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau.

Thứ ba, chức năng, nhiệm vụ của một số Bộ còn thiếu khoa học và không hợp lý. Chẳng hạn như phân định nhiệm vụ quản lý sở hữu trí tuệ giữa Bộ Khoa học và Công nghệ với Bộ thương mại. . .

Ngoài ra, cũng cần nói thêm rằng, việc cải cách dường như chỉ nhằm vào các Bộ “dân sự” và có ngoại lệ rõ ràng với các Bộ “quân sự” là Bộ Quốc phòng và Bộ Công an. Điều này gây ra sự thiếu đồng bộ và nhất quán trong cải cách bộ máy các cơ quan thuộc cơ cấu Chính phủ.

Luật tổ chức Chính phủ (Điều 32) quy định “Chính phủ làm việc theo chế độ kết hợp trách nhiệm tập thể với việc đề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và mỗi thành viên Chính phủ”. Luật cũng quy định những vấn đề mà Chính phủ phải thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Tuy nhiên, trên thực tế, nguyên tắc làm việc tập thể của Chính phủ không được tuân thủ nghiêm ngặt hoặc bị “biến tướng” bằng hình thức thảo luận qua phiếu xin ý kiến thành viên Chính phủ. Các câu hỏi trong Phiếu xin ý kiến, đôi khi, thiếu tính khoa học và chưa thể hiện một cách thực chất những vấn đề cần được tập thể Chính phủ giải quyết. Có phiếu chỉ gồm một câu hỏi duy nhất là “Đồng chí có đồng ý với việc ban hành văn bản hay không?”.

Một vấn đề khác cần được khắc phục hiện nay là sự vi phạm quy trình giải quyết công việc của Chính phủ nói chung và quy trình thông qua văn bản của Chính phủ, nói riêng. Những biểu hiện cụ thể trong đó là: không thành lập Ban soạn thảo theo quy định của pháp luật; một số văn bản được phó thác cho một cơ quan chủ trì nên thể hiện tính cục bộ rõ nét; một số văn bản không được gửi thẩm định, không được gửi lấy ý kiến theo quy định nhưng vẫn được trình lên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

Liên quan đến quy trình ban hành quyết định hành chính, cần lưu ý những hạn chế trong việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo quyết định là một biểu hiện của tính công khai trong hoạt động công vụ. Việc tổ chức lấy ý kiến hiện nay còn hạn chế về phạm vi, quy mô, đôi khi mang nặng tính hình thức và thậm chí có trường hợp né tránh công đoạn này. Kết quả là quyết định hoặc không được đưa vào đưa vào cuộc sống hoặc gây ra phản ứng của đối tượng thi hành.

Một biểu hiện đáng lo ngại khác trong phương thức hoạt động của Chính phủ là tình trạng giải quyết công việc không đúng thẩm quyền: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thay vì giải quyết công việc thuộc trách nhiệm của mình lại chuyển lên để Thủ tướng, Phó Thủ tướng giải quyết. Có những việc có lẽ cần được quy trách nhiệm cho một chủ thể thì lại được đề nghị để thành lập Uỷ ban liên ngành, gây ra tính hình thức và sự cồng kềnh bộ máy, khó quy kết trách nhiệm cho một người cụ thể. Chính vì lẽ đó mà Quy chế làm việc của Chính phủ mới được ban hành đã có quy định khá đặc biệt và khó lý giải dưới góc độ kỷ luật hành chính là “Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phải thực hiện đúng quyền hạn được giao…, không chuyển công việc thuộc chức năng, thẩm quyền của mình lên Thủ tướng Chính phủ hoặc cho các cơ quan khác và cũng không giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền của cấp dưới, của cơ quan khác” (Điều 6 Khoản 2).

Đề cập tới hạn chế trong phương thức làm việc của Chính phủ, không thể không nói tới tình trạng uỷ quyền một cách tràn lan và thiếu căn cứ như hiện nay. Có một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ lại được uỷ quyền cho Phó Thủ tướng ký. Tương tự như vậy với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ và Uỷ ban nhân dân. Đây là một nguyên nhân dẫn đến sự mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống văn bản pháp luật.

Hiện nay, ngoài sự tham mưu của các Bộ, cơ quan ngang Bộ là những chủ thể quản lý Nhà nước, Thủ tướng Chính phủ còn có khả năng tranh thủ ý kiến của các tổ chức tư vấn riêng của mình và những cá nhân có liên quan. Tuy nhiên, phương thức hoạt động của các tổ chức tư vấn còn thiếu rõ ràng và chồng lấn lên chức năng quản lý Nhà nước của các cơ quan của Chính phủ (chẳng hạn như một số Ban nghiên cứu, tổ chức tư vấn trực thuộc Thủ tướng lại dự kiến được trao những thẩm quyền như những cơ quan quản lý Nhà nước).

Từ việc phân tích những hạn chế về tổ chức và phương thức hoạt động của Chính phủ, cần phát hiện những nguyên tắc và yêu cầu hoàn thiện thiết chế nói trên nhằm đáp ứng tiêu chí và đặc điểm của mô hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

2. Nguyên tắc và yêu cầu xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ phải được tiến hành theo các nguyên tắc được áp dụng chung cho toàn bộ bộ máy Nhà nước như: Tính thống nhất của quyền lực Nhà nước; phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước; bảo đảm quyền, tự do của cá nhân và nguyên tắc có tính chủ đạo là bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng với hệ thống các cơ quan Nhà nước. Tuy nhiên, ở đây, cần khám phá những nguyên tắc đặc thù có tính định hướng cho việc hoàn thiện tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước.

Nghị quyết Đại hội IX của Đảng nêu “Xây dựng một nền hành chính Nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hoá” và “cần phải có những giải pháp đồng bộ cả về chính trị và hành chính nhằm đổi mới toàn bộ hoạt động của Nhà nước57.

Như vậy, nguyên tắc xây dựng mô hình và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước cần được tiếp cận dưới hai phương diện: chính trị và hành chính (hay có thể nói theo cách khác phương diện tổ chức – pháp lý).

Về phương diện chính trị, có thể nêu một số định hướng chủ đạo như sau:

a) Bảo đảm tính độc lập của quyền hành pháp: Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp đã thiết lập nguyên tắc về sự phân công và phối hợp giữa các “quyền”. ở đây, cần tập trung xem xét khía cạnh phân công quyền lực của nguyên tắc nói trên. Tính độc lập của một “quyền” chủ yếu được quyết định bởi sự hiện diện của một nhóm chức năng riêng biệt mà “quyền” đó đảm nhiệm. Như vậy, bộ máy hành chính Nhà nước phải được thiết lập thích ứng với những phương hướng hoạt động chủ đạo của quyền lực hành pháp.

b) Bảo đảm tính chấp hành của quyền hành pháp và ưu thế của Quốc hội: Tính chấp hành của quyền lực hành pháp không chỉ thể hiện ở chức năng thi hành luật, pháp lệnh mà còn được thể hiện ở thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định hoặc tác động đến quyết định về tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính. Trên thực tế, ở các nước, bộ máy hành pháp luôn luôn vươn tới sự độc lập để thoát khỏi sự kiểm soát của Quốc hội. Vì vậy, trong lĩnh vực tổ chức bộ máy hành pháp, Quốc hội không thể trao quyền một cách rộng rãi cho Chính phủ mà cần tác động đến bộ máy và nhân sự của một số cơ quan quản lý những vấn đề liên quan đến chủ quyền quốc gia và vận mệnh chung của dân tộc (như quốc phòng, ngoại giao). Vừa qua, khi thành lập Chính phủ khoá mới, việc Quốc hội cho phép Chính phủ quy định thẩm quyền của một số cơ quan hành chính bất chấp một số quy định của các luật, pháp lệnh hiện hành là điều cần xem xét thêm, đặc biệt là khi chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền và đề cao vị trí của luật.

Để thực hiện định hướng về việc đề cao vị thế của Quốc hội, cần có quan điểm rõ ràng về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Một khi Quốc hội là cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước thì cần hạn chế sự cạnh tranh thẩm quyền giữa lập pháp và hành pháp.

c) Bảo đảm tính nhân dân và tính dân chủ của nền hành chính: Một trong những chức năng chủ đạo của hành pháp là bảo đảm quyền, lợi ích của công dân. Nếu như bảo vệ quyền công dân được nhà lập pháp thể chế hoá bằng các quy định có tính chung nhất và đôi khi trừu tượng, nếu như bảo vệ quyền công dân của Toà án chủ yếu được bộc lộ khi có tranh chấp thì đối với hành pháp, đây là một nhiệm vụ có tính thường nhật vì bản thân hệ thống hành chính ra đời để triển khai thi hành pháp luật. Vì vậy, một nền hành chính tiến bộ phải là một nền hành chính vì dân và đây là tiêu chí để Quốc hội thể hiện sự tín nhiệm đối với Chính phủ.

Về phương diện hành chính (tổ chức – pháp lý), có thể đưa ra một số nguyên tắc về mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước như sau:

d) Bảo đảm tính thống nhất và nguyên tắc thứ bậc của hệ thống hành chính: Nguyên tắc này, thực ra, không mới mẻ đối với chúng ta; song để thực hiện nó, cần nghiên cứu đổi mới một cách toàn diện cách quan niệm về hệ thống hành chính Nhà nước như từ trước đến nay và tương ứng với đó là cải cách bộ máy chính quyền địa phương.

đ) Bảo đảm tính tiết kiệm và sự tinh gọn của bộ máy hành chính: Đối với bộ máy hành pháp với đặc trưng lớn nhất là có bộ máy chuyên biệt để thực hiện các chức năng hành pháp thì vấn đề về tinh gọn bộ máy luôn là một thách thức. Nguy cơ củng cố bộ máy bằng việc phình to tổ chức là điều thường xảy ra ở hệ thống hành chính. Ngoài chi phí để duy trì tổ chức, các cơ quan hành chính còn có quyền thu phí và lệ phí và bù đắp cho kinh phí quản lý và điều này có tác động trực tiếp đến sự đóng góp của người dân vào ngân sách Nhà nước. Như vậy, tiết kiệm và tinh gọn là nguyên tắc sống còn để xây dựng một nền hành chính “vì dân”.

e) Bảo đảm tính chuyên nghiệp của hệ thống hành chính Nhà nước: Một trong những chức năng cơ bản, nổi trội và thể hiện sức sống của cơ quan hành chính là sử dụng kỹ năng chuyên môn để thực hiện các quyết định chính trị của Quốc hội. Hoạt động hành chính đặc trưng bởi sự thuần chủng và lặp lại, vì vậy, tính chuyên nghiệp là chìa khoá để đạt được hiệu quả, tiết kiệm và kịp thời, nhanh chóng.

Cần xác định rõ vị trí của quyền hành pháp trong cơ cấu quyền lực Nhà nước: Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 đã đưa vào Điều 2 khái niệm “quyền hành pháp”. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trước hết, phải được đặt trong bối cảnh phân công quyền lực Nhà nước. Như vậy, trong Nhà nước pháp quyền, hành pháp là một quyền lực độc lập thực hiện chức năng đặc thù là quản lý Nhà nước theo nghĩa hẹp của cụm từ này.

Để khẳng định tính độc lập của quyền hành pháp, cần xác định chức năng của quyền hành pháp và định hình mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội; giữa các cơ quan hành chính trung ương và địa phương; giữa Chính phủ với Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.

Dựa theo phương thức tác động của chủ thể quản lý trong mối quan hệ với cá nhân, luật hành chính một số nước phân biệt hai loại hoạt động quản lý: 1/ hoạt động can thiệp có tính quyền lực mang tính bắt buộc, chẳng hạn như hạn chế tham gia giao thông, cấm kinh doanh, thu thuế là những hoạt động có thể kèm theo các biện pháp cưỡng chế; 2/ hoạt động cho phép mang tính tích cực với mục đích chính là cung cấp dịch vụ công cho người dân như quản lý về trợ cấp, bảo đảm xã hội. . .

Có thể nói rằng, trong luật hành chính nước ngoài, “hành pháp” và “hành chính” là hai khái niệm khác nhau mặc dù ranh giới giữa chúng không phải lúc nào cũng rõ ràng. Ngay trong hệ thống cơ quan hành chính cũng có sự khác biệt giữa những cơ quan được áp dụng những thẩm quyền mang tính quyền lực Nhà nước với biểu hiện rõ nét nhất là áp dụng biện pháp cưỡng chế và những cơ quan cung cấp dịch vụ một cách thuần tuý và không có khả năng làm thay đổi quyền, nghĩa vụ của công dân.

Như vậy, “hành chính” và “hành pháp” đều hướng tới việc thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Vấn đề đặt ra là cần phân biệt cơ quan hành chính và cơ quan hành pháp để làm cơ sở cho việc thiết kế mô hình hệ thống hành chính Nhà nước. Thứ hai, ngay trong nội bộ cơ quan hành chính cũng cần tiến hành phân loại thành các nhóm dựa theo tiêu chí nhất định.

Bản chất của quyền hành pháp được thể hiện trước hết qua chức năng của hệ thống hành pháp. Chức năng của quyền hành pháp được hiểu là những mục tiêu mà Nhà nước đặt ra trước hệ thống hành pháp, những phương hướng hoạt động cơ bản và những công cụ pháp lý (thẩm quyền và nghĩa vụ) được áp dụng để đạt được những mục tiêu đặt ra.

Chức năng của nhánh quyền hành pháp được phân biệt thành hai nhóm với hai cấp độ khác nhau: Nhóm thứ nhất bao gồm những chức năng cơ bản nhất, có ý nghĩa quan trọng đặc biệt với đời sống xã hội và là cơ sở để phân biệt hành pháp với lập pháp và tư pháp, đó là: 1/ chức năng bảo vệ trật tự xã hội và bảo đảm an ninh quốc gia; 2/ chức năng quản lý Nhà nước; 3/ chức năng bảo vệ quyền, tự do của công dân. Nhóm thứ hai bao gồm những chức năng có tính bổ trợ, phục vụ cho việc thực hiện nhóm chức năng thứ nhất, đó là: 1/ chức năng sáng tạo pháp luật; 2/ chức năng thi hành pháp luật; 3/chức năng xử lý vi phạm pháp luật.

Mỗi chức năng của quyền lực hành pháp có một phạm vi tác động nhất định và được thực hiện bằng các phương thức tương ứng. Mỗi chức năng với tính chất là một loại hoạt động của quyền lực hành pháp được đặc trưng bởi các thuộc tính: độc lập; đồng loại và sự lặp lại. Như vậy, chức năng là tiêu chí quan trọng để lựa chọn phương thức hoạt động trong từng lĩnh vực nhất định. Đồng thời, các nhóm chức năng vừa nêu trên là cơ sở lý luận để hình thành và cải tiến tổ chức các cơ quan hành chính; sắp xếp chúng theo thứ tự ưu tiên một cách khoa học.

Cần bảo đảm tính công khai, minh bạch của nền hành chính: Yêu cầu về “tính minh bạch” của nền hành chính đã trở thành một học thuyết về quản lý Nhà nước của nhiều nước trên thế giới. Từ trước đến nay, quan điểm dường như chính thống của khoa học pháp lý Việt Nam về phương pháp quyền uy, mệnh lệnh – phục tùng trong quan hệ hành chính đã làm lu mờ một khía cạnh không thể thiếu của nền hành chính là bảo đảm chức năng cung cấp dịch vụ công của nền hành chính. Sự phục tùng vô điều kiện là một yếu tố cần thiết để duy trì kỷ cương trong nội bộ cơ quan hành chính; tuy nhiên, khi cơ quan hành chính ban hành mệnh lệnh có tác động ra bên ngoài, tức là có quan hệ tới quyền lợi của những người dân thì tính công khai, minh bạch là những yêu cầu bảo đảm cho tính nhân dân và dân chủ của nền hành chính.

Cần bảo đảm sự phù hợp của tổ chức và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước với từng chức năng của hệ thống hành chính: Bộ máy hành chính được thiết lập để đảm nhiệm hai nhóm chức năng (như đã nêu trên đây) vốn đặc trưng cho hành pháp. Từ đó, việc thiết kế tổ chức hệ thống hành chính Nhà nước phải căn cứ vào các chuẩn mực và tiêu chí khoa học, trong đó cần tính đến: - yếu tố phân ngành kinh tế – xã hội; - tiêu chí phân loại cơ quan đơn chức năng và đa chức năng; - phân biệt cơ quan hành pháp và cơ quan hành chính; - tính ổn định của các cơ quan thực hiện nhóm chức năng thứ nhất vốn được coi là thuộc tính của hành pháp; phân biệt các loại cơ quan hành chính.

Cần phân định thẩm quyền của từng chủ thể quản lý Nhà nước, bao gồm các nội dung cụ thể sau đây: Phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa Thủ tướng Chính phủ và tập thể Chính phủ và các thành viên Chính phủ; giữa Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ với chính quyền địa phương.

Cần xác định các biện pháp, phương thức quản lý phù hợp với từng loại hình thức hoạt động của hệ thống hành chính: Mỗi hình thức hoạt động hành chính đều đặc thù bởi đối tượng bị quản lý và nhu cầu được cung cấp dịch vụ hành chính của mỗi nhóm đối tượng. Khi tiến hành các hình thức hoạt động của mình, điều tất yếu là hệ thống hành chính phải tham gia vào mối quan hệ với các thiết chế của xã hội dân sự. Vai trò, mức độ can thiệp của nền hành chính nhân danh quyền lực Nhà nước và nội dung quản lý trong từng lĩnh vực và hình thức hoạt động hành chính có sự khác biệt nhất định. Vì vậy, cần tính tới sự phù hợp giữa phương thức và hình thức quản lý Nhà nước.

3. Đề xuất mô hình tổ chức và hoạt động của Chính phủ

Trên cơ sở phân tích những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước; những nguyên tắc và yêu cầu về mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống này, có thể đề xuất ba nhóm kiến nghị cụ thể như sau: - Xác định mối quan hệ giữa bộ máy hành pháp và các cơ quan thuộc cơ cấu quyền lực Nhà nước; - Mô hình tổ chức; - Phương thức hoạt động.

3.1. Mối quan hệ giữa quyền hành pháp và quyền lập pháp

Trong quan hệ với Quốc hội, hệ thống hành pháp mà đại diện là Chính phủ vừa là cơ quan chấp hành, vừa có vị trí độc lập tương đối. Để dung hoà hai vị thế nói trên, cần nghiên cứu giải pháp sau đây:

- Thừa nhận tính độc lập của Chính phủ trong việc thực hiện những chức năng vốn dĩ thuộc về hành pháp, đó là: 1/ chức năng bảo vệ trật tự xã hội và bảo đảm an ninh quốc gia; 2/ chức năng quản lý Nhà nước; 3/ chức năng bảo vệ quyền, tự do của công dân. Nhấn mạnh những chức năng thuộc nhóm (1) này sẽ góp phần thực hiện ý tưởng phân công quyền lực Nhà nước là một nội dung của nguyên tắc quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

- Hạn chế, hoặc đưa ra giới hạn cho quyền lực hành pháp trong việc thực hiện những chức năng ở cấp độ II: 1/ chức năng xây dựng pháp luật; 2/ chức năng thi hành pháp luật; 3/chức năng xử lý vi phạm pháp luật. Hiện nay, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà gánh nặng lập pháp, đôi khi, được đặt lên Chính phủ. Thứ hai, cần tạo ra ranh giới hoạt động lập quy của Chính phủ một khi thực sự muốn đề cao vị trí và ưu thế của Quốc hội. Khi tổ chức thi hành pháp luật, cơ quan hành chính không chỉ cụ thể hoá ý chí của nhà lập pháp mà còn buộc phải sáng tạo để lấp đi những khoảng trống của luật, pháp lệnh. Điều này dẫn đến nguy cơ làm sai lệch quan điểm của nhà lập pháp. Hệ thống hành chính còn thực hiện thẩm quyền mang tính tư pháp (có nghĩa là giải quyết tranh chấp mà bản thân cơ quan hành chính chính là một bên có liên quan). Trong thực tiễn quản lý, chưa thể chấm dứt hiện tượng này, song cần hạn chế quyền xử lý vi phạm của cơ quan hành chính vì đây là biểu hiện của sự “lấn sân” sang một hoạt động khác là xét xử. Việc hạn chế khả năng sáng tạo pháp luật và thực hiện hoạt động có tính tư pháp của hệ thống hành pháp sẽ góp phần đề cao vai trò của quyền lập pháp, tôn vinh luật, khắc họa rõ nét vị trí chấp hành của Chính phủ, bảo đảm nguyên tắc phân công quyền lực Nhà nước.

Để thực hiện đề xuất này, có thể lựa chọn một trong hai phương án sau đây: Thứ nhất, để đặt Chính phủ vào đúng vị trí của mình thì Quốc hội không còn sự lựa chọn nào khác ngoài tập trung vào chức năng lập pháp nhằm hai mục đích: - hạn chế tối đa việc uỷ quyền lập pháp cho Chính phủ; - thu hẹp những vấn đề cần giao cho Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Thứ hai, nếu phương án I không thể thực hiện được thì phải thừa nhận hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, trong đó không chỉ có văn bản quy định chi tiết mà còn có chỗ của các nghị định độc lập (tức là nghị định được ban hành khi chưa có luật, pháp lệnh). Điều này cũng đồng nghĩa với việc thừa nhận vị thế của Chính phủ nói riêng và hành pháp nói chung trong cơ cấu quyền lực Nhà nước.

Để thực hiện phương án thứ nhất, cần ban hành Luật về uỷ quyền mà một trong nội dung không thể thiếu trong đó là nguyên tắc, nội dung, phạm vi, điều kiện và hình thức uỷ quyền từ phía Quốc hội cho Chính phủ. Cũng cần xác định rõ những vấn đề mà Quốc hội không thể uỷ quyền lập pháp cho Chính phủ như về quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, thuế, hình sự, tố tụng… Đối với phương án thứ hai, vị thế của Chính phủ phải được ghi nhận trong Hiến pháp bằng cách phân định ranh giới của thẩm quyền lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ như đã được làm trong Hiến pháp hiện hành của Cộng hoà Pháp.

Về chế độ trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, cần nghiên cứu thiết lập chế độ trách nhiệm chính trị và trách nhiệm hiến pháp của các chủ thể nói trên. Hệ thống các quy định về trách nhiệm như hiện nay chưa đủ sức làm rõ vị thế của cơ quan đại diện và chưa có đủ các chế tài cần thiết để truy cứu trách nhiệm của hành pháp. Cũng cần làm sâu sắc hơn trách nhiệm tập thể của Chính phủ và trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.

3.2. Về mô hình tổ chức Chính phủ

Để thiết kế mô hình Chính phủ, cần phải:

a) Phân biệt cơ quan hành chính và cơ quan hành pháp: Bộ máy hành pháp được thiết lập để thực hiện tất cả các chức năng của quyền lực hành pháp; trong đó có những hoạt động mang tính chính trị và những hoạt động mang tính chấp hành và điều hành. Sự khác biệt giữa cơ quan hành chính và cơ quan thuộc hệ thống hành pháp những không được coi là cơ quan hành chính là ở chỗ: Nếu như hoạt động của cơ quan hành chính phải tuân thủ một cách nghiêm ngặt các quy định của thủ tục hành chính thì trái lại, đối với hoạt động của một số cơ quan khác trong bộ máy hành pháp lại không nhất thiết phải đặt ra yêu cầu đó. Chẳng hạn như công tác quốc phòng, bảo đảm an ninh quốc gia và đối ngoại mang tính chính trị rõ rệt và đôi khi, không thể chấp hành một cách máy móc nguyên tắc công khai, minh bạch hoặc không thể cho phép sự tham gia rộng rãi của người dân vào quy trình ban hành quyết định. Thực tế này đã và đang diễn ra ở các nước trên thế giới.

Ở Việt Nam, do không có sự phân biệt rạch ròi giữa hai loại cơ quan nói trên mà trong hầu hết những đợt cải cách tổ chức Chính phủ gần đây, có một cảm giác rằng một số các Bộ (Công an, Quốc phòng) dường như được đặt ở vị trí ngoại lệ.

Vì vậy, đối với tổ chức Chính phủ, cần tiến hành phân loại hai nhóm cơ quan: 1/ các cơ quan thực hiện chức năng quản lý Nhà nước mang tính chính trị, trong đó có các cơ quan vừa tham mưu cho Đảng vừa là cơ quan của Chính phủ; 2/ các cơ quan hành chính Nhà nước.

Loại cơ quan thứ nhất hoạt động trong hai lĩnh vực chủ yếu là quốc phòng và ngoại giao. Đối với hai lĩnh vực này, thực tế cho thấy, mặc dù là cơ quan cao nhất của quyền lực hành pháp song sự tác động của Chính phủ còn phụ thuộc vào quyết định của Quốc hội và sự lãnh đạo tập trung, toàn diện của Đảng. Vì vậy, bộ máy và nhân sự của nhóm cơ quan này nên được lựa chọn theo hai phương án sau đây: 1/ Nhất thể hoá các cơ quan của Đảng và của Chính phủ; bộ máy của những cơ quan này phải do Quốc hội quyết định; 2/ Đặt các cơ quan này trong cơ cấu hành pháp nhưng không quy định chúng là những cơ quan hành chính Nhà nước; hoạt động đối ngoại và quốc phòng không tuân thủ những thủ tục hành chính và nguyên tắc công khai hoá; những hoạt động có tính chính trị của cơ quan này phải do Quốc hội phê chuẩn.

Như vậy, Luật tổ chức Chính phủ cần tiến hành phân loại hai nhóm cơ quan trong hệ thống hành pháp: 1/ Các cơ quan có hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực chính trị, bao gồm các Bộ Quốc phòng, Bộ ngoại giao, các cơ quan vừa tham mưu cho Đảng vừa là cơ quan hành pháp; 2/ Các cơ quan hành chính có hoạt động chủ yếu mang tính chuyên môn bao gồm các Bộ, cơ quan ngang Bộ khác và cơ quan thuộc Chính phủ. Như vậy, sẽ phần nào giải quyết được mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề vốn được coi là “vấn đề quan trọng của Nhà nước”.

b) Phân loại cơ quan hành chính: Việc phân loại các cơ quan hành chính có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nhằm: - Phân biệt những cơ quan có tính ổn định cao và sự hiện diện của chúng là nhất thiết; - Thiết kế mô hình tổ chức tương ứng; - Bảo đảm sự tinh gọn của bộ máy hành chính Nhà nước mà vẫn bảo đảm thực hiện những chức năng của nền hành chính Nhà nước; - Phân biệt những lĩnh vực cần có sự tác động mạnh mẽ và trực tiếp của Nhà nước mà đại diện ở đây là các cơ quan hành chính và ngược lại, những lĩnh vực cần xã hội hoá hay hạn chế mức độ can thiệp của Nhà nước.

Chủ trương xây dựng Bộ đa ngành, đa lĩnh vực đã được đề ra một cách nhất quán trong các văn kiện quan trọng của Đảng ta. Tuy nhiên, cho đến nay, Luật tổ chức Chính phủ (Điều 22) vẫn có một quy định mang tính khuôn mẫu chung cho tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ.

Trong cơ cấu Chính phủ hiện nay, đã có dấu hiệu của xu hướng thành lập Bộ “đa ngành” như Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn… Sự khác biệt duy nhất giữa Bộ đa ngành và Bộ đơn ngành, theo Nghị định 86/2003/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, chỉ là về quy mô và độ phức tạp của cơ cấu tổ chức. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và đặc biệt là vị trí của Bộ trưởng của Bộ đa ngành và Bộ đơn ngành hầu như không có sự phân biệt.

Việc thiết kế mô hình tổ chức các cơ quan hành chính phải bảo đảm tính khoa học và phù hợp với xu hướng xây dựng một nền hành chính dân chủ. Vì vậy, vấn đề đầu tiên cần đề cập ở đây là tiêu chí để hình thành các cơ quan hành chính tầm quốc gia:

- Bộ là một cơ quan độc lập thuộc hệ thống hành pháp; có bộ máy riêng để thực hiện các chức năng về lĩnh vực quản lý Nhà nước được giao phụ trách và hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng.

Về nguyên tắc, Bộ là cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực và việc thành lập các Bộ phải dựa trên hệ tiêu tiêu chí phân loại các lĩnh vực hoạt động xã hội và phân loại những lĩnh vực quản lý Nhà nước.

- Cơ quan ngang Bộ (mà trước đây ở Việt Nam thường được gọi là Uỷ ban Nhà nước58, theo lý thuyết, là những cơ quan được trao thẩm quyền mang tính liên ngành hoặc vượt quá thẩm quyền quản lý của một ngành. Quyết định của những cơ quan đó được ban hành theo nguyên tắc tập thể (mà không phải theo nguyên tắc thủ trưởng như Bộ). Người đứng đầu cơ quan ngang Bộ phải là thành viên Chính phủ.

Việc phân biệt một cách rạch ròi giữa Bộ và cơ quan ngang Bộ có ý nghĩa quan trọng vì Bộ là những cơ quan có tính ổn định cao và được thành lập theo cách phân loại các lĩnh vực kinh tế – xã hội nhất thiết phải có sự quản lý Nhà nước. Trái lại, cơ quan ngang Bộ chủ yếu chỉ thực hiện một trong những nội dung quản lý Nhà nước là hoạch định chính sách. Chính vì chưa có sự phân loại rõ ràng mà vừa qua, khi xây dựng Nghị định về từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, đã có câu hỏi đặt ra là liệu cơ quan ngang Bộ có thực hiện hai chức năng như Bộ là quản lý việc cung cấp dịch vụ công và đại diện chủ sở hữu? Từ đây, Điều 22 và 23 của Luật tổ chức Chính phủ cần được sửa đổi để tránh đồng nhất chức năng, nhiệm vụ của Bộ và cơ quan ngang Bộ. Tương tự như vậy với phương thức hoạt động của hai loại cơ quan này.

- Các Hội đồng và Uỷ ban của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ là một bộ phận được thành lập một cách tương đối linh hoạt trong cơ cấu hành pháp nhằm thực hiện chức năng tư vấn, phân tích, điều hoà, phối hợp các hoạt động liên ngành. Không thể thừa nhận quy chế cơ quan Nhà nước cho các Hội đồng, Uỷ ban vì: thứ nhất, không có tiêu chí để phân biệt sự cần thiết thành lập và phân biệt chúng với các Bộ, cơ quan ngang Bộ; thứ hai, quyết định của các cơ quan đó chỉ mang tính tư vấn cho Chính phủ mà không có giá trị bắt buộc mang tính quy phạm pháp luật; thứ ba, hoạt động của chúng mang tính sự vụ và lâm thời; thứ tư, hoạt động của Hội đồng, Uỷ ban không tuân theo thủ tục hành chính. Như vậy, trong cơ cấu hành pháp có thể có các Hội đồng, Uỷ ban song đây không phải là các cơ quan hành chính Nhà nước và không thuộc hệ thống bộ máy hành chính Nhà nước.

- Bộ đa ngành và đơn ngành: Vấn đề này đã và đang được đặt ra khi tiến hành cải cách Chính phủ thời gian gần đây. Tuy nhiên, quan niệm về Bộ đa ngành còn chưa thống nhất. Nếu xuất phát từ lý luận thì Bộ là cơ quan quản lý Nhà nước về ngành, lĩnh vực. Như vậy, khái niệm “Bộ đa ngành” là không hoàn toàn chính xác. “Bộ đa ngành” ở đây, thực chất là Bộ đa chức năng, được giao thực hiện không chỉ một mà nhiều chức năng. Bộ “đa ngành” cần có tổ chức bộ máy thích hợp song cần bảo đảm chế độ thủ trưởng.

- Về các cơ quan thuộc Chính phủ: Đối với Việt Nam, sự hiện diện của các cơ quan thuộc Chính phủ vẫn là một nhu cầu thực tế. Các cơ quan thuộc Chính phủ nên được duy trì và khẳng định đó là những cơ quan hành chính Nhà nước. Điều này kéo theo hệ quả là chúng phải tuân thủ những thủ tục hành chính là yếu tố bảo đảm tính nhân dân của nền hành chính.

3.3. Về phương thức hoạt động của Chính phủ

Về mặt lý luận, tương ứng với mỗi hình thức và loại hoạt động là một phương thức (cách thức) tiến hành hoạt động đó. Đổi mới phương thức hoạt động của Chính phủ là nhằm đạt được mục đích bảo đảm tính nhân dân, tính công khai, minh bạch của nền hành chính Nhà nước.

Để thực hiện các chức năng và thẩm quyền của mình, các cơ quan hành chính Nhà nước tiến hành các hoạt động của mình dưới những hình thức chủ yếu sau đây:

- Chuẩn bị, thông qua và tổ chức thực hiện các quyết định hành chính.

- Điều hoà hoạt động của các cơ quan trong cùng hệ thống.

- Các hoạt động mang tính tổ chức, hoạt động đăng ký, cấp phép

- Thống kê, phân tích, kế hoạch hoá và dự báo.

- Giữ mối quan hệ với các cơ quan khác trong bộ máy Nhà nước.

- Bảo đảm và cung cấp thông tin cho các chủ thể trong hệ thống hành chính.

- Hoạt động kiểm tra, thanh tra.

a) Về hoạt động chuẩn bị, ban hành quyết định hành chính: Liên quan đến hình thức hoạt động này (đặc biệt là các quyết định hành chính có tính quy phạm pháp luật) cần lưu ý ba vấn đề sau đây: 1/ Phân biệt ranh giới giữa lập pháp và lập quy; 2/ Vấn đề uỷ quyền ban hành quyết định hành chính; 3/ Quy trình ban hành quyết định hành chính để bảo đảm tính công khai, minh bạch, tính lường trước của văn bản hành chính.

Trong điều kiện thực tế của Việt Nam, không thể lý tưởng hoá khả năng quản lý Nhà nước “bằng luật” và phải thừa nhận ở chừng mực nhất định thẩm quyền lập quy của Chính phủ là điều cũng đang diễn ra ở nhiều nước khác. Tuy nhiên, để bảo đảm chất lượng của nghị định của Chính phủ, cần lưu ý một số điểm sau đây: - Từ chối phương thức hoạt động hình thức của các Ban soạn thảo; - Công khai hoá hoạt động xây dựng văn bản của Chính phủ bằng các hình thức đa dạng, trong đó quan trọng nhất là tham khảo ý kiến của những người chịu sự tác động của văn bản; - Thực hiện đúng quy định về việc thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ; tránh việc thảo luận bằng phiếu xin ý kiến; - Tăng cường trách nhiệm chính trị của các thành viên Chính phủ trước Quốc hội và trước nhân dân về chất lượng của dự thảo văn bản do Chính phủ trình và do Chính phủ ban hành.

Về các văn bản của người đứng đầu Chính phủ, cần chấm dứt việc uỷ quyền cho Phó Thủ tướng ký thay. Tương tự như vậy với người đứng đầu các cơ quan hành chính Nhà nước khác.

Về văn bản của cơ quan thuộc Chính phủ: Việc giao cho Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hay Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ký văn bản của cơ quan thuộc Chính phủ đều có những điểm bất cập vì làm giảm trách nhiệm cá nhân của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; giảm tính linh hoạt trong quản lý Nhà nước.

Phải nói rằng, cách hiểu văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta là quá rộng, dẫn đến việc bó tay nhà quản lý. Vì vậy, để bao đảm hiệu quả hoạt động quản lý, cần thay đổi cách nhìn nhận về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật. Nếu vẫn giữ định nghĩa hiện nay về văn bản đó thì cần duy trì ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan thuộc Chính phủ.

Liên quan đến quy trình ban hành quyết định hành chính, không thể không đề cập đến mối quan hệ giữa thẩm quyền của Chính phủ và của Bộ. Hiện nay, có một số ý kiến cho rằng, Bộ là “Chính phủ” thu nhỏ khi quyết định vấn đề thuộc một lĩnh vực nhất định. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, Chính phủ là một cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể. Một số vấn đề, theo quy định của Luật, phải được Chính phủ thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số. Trách nhiệm của Bộ trưởng, có chăng, chỉ thể hiện ở những vấn đề còn lại, khi Luật không trao cho tập thể Chính phủ và cá nhân Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, không thể đồng nhất thẩm quyền của Chính phủ và cá nhân thành viên Chính phủ.

b) Về hoạt động đăng ký và cấp phép: Hoạt động này cần được trật tự hoá nhằm: - xác định và giới hạn mức độ can thiệp của Nhà nước vào các lĩnh vực sản xuất, kinh doanh và các hoạt động xã hội khác; - bảo đảm tính công khai, dân chủ của nền hành chính. Đăng ký hoạt động của các cá nhân, pháp nhân, về nguyên tắc, phải được luật hoá vì đây là lĩnh vực liên quan đến việc hạn chế quyền. Thủ tục đăng ký cần dựa trên các quy định rõ ràng của Luật.

c) Về hoạt động dự báo và tư vấn: Trong một thời kỳ dài, công việc này được xem là độc quyền của các cơ quan Nhà nước. Chính vì vậy mà ở cấp trung ương, các tổ chức tư vấn thuộc Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ tăng đến con số kỷ lục. Hoạt động tư vấn, thẩm định độc lập và dự báo nên được chuyển giao một cách thích hợp cho các tổ chức xã hội. Tuy nhiên, cần tránh nguy cơ “hành chính hoá” các hoạt động này sau khi đã được xã hội hoá.



III. MÔ HÌNH TỔNG THỂ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN TƯ PHÁP

1. Khái quát về thực trạng tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp

Tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp ở nước ta hiện nay được quy định cụ thể trong Hiến pháp 1992, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004, Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, các Pháp lệnh về Thi hành án và về Luật sư, các văn bản pháp quy khác.

Theo tinh thần của các văn bản nói trên, vị thế cũng như cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp có một sự thay đổi rất lớn phản ánh tinh thần của chủ trương đẩy mạnh cải cách tư pháp được Đảng ta đề xướng trong thời gian gần đây. Có thể thấy những biểu hiện tích cực như sau:

- Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án có sự chuyển biến tương đối hợp lý. Theo Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, hệ thống tòa án ở nước ta bao gồm: Tòa án nhân dân tối cao; các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; các Tòa án quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; các Tòa án quân sự; các Tòa án khác do luật định. Trong Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức các Tòa chuyên trách gồm: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, Tòa hành chính. Trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao còn có ba Tòa phúc thẩm: Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại Hà Nội, Tòa phúc thẩm Toà án nhân dân tối cao tại Đà Nẵng, Tòa phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh. So với trước đây, cơ cấu tổ chức và hoạt động của từng bộ phận trong hệ thống tòa án cũng có sự đổi mới, chẳng hạn: thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử; bỏ thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm của Tòa án nhân dân tối cao; bỏ ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và có sự thay đổi cơ cấu thành phần Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao theo hướng giảm số lượng thành viên; bổ sung một số nhiệm vụ, quyền hạn mới của Tòa án nhân dân tối cao; thay đổi thành phần của ủy ban thẩm phán Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; mở rộng thẩm quyền của Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh; bổ sung các quy định về các tiêu chuẩn của Thẩm phán và của Hội thẩm nhân dân và quy định mới về trách nhiệm của họ về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; bổ sung quy định mới về sự giám sát của nhân dân đối với Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân... Trên thực tế, vai trò của tòa án ngày càng nâng cao, nội dung hoạt động của tòa án không chỉ bó hẹp trong chức năng xét xử mà được mở rộng ở 4 nội dung chính: hòa giải, xét xử, tuyên bố phá sản và tòa án cấp trên chỉ đạo đường lối xét xử cho tòa án cấp dưới.

- Chức năng và phưong thức hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân có sự thay đổi quan trọng phù hợp với yêu cầu của tình hình mới. Theo Hiến pháp 1992 sửa đổi và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, mô hình tổ chức cũng như các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân không có thay đổi nhưng chức năng của Viện Kiểm sát đã được điều chỉnh để Viện Kiểm sát nhân dân chỉ tập trung thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, không thực hiện công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội như trước kia. Phương thức và biện pháp thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp cũng thay đổi nhất định. Đồng thời có sự sửa đổi, bổ sung một số quy định về tổ chức và cán bộ của Viện Kiểm sát nhân dân, cụ thể là: giảm đầu mối cơ quan điều tra bằng cách bỏ cơ quan điều tra ở Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, bổ sung điều luật mới về chức danh kiểm sát viên, điều tra viên. . .

- Thủ tục hoạt động của hệ thống cơ quan tư pháp cũng có những thay đổi theo chiều hướng dân chủ và phù hợp hơn, chẳng hạn: tăng thẩm quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện được xét xử những vụ án thuộc loại tội phạm ít nghiêm trọng, tội phạm nghiêm trọng, tội phạm rất nghiêm trọng ( đến 15 năm tù) trừ một số loại tội phạm nhất định; giới hạn xét xử được mở rộng hơn trên tinh thần vừa bảo đảm quyền bào chữa của bị can, bị cáo, vừa bảo đảm nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án; sửa đổi các quy định về thủ tục tranh tụng và nhiều quy định khác theo hướng mở rộng tranh tụng tại phiên tòa để kiểm sát viên, bị cáo, người bào chữa và những người tham gia tố tụng thực hiện tốt hơn quyền và nghĩa vụ của mình tại phiên tòa; sửa đổi một số nguyên tắc của tố tụng hình sự nhằm bảo đảm việc bảo vệ có hiệu quả các quyền và lợi ích của những người tham gia tố tụng; sửa đổi quy định về thời điểm tham gia tố tụng của người bào chữa theo hướng mở rộng hơn quyền của luật sư trong việc thu thập và đưa ra tài liệu, chứng cứ, tình tiết liên quan đến việc bào chữa của người bào chữa; phân định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của cấp trưởng và cấp phó của các cơ quan tiến hành tố tụng theo hướng khi được cấp trưởng phân công tiến hành tố tụng đối với vụ án cụ thể thì cấp phó có quyền hạn như cấp trưởng; sửa đổi các quy định về biện pháp ngăn chặn theo hướng quy định chặt chẽ hơn việc áp dụng biện pháp bắt khẩn cấp, tạm giam, cấm đi khỏi nơi cư trú, bảo lãnh, đặt tiền hoặc tài sản để bảo đảm nhằm nâng cao trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn, nhất là trách nhiệm phê chuẩn của Viện kiểm sát; quy định thủ tục tố tụng rút gọn, cả về điều kiện áp dụng thủ tục rút gọn, cả về thời hạn tố tụng của thủ tục rút gọn. . .

Tuy nhiên, thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp hiện vẫn đang bộc lộ khá nhiều bất hợp lý.

Trước hết đó là những bất hợp lý trong tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án.

Với cách tổ chức tòa án như hiện nay, mỗi cơ quan tòa án các cấp đều được tổ chức với những cơ cấu và sức mạnh về nhân lực và tài chính tương đối đồng đều. Điều này dẫn đến tình trạng là có nơi thì tòa án bị quá tải còn có nơi thì tòa án thiếu việc làm. Qua các số liệu thống kê về thực tiễn xét xử của các tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và của các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hiện nay thì thấy ở một số quận thuộc các thành phố lớn hàng năm số lượng các vụ án cần xét xử bao gồm: hình sự, kinh tế, dân sự, lao động, hành chính nhiều hơn số lượng các vụ án tương ứng ở một số tỉnh. ở các quận này, trung bình một thẩm phán một năm phải xét xử tới cả trăm vụ án, trong khi ở một số Tòa án huyện thuộc các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, mỗi năm mỗi thẩm phán chỉ xét xử dăm bảy vụ án. Điều này cũng nói lên một vấn đề là các thẩm phán không có sự công bằng trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Với quyền lợi và ngạch lương như nhau thì có những thẩm phán phải làm việc gấp 10 lần các thẩm phán khác.

Cũng với cách tổ chức tòa án như hiện nay, các Tòa chuyên trách được tổ chức ở Tòa án nhân dân tối cao và tất cả các Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhằm mục đích là chuyên môn hóa công việc của các thẩm phán. Tuy nhiên, điều này lại đang làm nảy sinh một số bất hợp lý; thứ nhất, vì ở nước ta, các vụ án hình sự vẫn chiếm một tỉ lệ cao so với các loại án khác nên các thẩm phán của tòa hình sự luôn luôn phải làm việc với cường độ cao hơn nhiều so với các thẩm phán khác và để khắc phục tình trạng này, các Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lẫn Tòa phúc thẩm, Tòa án nhân dân tối cao trên thực tế đều phải tăng cường thẩm phán ở các Tòa khác sang xét xử các vụ án hình sự, vì vậy, mục đích chuyên môn hóa công tác xét xử của các thẩm phán đã không thực hiện được; thứ hai, việc tổ chức ra các tòa chuyên trách không được tiến hành đồng bộ với việc phân định thẩm quyền thụ lý hồ sơ vụ việc giữa các tòa, đặc biệt giữa Tòa dân sự và Tòa kinh tế, giữa Tòa hành chính và Tòa lao động nên có tình trạng khi người dân đến nộp hồ sơ khởi kiện thì họ không biết nộp ở tòa nào vì có những trường hợp các tòa đều cho rằng vụ việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình. Điều này có nghĩa là việc tồn tại các tòa chuyên trách như cách hiện nay (đặc biệt là các tòa chuyên trách ở Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) đang gây những khó khăn cho người dân khi tham gia vào các quan hệ tố tụng và gây khó khăn cho chính các các tòa án khi điều hành các công việc trong nội bộ tòa án. Đây là một hiện tượng không mang tính pháp quyền diễn ra trong thực tiễn xét xử.

Hệ thống các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của tòa án được quy định đầy đủ và rất tiến bộ nhưng thực tiễn xét xử cho thấy việc tuân thủ các nguyên tắc này, đặc biệt là nguyên tắc “khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” còn đang có nhiều vướng mắc. Mặc dù được coi là một ngành dọc nhưng sự tồn tại và hoạt động của các cơ quan tòa án phải diễn ra và bị quản lý về mặt lãnh thổ của một cấp chính quyền nên luôn bị ảnh hưởng ít nhiều bởi cấp chính quyền tương đương. Hơn nữa, một điều có thể là ngẫu nhiên là, các thẩm phán đều là đảng viên, còn mặc nhiên là, tổ chức đảng trong tòa án hoạt động trong sự lãnh đạo chung của cấp ủy địa phương hay trung ương. Vì phải làm việc theo các nguyên tắc của Đảng và điều lệ Đảng nên mọi sự lãnh đạo quá mức cần thiết của cấp ủy Đảng đều dẫn đến làm tiêu hao tính độc lập của hoạt động xét xử của thẩm phán và cơ quan tòa án. Trong thực tế, với cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tòa án như hiện nay thì hoạt động xét xử của thẩm phán và cơ quan tòa án còn chịu sức ép từ rất nhiều yếu tố khác nữa. Chẳng hạn: ở Việt Nam, thẩm phán không được bổ nhiệm suốt đời và điều này dẫn đến tình trạng là, một mặt, các thẩm phán và hội thẩm không thực sự yên tâm công tác, mặt khác, trong quá trình hoạt động nghiệp vụ, để có thể được tái bổ nhiệm, các thẩm phán phải làm “vừa lòng” Hội đồng tuyển chọn và nếu hội đồng không sáng suốt, có những thành viên của hội đồng lợi dụng vị trí của mình gây sức ép vì những mục đích nào đó thì đây là một cơ hội để thẩm phán và hội thẩm nhân dân bị lệ thuộc trong công tác xét xử. Hoặc, mặc dù theo tinh thần các quy định pháp luật thì sau khi được phân công thụ lý hồ sơ vụ án, quan hệ giữa thẩm phán và hội thẩm với chánh án, phó chánh án, chánh tòa, phó chánh tòa chuyên trách chỉ là mối quan hệ hành chính chứ không phải là mối quan hệ tố tụng nhưng trong thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau (không tin tưởng vào cán bộ cấp dưới nên cán bộ lãnh đạo tòa án can thiệp vào công việc xét xử đặt ra yêu cầu phải báo cáo, thỉnh thị, chấp hành sự chỉ đạo; do động cơ cá nhân hay vụ lợi mà cán bộ lãnh đạo tòa án chỉ thị cho thẩm phán và hội thẩm xét xử theo yêu cầu của mình; do thẩm phán không có năng lực nên thiếu tự tin, ỷ lại, sợ trách nhiệm và chủ động xin ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo tòa án. . . ) nên mối quan hệ hành chính đó lại chi phối hoạt động của thẩm phán và hội thẩm, hạn chế hoặc làm mất đi tính độc lập của họ khi xét xử. Cũng có nhiều trường hợp, do tâm lý sợ bị khiển trách, kiểm điểm một cách vô lý khi các bản án, quyết định của hội đồng xét xử có kháng nghị, kháng cáo bị cải sửa, hủy theo trình tự phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm (hiện vẫn có tình trạng các bản án, quyết định của tòa án bị cải sửa, hủy theo ý chí, sự đánh giá chủ quan của một số người do chưa có những chuẩn mực cho sự đánh giá) nên khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm không độc lập giải quyết vụ án theo quan điểm của mình mà “uốn” theo ý kiến của những người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng khác. . .

Theo Hiến định, Tòa án Việt Nam (kể cả Tòa án nhân dân tối cao) không có chức năng giải thích pháp luật. Chức năng này được giao cho ủy ban thường vụ Quốc hội. Điều này đã tạo ra cho các cơ quan tòa án nhiều khó nhăn trong quá trình áp dụng pháp luật và bảo đảm tính thống nhất của việc áp dụng pháp luật. Trên thực tế, những hướng dẫn không chính thức dưới dạng văn bản của Tòa án nhân dân tối cao tuy có được xem xét trong hoạt động xét xử của các tòa án các cấp song chưa bao giờ chúng được coi là căn cứ pháp lý công khai của việc tuyên án. Trong bối cảnh đó, thực tiễn xét xử của ngành tòa án phát sinh hai hiện tượng không mang tính Nhà nước pháp quyền. Một là, việc thỉnh thị án và hiệp thương án được coi là một thứ thủ tục theo luật không thành văn (nhất là khi gặp các vụ việc phức tạp, các thẩm phán thường xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên và thông thường ý kiến chỉ đạo đã trở thành như một quyết định của tòa án cấp trên song rất ít khi thể hiện bằng văn bản, nhất là đối với sự chỉ đạo nghiệp vụ của tòa án cấp tỉnh đối với tòa án cấp huyện) dẫn đến kết quả là, tính độc lập của từng cấp xét xử, của cơ quan tòa án không được đảm bảo và cuối cùng “trách nhiệm tập thể” trở thành tình trạng không ai chịu trách nhiệm. Hai là, do không có “bộ lọc” nên tòa án cấp phúc thẩm và đặc biệt là giám đốc thẩm có nhu cầu và khả năng xem xét toàn bộ nội dung của vụ án, dẫn đến tình trạng, một mặt, thay vì phải nghiên cứu và tổng kết để hướng dẫn thống nhất áp dụng pháp luật thì Tòa án nhân dân tối cao lại phải tập trung vào việc xét xử các vụ án cụ thể, mặt khác, do quá tải về công việc nên án đọng tại cấp xét xử này là đáng kể và qua đó hiệu quả công tác của ngành tòa án bị giảm sút.

Những hạn chế của hệ thống cơ quan tư pháp còn thể hiện cả trong tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan kiểm sát. Việc đổi mới hoạt động của Viện kiểm sát theo hướng coi chức năng thực hành quyền công tố là chức năng chính yếu là hoàn toàn hợp lý, nhưng đối với nhiệm vụ kiểm sát tư pháp vẫn còn khá nhiều vấn đề chưa rõ. Trên thực tế, nếu tính từ thời điểm tiến hành cải cách tổ chức và hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát theo các quy định của Hiến pháp 1992 sửa đổi và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân 2002 thì chúng ta cũng chưa có đủ cơ sở đưa ra những khẳng định chắc chắn nhưng bước đầu vẫn nhận thấy sự chưa rõ ràng về vị trí, thẩm quyền của Viện kiểm sát trong các hoạt động kiểm sát, đặc biệt là về hình thức thực hiện và giới hạn của hoạt động kiểm sát trong lĩnh vực tư pháp về kinh tế, dân sự, lao động.

Những bất cập của hệ thống cơ quan tư pháp cũng bộc lộ rất rõ ở tình trạng chưa rõ ràng trong quan hệ trách nhiệm và cơ chế phối hợp giữa các cơ quan điều tra, ở tính phức tạp, chồng chéo, nhiều đầu mối và không hiệu quả của hệ thống cơ quan thi hành án, ở cơ chế không mấy thuận lợi cho việc thực hiện chế độ tranh tụng và phát huy vai trò của luật sư, ở những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý tư pháp và các cơ quan bổ trợ tư pháp . . . .

Bức tranh về thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan tư pháp ở nước ta còn bao hàm sự thiếu hụt đáng kể những điều kiện đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động tư pháp. Đó là tình trạng đội ngũ cán bộ tư pháp chưa đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới, do chỗ đội ngũ đó còn thiếu về số lượng, yếu về trình độ và năng lực nghiệp vụ, một bộ phận tiêu cực, thiếu trách nhiệm, thiếu bản lĩnh, sa sút về phẩm chất. Đó cũng là tình trạng cơ sở vật chất, điều kiện làm việc của các cơ quan tư pháp chưa đáp ứng được yêu cầu công tác, nhất là ở cấp huyện nhiều nơi trụ sở còn rất chật chội, phương tiện làm việc vừa thiếu vừa lạc hậu, chính sách đối với cán bộ tư pháp chưa tương xứng với nhiệm vụ và chức trách được giao.

Toàn bộ thực trạng nói trên cho thấy, mặc dù đã có những nỗ lực rất lớn nhưng mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan tư pháp hiện nay vẫn đang hạn chế đáng kể hiệu quả của hoạt động tư pháp. Đặt mô hình đó trong bối cảnh của các tiêu chí Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nêu ở trên thì càng thấy rõ mô hình này không đủ sức phản ánh được những đòi hỏi mang tính đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Yêu cầu tất yếu là phải tiếp tục đổi mới nhưng đổi mới theo những tiêu chí nào, đổi mới ở những khâu nào thì là điều không dễ xác định nếu như chúng ta không đặt nó trong mối liên hệ chặt chẽ với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay.

2. Các nguyên tắc và yêu cầu thiết kế mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Nhà nước pháp quyền, nói một cách khái quát là Nhà nước được tổ chức và quản lý theo pháp luật và đề cao các giá trị nhân văn, tôn trọng và bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Những đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam vừa đặt các cơ quan tư pháp vào vị thế đặc biệt quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước, bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người ở nước ta, vừa đặt các cơ quan tư pháp trước những yêu cầu khắt khe về tổ chức và hoạt động.

Vị trí của hoạt động tư pháp và hệ thống các cơ quan tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa xuất phát từ chính tính chất và vai trò đặc biệt của nó trong tổng thể các thiết chế xã hội. Hệ thống tư pháp có thể được xem là một bộ phận hợp thành của hệ thống kiểm tra xã hội để duy trì và bảo vệ trật tự kỉ cương xã hội trên cơ sở pháp luật và các nguyên tắc pháp lý, đồng thời lại là một bộ phận quyền lực Nhà nước nằm trong sự kiểm tra của xã hội thông qua Nhà nước. Hệ thống tư pháp có thể được xem là một hệ thống của quá trình áp dụng pháp luật, hoạt động tư pháp là khâu quan trọng nhất của hoạt động áp dụng pháp luật bởi trong phần lớn các trường hợp, việc áp dụng pháp luật một cách bình thường đều đòi hỏi phải có thủ tục, đòi hỏi phải có sự phán xét đúng, sai. Từ phương diện cấu trúc, hệ thống tư pháp có thể được xem là hệ thống tổ chức và thực hiện các hoạt động nghiệp vụ của các cơ quan: tòa án, viện kiểm sát, cơ quan điều tra, cơ quan quản lý tư pháp, cơ quan thi hành án, các cơ quan bỏ trợ tư pháp như: luật sư, công chứng, giám định tư pháp. . . , hay nói cách khác đó là một hệ thống thống nhất của quá trình tố tụng dẫn đến xét xử và phán quyết của tòa án mà trong đó các khâu, các bộ phận vừa có mối liên hệ nội tại vừa có sự độc lập tương đối với nhau song đều nhằm đạt được mục đích chung là xử lý công minh, chính xác, kịp thời các hành vi phạm tội cũng như các tranh chấp khác nhau, hướng tới bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Có thể nhận thấy rằng, dù được hiểu dưới góc độ nào thì trong hệ thống tư pháp, tòa án (hoạt động xét xử) vẫn giữ vị trí trung tâm. Tòa án là cơ quan duy nhất có thẩm quyền xét xử ở nước ta. Hoạt động xét xử là một loại hoạt động quyền lực đặc thù, là sự phán quyết của cơ quan thay mặt Nhà nước nhằm khôi phục trật tự nếu nó bị xâm phạm, hoặc nhằm bảo vệ lợi ích hợp pháp và chính đáng của công dân, của tập thể, của quốc gia và xã hội, là công cụ hữu hiệu nhất trong toàn bộ các phương thức khác nhau mà xã hội và Nhà nước dùng để giải quyết các tranh chấp và mâu thuẫn lợi ích. Thủ tục xét xử của tòa án là thủ tục công khai, dễ hiểu, dân chủ, thể hiện sự bình đẳng của mọi chủ thể trước pháp luật. Thủ tục đó đảm bảo để các bên phản ánh hết ý kiến của mình với tòa án một cách trực tiếp. Thủ tục đó bảo đảm sự giám sát của viện kiểm sát, của các luật sư, của nhân dân. Toàn bộ những điều đó làm cho tòa án và hoạt động xét xử là một giá trị không gì có thể thay thế được khi chúng ta nêu yêu cầu phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, bảo đảm toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ các quyền con người, quyền công dân, bảo vệ trật tự kỉ cương xã hội. Sẽ là rất không bình thường trong một xã hội dân chủ và Nhà nước pháp quyền nếu người dân không tin vào tòa án, né tránh và biểu hiện phản kháng tòa án, tòa án và pháp luật không trở thành công cụ đầy tin tưởng để thể hiện quyền làm chủ của nhân dân, để nhân dân bảo vệ lợi ích của mình và của xã hội.

Như vậy, chính các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã đặt ra yêu cầu tiếp tục đổi mới về mặt tổ chức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các cơ quan tư pháp, trước hết là của hệ thống cơ quan tòa án- khâu trung tâm của hệ thống tư pháp, nơi biểu hiện tập trung của quyền tư pháp. .

Trong điều kiện hiện nay, quá trình đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của hệ thống các cơ quan tư pháp cần tiến hành theo những nguyên tắc lớn sau đây:

a) Công tác tư pháp phải thực hiện đúng đường lối, chủ trương của Đảng, bám sát và phục vụ có hiệu quả các nhiệm vụ chính trị trong từng giai đoạn, bảo đảm quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế; giữ vững bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.

b) Công tác tư pháp phải ngăn ngừa có hiệu quả và xử lý kịp thời, nghiêm minh các loại tội phạm hình sự, đặc biệt là các tội xâm phạm an ninh quốc gia, tội tham nhũng và các loại tội phạm có tổ chức; bảo vệ trật tự kỷ cương; bảo đảm và tôn trọng quyền dân chủ, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân.

c) Phát huy sức mạnh tổng hợp của toàn xã hội tham gia vào công tác tư pháp. Các cơ quan tư pháp phải dựa vào nhân dân để hoạt động, đồng thời là chỗ dựa vững chắc của nhân dân trong đấu tranh phòng, chống tội phạm, các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết tranh chấp.

d) Xây dựng các cơ quan tư pháp trong sạch, vững mạnh và từng bước hiện đại, góp phần xây dựng, bảo vệ Đảng và Nhà nước.

Trên cơ sở những nguyên tắc lớn đó, quá trình đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp cần đáp ứng được các yêu cầu mang tính mục tiêu sau đây:

a) Yêu cầu dân chủ, giản tiện và hiệu quả.

Là một loại hoạt động quyền lực, hoạt động tư pháp phải đảm bảo bảo vệ được một cách đầy đủ nhất, nhanh chóng nhất và có hiệu quả nhất các lợi ích chính đáng và hợp pháp của nhân dân, vì đó là cơ quan của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chính xuất phát từ yêu cầu này mà mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp phải được tổ chức sao cho phát huy được khả năng nhanh nhạy, tăng cường những khả năng tự dàn xếp và hòa giải, không để các vụ, việc ách tắc, khê đọng năm này qua năm khác, cũng như sao cho tiện lợi nhất trong việc nhân dân sử dụng các hình thức tài phán.

b) Yêu cầu bảo đảm sự công bằng trong xét xử.

Công bằng là hạt nhân quan trọng nhất của hoạt động xét xử và chính là muốn có một sự phán xử công bằng mà người ta cần đến vai trò của người thứ ba, đồng thời cũng nhờ sự công bằng thì các phán quyết mới có thể thực hiện được. Công bằng bao gồm cả công bằng và bình đẳng trước các thủ tục. Yêu cầu này đòi hỏi việc tiếp tục đổi mới các cơ quan tư pháp cần xây dựng những cơ chế pháp lý và những điều kịên vật chất cần thiết để tạo được sự chí công vô tư “phụng công thủ pháp” trong tất cả các khâu hoạt động tư pháp dẫn đến phán quyết của tòa án. Quá trình đổi mới các thủ tục tư pháp cần chú ý tăng cường sự bình đẳng của các bên, tạo ra những khả năng lớn để các bên có thể cung cấp được chứng cứ và phát biểu ý kiến với tòa án.

c) Yêu cầu bảo đảm sự độc lập khi xét xử của thẩm phán và hội thẩm nhân dân và của một số khâu hoạt động tư pháp khác như điều tra, truy tố.

Trong tất cả các khâu của hoạt động tư pháp, xét xử là khâu trung tâm. Những quyết định và bản án của tòa án phần lớn kết thúc ở thủ tục sơ thẩm, một số cần được phúc thẩm và một số khác theo thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm, vì vậy, phán quyết của tòa án có giá trị pháp lý rất lớn liên quan đến danh dự, tài sản, hoạt động của công dân và của tập thể. Do đó, phán quyết đó phải là kết quả của sự công tâm, không thiên vị, không vì sự áp đặt hay sức ép từ bất cứ phía nào. Yêu cầu này đòi hỏi nguyên tắc “khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”- một nguyên tắc hiến định ở nước ta- phải được tuân thủ triệt để. Để tòa án độc lập, cần phải có một hệ thống các biện pháp về thủ tục pháp lý, về tổ chức, về năng lực và phẩm chất của cá nhân các thẩm phán trực tiếp xét xử nói riêng, của toàn bộ đội ngũ cán bộ tư pháp nói chung. . .

d) Yêu cầu đồng bộ đối với tất cả các khâu trong hệ thống tư pháp

Hệ thống các cơ quan tư pháp là một chỉnh thể thống nhất được hợp thành bởi nhiều khâu khác nhau. Mỗi một khâu của hệ thống tư pháp có vị trí độc lập, không thay thế được cho nhau do những nhiệm vụ, chức năng và thẩm quyền riêng đã được Hiến pháp và pháp luật quy định. Nhưng mỗi khâu trong “dây truyền” này là sự nối tiếp nhau, bổ sung cho nhau, kế thừa những công việc của khâu trước. Các khâu tạo thành một hệ thống thống nhất do chỗ chúng có nhiệm vụ chung là xét xử đúng pháp luật. Chính vì vậy, quá trình đổi mới đòi hỏi phải dựa trên các cứ liệu nhu cầu khách quan không chỉ của một hay vài khâu mà phải là của tất cả các khâu. Và đương nhiên, mô hình tổ chức và hoạt động hợp lý của các cơ quan tư pháp phải là một mô hình phản ánh được sự đồng bộ và phối hợp giữa các khâu trong hệ thống tư pháp.

3. Đề xuất mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp trong giai đoạn hiện nay ở nước ta

3.1. Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan xét xử

a) Về mô hình tổ chức Tòa án nhân dân

Xuất phát từ những nguyên tắc và yêu cầu chung nêu ở trên, mô hình tổ chức hợp lý của hệ thống tòa án hiện nay phải đáp ứng được ba yêu cầu: 1)Tổ chức phải gọn nhẹ, phù hợp với tiến trình cải cách hành chính và cải cách tư pháp; 2) Tổ chức toà án phải bảo đảm được tính độc lập của ngành toà án khi thực hiện nhiệm vụ do Hiến pháp và pháp luật quy định đồng thời bảo đảm tính độc lập của thẩm phán và hội thẩm khi xét xử các vụ án cụ thể; 3) Tổ chức toà án phải bảo đảm hiệu quả công tác của các toà án.

Trong thời gian vừa qua, đã có những ý kiến khác nhau về đổi mới mô hình tổ chức hệ thống toà án trong giai đoạn tới. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, hoạt động của ngành toà án nhân dân hơn 40 năm qua đã khẳng định việc tổ chức toà án nhân dân theo hệ thống hành chính, ở ba cấp: Toà án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Toà án nhân dân tối cao là phù hợp bởi khi toà án được tổ chức gắn liền với địa bàn sẽ bảo đảm cho cơ quan quyền lực ở địa phương giám sát, kiểm tra hoạt động xét xử. Trong điều kiện hiện nay, khi tăng thẩm quyền cho Toà án nhân dân cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì chỉ cần tăng thêm thẩm phán ở các Toà án nhân dân cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là có thể bảo đảm năng lực xét xử của các toà án này. Theo quan điểm này thì nhiệm vụ hiện nay của ngành toà án chỉ là kiện toàn tổ chức cán bộ thông qua công tác điều động, xắp xếp lại đội ngũ thẩm phán mà thôi. Và như vậy, các điều luật của Hiến pháp 1992 vẫn còn nguyên giá trị không cần sự thay đổi, bổ sung.

Loại ý kiến thứ hai cho rằng tổ chức bộ máy ngành toà án cần có một chút thay đổi. Về cơ bản, toà án nhân dân các cấp vẫn được tổ chức như hiện nay nhưng ở vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa không tổ chức Toà án ở cấp huyện mà tổ chức Toà án khu vực (một số huyện có một toà án nhân dân) và Toà án này có thẩm quyền như Toà án nhân dân cấp huyện nhưng lại xét xử các vụ án xảy ra trên địa bàn một số huyện. Theo quan điểm này thì Điều 127 Hiến pháp 1992 phải sửa đổi, bổ sung theo hướng khẳng định ngoài các loại toà án hiện có, Hiến pháp phải thể chế hoá sự tồn tại của Toà án nhân dân cấp khu vực như đã nêu trên.

Loại ý kiến thứ ba cho rằng, để phù hợp với điều kiện hiện nay, các toà án cần được tổ chức theo cấp xét xử, theo đó, các toà án nhân dân được tổ chức thành Toà án nhân dân cấp sơ thẩm, Toà án nhân dân cấp phúc thẩm và Toà án nhân dân tối cao. Theo quan điểm này thì toà án nhân dân không nhất thiết phải được tổ chức theo đơn vị hành chính - lãnh thổ và khái niệm Toà án nhân dân địa phương nêu trong Điều 127 Hiến pháp 1992 không còn phù hợp nữa.

Xuất phát từ sự phân tích thực trạng ngành tòa án nêu trên, có thể thấy quan điểm thứ ba có nhiều yếu tố hợp lí hơn cả. Thứ nhất, nếu chúng ta tổ chức toà án nhân dân theo cấp xét xử thì sẽ vừa khắc phục được tình trạng bất hợp lí về số lượng công việc giữa Toà án nhân dân cấp huyện và Toà án nhân dân cấp quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh như hiện nay, vừa đảm bảo cho hoạt động xét xử của toà án nhân dân được độc lập hơn - điều kiện quan trọng để nâng cao hiệu quả xét xử cũng như năng lực xét xử của toà án. Thứ hai, cách thức tổ chức toà án nhân dân theo cấp xét xử cũng thoả mãn được mục tiêu như quan điểm thứ hai nêu ra (thành lập Toà án nhân dân cấp khu vực) vì lúc này ở một số huyện miền núi, vùng sâu, vùng xa có chung một Toà án nhân dân cấp sơ thẩm và tương tự ở một số tỉnh miền núi, đồng bằng có ít án cũng có thể chung một Toà án nhân dân cấp phúc thẩm. Điều này rõ ràng là phù hợp với quá trình cải cách hành chính và tinh giảm biên chế, tiết kiệm ngân sách.

Tổ chức tòa án theo cấp xét xử như hướng nêu trên sẽ có thể đặt ra một số vấn đề, chẳng hạn, tòa án được tổ chức theo cấp xét xử thì cơ quan nào giám sát hoạt động xét xử của toà án và bầu ra hội thẩm nhân dân? Trước mắt, các vụ án phức tạp, nghiêm trọng mà Toà án nhân dân cấp sơ thẩm không thể xét xử thì toà án nào sẽ xét xử? Việc sinh hoạt đảng của các toà án sẽ được tổ chức ra sao? v.v. Tuy nhiên, về cơ bản, những vấn đề trên có thể được giải quyết không mấy khó khăn, ví dụ: Các Hội đồng nhân dân cấp quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh sẽ bầu ra các Hội thẩm nhân dân của toà án cấp sơ thẩm, có thể theo cách là Hội đồng nhân dân mỗi huyện sẽ bầu ra một số lượng Hội thẩm nhân dân theo tỉ lệ tương ứng với số huyện có chung Tòa án cấp sơ thẩm đó và những Hội thẩm nhân dân này sẽ tham gia vào hội đồng xét xử các vụ án xảy ra trên địa bàn huyện mình, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bầu ra Hội thẩm nhân dân của cácToà án nhân dân cấp phúc thẩm và nếu nhiều tỉnh mới có một Toà án cấp phúc thẩm thì Hội thẩm nhân dân tỉnh nào sẽ tham gia hội đồng xét xử các vụ án xảy ra trên ở tỉnh đó; Hội đồng nhân dân vẫn là cơ quan giám sát hoạt động xét xử của các toà án và toà án có trách nhiệm báo cáo cho Hội đồng nhân dân về tình hình xét xử các vụ án xảy ra trên địa phương; Trong tương lai, các Toà án nhân dân cấp phúc thẩm chỉ xét xử các vụ án đã xét xử sơ thẩm có kháng cáo, kháng nghị nhưng trước mắt, khi phân định thẩm quyền xét xử thì giao cho các Toà án nhân dân cấp phúc thẩm xét xử sơ thẩm những vụ án nghiêm trọng mà Toà án nhân dân cấp sơ thẩm không thể cáng đáng nổi; Tổ chức toà án nhân dân theo cấp xét xử là một tiền đề để tiến tới thành lập Ban cán sự Đảng ở ngành toà án và khi đó các toà án nhân dân sinh hoạt đảng theo ngành dọc nhằm làm cho các toà án không bị phụ thuộc vào tổ chức Đảng và chính quyền địa phương v. v. . .

Theo mô hình tổ chức toà án theo cấp xét xử thì toà án ở nước ta bao gồm: các Toà án sơ thẩm, các Toà án phúc thẩm và Toà án nhân dân tối cao. Toà án sơ thẩm được phân chia thành Toà án sơ thẩm cấp 1 và Toà án sơ thẩm cấp II. Toà án sơ thẩm cấp I có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án nhân dân cấp quận, huyện hiện nay, còn Toà án sơ thẩm cấp II có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Toà án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; các Toà phúc thẩm cũng được tổ chức theo cách tương ứng bao gồm Toà phúc thẩm cấp I xét xử phúc thẩm các vụ án thuộc thẩm quyền của Toà án sơ thẩm cấp I có kháng cáo, kháng nghị và Toà phúc thẩm cấp II sẽ xét xử phúc thẩm các vụ án thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án sơ thẩm cấp II khi có kháng cáo, kháng nghị. Vì toà án không tổ chức theo địa giới hành chính nên có thể một vài quận, huyện mới có một Toà án sơ thẩm cấp I và một vài tỉnh mới có một Toà án sơ thẩm cấp II; một vài tỉnh mới có một Toà án phúc thẩm cấp I và trong cả nước sẽ tổ chức ba Toà án phúc thẩm cấp II tương đương với ba Toà phúc thẩm thuộc Toà án nhân dân tối cao nằm ở Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng như hiện nay.

Trong mô hình tổ chức tòa án theo cấp xét xử thì sẽ không tổ chức các toà chuyên trách ở các Toà án cấp sơ thẩm và các Tòa án cấp phúc thẩm. Lúc này, bất kì một vụ án nào nếu thuộc thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Toà án cấp sơ thẩm nào thì thẩm phán Toà án cấp sơ thẩm đó sẽ xét xử sơ thẩm và khi bản án hoặc quyết định sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị thì Toà án cấp phúc thẩm tương ứng sẽ xét xử phúc thẩm vụ án. Tất nhiên điều này sẽ đặt ra đòi hỏi về chuyên môn hóa các thẩm phán trong từng lĩnh vực xét xử ở từng cấp xét xử (ngay từ bây giờ cần có kế hoạch đào tạo và đào tạo lại đội ngũ thẩm phán phục vụ cho lộ trình tổ chức hệ thống toà án theo cấp xét xử, ví dụ, cần có nghiên cứu để quy hoạch cụ thể bao nhiêu thẩm phán về lĩnh vực lao động, hành chính, dân sự, hình sự, kinh tế cho các Toà án sơ thẩm cấp I, cấp II và bao nhiêu thẩm phán tương ứng cho các Toà án phúc thẩm cấp I, cấp II). ở Toà án nhân dân tối cao vẫn nên giữ các Toà chuyên trách như hiện nay ( trừ Tòa phúc thẩm). Các Toà chuyên trách tại Tòa án nhân dân tối cao thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho lãnh đạo Toà án tối cao hướng dẫn đường lối xét xử đối với ngành toà án nói chung đồng thời tùy thuộc vào lĩnh vực được giao mà từng tòa chuyên trách tiến hành xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các bản án tương ứng thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án sơ thẩm cấp I, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao sẽ xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các bản án thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án sơ thẩm cấp II. Quyết định của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao là quyết định cuối cùng. Vì Toà án nhân dân tối cao là cơ quan hướng dẫn đường lối xét xử nên không để Chánh án và các Phó chánh án kháng nghị các bản án hoặc quyết định theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm. Quyền này chỉ nên giành cho Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Vì vậy, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao (theo luật không quá 17 người) chỉ xét xử theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm khi có kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Trong hệ thống toà án được tổ chức theo cấp xét xử thì cơ chế bổ nhiệm thẩm phán theo nhiệm kì 5 năm như hiện nay sẽ không còn phù hợp. Vì vậy, trong tương lai, thẩm phán phải được bổ nhiệm suốt đời. Họ chỉ bị truất quyền làm thẩm phán khi bị kỉ luật hành chính, bị truy cứu trách nhiệm hình sự và không được làm thẩm phán khi đến tuổi về hưu hoặc không đủ sức khoẻ để tiếp tục làm việc. Để có thể chọn được những thẩm phán tài năng cần tạo ra sự cạnh tranh giữa những người muốn trở thành thẩm phán. Thay vì thẩm phán phải được tuyển chọn từ các hội đồng tuyển chọn cơ sở trước khi trình lên Chủ tịch nước bổ nhiệm, nên quy định những người muốn được Chủ tịch nước bổ nhiệm thẩm phán phải qua một kì thi tuyển cấp quốc gia. Sau khi đỗ ở kì thi tuyển này, người đó làm hồ sơ để gửi lên Văn phòng Chủ tịch nước xét trước khi trình Chủ tịch nước ra quyết định bổ nhiệm. Theo quan điểm của chúng tôi, trong giai đoạn hiện nay, chúng ta có thể học tập kinh nghiệm ở một số nước về việc quản lí đối với các thẩm phán. Thứ nhất, cần thay đổi chế độ tiền lương đối với ngạch thẩm phán để những người này hoàn toàn có thể sống với mức sống tương đối cao trong xã hội bằng chính đồng lương của mình; thứ hai, ngay sau khi có quyết định bổ nhiệm thẩm phán của Chủ tịch nước, các thẩm phán phải thực hiện các quy định về kê khai tài sản cá nhân và gia đình; thứ ba, cần thành lập một Hội đồng kiểm tra tư cách thẩm phán trong đó thành viên của Hội đồng bao gồm một số thẩm phán đại diện choToà án các cấp và những người có uy tín trong xã hội như đại diện cho các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, các trường học. . . Hội đồng có Chủ tịch và các Phó chủ tịch, các uỷ viên thường trực. Hội đồng sẽ xem xét tư cách một thẩm phán nào đó trên cơ sở đơn, thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Kết quả xem xét tư cách thẩm phán của Hội đồng sẽ được gửi cùng kiến nghị của Hội đồng lên Chủ tịch nước để quyết định bãi nhiệm hay không bãi nhiệm thẩm phán đó.

Trong hệ thống tổ chức tòa án nước ta, còn có hệ thống tòa án quân sự. Trong mô hình tổ chức mới về tòa án, chúng tôi đề nghị các tòa án quân sự cũng cần phải tổ chức theo cấp xét xử, bao gồm các Tòa án quân sự cấp sơ thẩm, các Tòa án quân sự cấp phúc thẩm và Tòa án quân sự trung ương. Trong tương lai, cần phải giao cho các toà án quân sự thẩm quyền giải quyết cả các tranh chấp về lao động, hành chính, kinh tế và dân sự khi các tranh chấp đó xảy ra giữa các cán bộ, chiến sĩ trong quân đội với nhau và giữa họ với người dân bình thường khác. Tuy nhiên, do toà án quân sự có những đặc thù khác với toà án nhân dân nên việc bổ nhiệm thẩm phán, phân định thẩm quyền xét xử. . . phải có một văn bản pháp luật riêng để điều chỉnh.

b) Về phương thức bảo đảm các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của toà án, đặc biệt là nguyên tắc "Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật"

Hoạt động quyền lực đặc thù của tòa án đòi hỏi tổ chức và hoạt động của hệ thống các cơ quan tòa án phải tuân thủ chặt chẽ những nguyên tắc nhất định đã được xác định trong Hiến pháp và luật, trong đó nguyên tắc “khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” là nguyên tắc quan trọng hàng đầu của các hình thức tố tụng, là điều kiện cơ bản đảm bảo hiệu quả của công tác xét xử.

Nguyên tắc “khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” có hai nội dung căn bản:

- Khi xét xử bất kì một vụ án nào, ở bất kì cấp xét xử nào, nếu đ­ược phân công làm chủ toạ hay tham gia hội đồng xét xử, thẩm phán và hội thẩm không phụ thuộc vào bất cứ cá nhân hay tổ chức nào trong việc đ­ưa ra các ý kiến và phán quyết của mình về vụ án;

- Căn cứ duy nhất mà thẩm phán và hội thẩm dựa vào để xét xử là pháp luật.

Hai nội dung trên đây của nguyên tắc có mối quan hệ biện chứng với nhau. Chỉ khi thẩm phán và hội thẩm không bị phụ thuộc thì họ mới có điều kiện để tuyệt đối tuân thủ pháp luật và ngư­ợc lại, chỉ khi thẩm phán và hội thẩm tuyệt đối tuân thủ pháp luật, lấy pháp luật là căn cứ duy nhất để xét xử thì họ mới đ­ược độc lập, không bị phụ thuộc vào ai.

Tuy nhiên, như các phân tích ở trên đã chỉ rõ, trong thời gian qua ở nước ta có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng tới hoạt động xét xử khiến cho thẩm phán và hội thẩm nhân dân không thể độc lập cũng như không tuân thủ triệt để pháp luật trong hoạt động nghiệp vụ của mình. Để khắc phục tình trạng này thì cùng với giải pháp tổng thể về đổi mới mô hình tổ chức tòa án theo cấp xét xử, trước mắt cần thực hiện một cách đồng bộ một số biện pháp cụ thể sau:

1) Nâng cao nhận thức của nhân dân, trước hết là của cán bộ, đảng viên, những người có chức quyền trong tổ chức đảng và cơ quan Nhà nước về vị trí, vai trò, ý nghĩa của nguyên tắc này trong quá trình giải quyết vụ án. Hiện vẫn có không ít người cho rằng nguyên tắc này chỉ mang tính cương lĩnh, tính định hướng chứ chưa phù hợp và không thể thực hiện trong những điều kiện ở nước ta. Những người này thờ ơ hoặc chấp nhận sự can thiệp từ các phía vào hoạt động xét xử của tòa án mặc dù nguyên tắc nêu trên đã được ghi nhận từ rất lâu trong Hiến pháp và pháp luật nước ta. Trong tình hình đó, để có một bước chuyển quan trọng trong nhận thức thì ngoài những biện pháp tuyên truyền thông thường, nên chăng Trung ương Đảng cần có một nghị quyết chuyên đề về yêu cầu bảo đảm sự độc lập của thẩm phán và hội thẩm nhân dân khi xét xử các vụ án, giống như nghị quyết 08 của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp đã được ban hành thời gian qua.

2) Đẩy mạnh công tác tiêu chuẩn hóa đội ngũ thẩm phán. Khi thẩm phán có đủ trình độ, năng lực và được đặt đúng vị trí thì họ sẽ tự tin hơn, quyết đoán hơn trong công việc và tất nhiên họ sẽ ít bị chi phối, ảnh hưởng khi giải quyết những vụ án cụ thể. Cần chia chức danh thẩm phán thành nhiều ngạch thay vì chia thành ba cấp như hiện nay và tương đương với mỗi ngạch cần có những tiêu chí cụ thể về kinh nghiệm công tác tòa án, trình độ chuyên môn, năng lực độc lập giải quyết vụ án, đồng thời lấy đó làm căn cứ đề ra chính sách đãi ngộ đối với đội ngũ thẩm phán, tạo điều kiện thực hiện tốt chế độ luân chuyển thẩm phán phù hợp với chính sách sử dụng cán bộ của Đảng ta hiện nay. Cần có quy hoạch rõ ràng về đội ngũ thẩm phán trong thời gian tới và trên cơ sở đó, có kế hoạch đào tạo và đào tạo lại những người sẽ và đang là thẩm phán.

3) Xây dựng cơ chế tuyển chọn, bổ nhiệm thẩm phán hợp lý. Nếu vẫn chia chức danh thẩm phán thành ba cấp như hiện nay thì về nguyên tắc và thứ bậc, một người muốn được bổ nhiệm thẩm phán tòa án cấp trên phải đã từng là thẩm phán của tòa án cấp dưới. Hội đồng tuyển chọn thẩm phán phải đảm bảo tính công minh, nghiêm túc, chịu trách cá nhân. Xây dựng một cơ chế thưởng phạt nghiêm minh trong ngành tòa án theo hướng những thẩm phán không hoàn thành trách nhiệm có thể bị tạm đình chỉ công việc xét xử trong một thời gian nếu sai phạm chưa tới mức miễn nhiệm chức danh thẩm phán và có thể không được đưa vào danh sách tuyển chọn để tái bổ nhiệm.

4) Xóa bỏ cơ chế thỉnh thị, báo cáo, duyệt án như nó đã tồn tại ở nhiều tòa án nước ta hiện nay. Nếu việc này làm triệt để thì nó sẽ tạo điều kiện rất tích cực đề cao trách nhiệm cá nhân, dám làm dám chịu của thẩm phán, buộc các thẩm phán phải không ngừng học tập nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tránh được sự ỷ lại và do đó là sự phụ thuộc vào tòa án cấp trên, vào cán bộ lãnh đạo, quản lý.

5) Không đặt tổ chức đảng ở các toà án trực thuộc cấp uỷ ở địa ph­ương mà nên quy định các tổ chức đảng ở toà án hoặc sinh hoạt theo tổ chức đảng của ngành mình hoặc là một tổ chức trực thuộc cấp uỷ cấp trên trực tiếp (Đảng bộ TAND cấp quận, huyện trực thuộc tỉnh uỷ hoặc thành uỷ; Đảng bộ TAND cấp tỉnh trực thuộc Đảng uỷ khối Nội chính trung ư­ơng). Đây là biện pháp nhằm hạn chế sự can thiệp nhiều khi thô bạo của một số cán bộ lãnh đạo tại địa phương vào hoạt động xét xử của thẩm phán và hội thẩm nhân dân.

c) Về cơ chế chỉ đạo công tác nghiệp vụ của toà án cấp trên đối với các toà án cấp dưới và vai trò tổng kết công tác xét xử của Toà án nhân dân tối cao.

Công tác chỉ đạo nghiệp vụ của toà án cấp trên đối với toà án cấp dưới là cần thiết nhưng sự tồn tại của cơ chế chỉ đạo như hiện nay vừa vi phạm nguyên tắc "Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" vừa tạo ra cơ hội cho sự ỷ lại của các thẩm phán cấp dưới, biến những người này thành những "cái máy" để phát ngôn và thực hiện quan điểm của cấp trên.

Theo các quy định của Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 2002, Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhiệm vụ chỉ đạo công tác xét xử của các toà án cấp quận, huyện còn Toà án nhân dân tối cao có nhiệm vụ chỉ đạo công tác xét xử của tất cả các toà án địa phương. Trong thời gian tới, công tác chỉ đạo nghiệp vụ của toà án cấp trên đối với toà án cấp dưới phải được tiến hành thường xuyên, liên tục thông qua việc ban hành các văn bản hướng dẫn đường lối xét xử hoặc tổng kết kinh nghiệm thực tiễn. Đặc biệt, do ở mỗi địa phương đều có sự khác nhau về tình hình tội phạm và tình hình kinh tế, chính trị, xã hội nên việc toà án cấp tỉnh, thành phố thực thuộc trung ương thường xuyên tổng kết kinh nghiệm xét xử ở địa phương, chỉ đạo công tác xét xử của toà án cấp dưới thông qua hình thức văn bản là rất cần thiết. Các văn bản chỉ đạo của toà án cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đối với toà án cấp dưới không được trái pháp luật và các thông tư hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao và thông tư liên ngành của trung ương. Điều này vừa làm tăng giá trị của các hướng dẫn vừa tạo ra một cơ chế thống nhất về sự phối hợp trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo giữa Toà án nhân dân tối cao và Toà án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Trong điều kiện ở nước ta hiện nay, khi mà rất nhiều các văn bản pháp luật do Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành không được kịp thời giải thích một cách chính thức thì các thông tư hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao có vai trò rất quan trọng. ở đây có hai vấn đề đặt ra. Một là, về nguyên tắc, các thông tư của Toà án nhân dân tối cao cũng không được trái luật, nhưng trong thực tế vừa qua có không ít thông tư không phù hợp với lí luận về ngành luật cũng như các quy định của pháp luật thực định, vì vậy khi soạn thảo các văn bản hướng dẫn của ngành, Toà án nhân dân tối cao cần mời đại biểu các cơ quan đã ban hành văn bản đó, hoặc phương án khả thi hơn là cần ban hành các thông tư liên ngành nhằm bảo đảm tính thống nhất trong cách hiểu và cách áp dụng văn bản đó trong thực tiễn. Hai là, như đã nói ở trên, các văn bản hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao về đường lối xét xử các vụ án cụ thể tuy có được các tòa án địa phương dựa vào đó để giải quyết các vụ án tương tự nhưng chưa bao giờ được xem là căn cứ công khai để tuyên án, ở nước ta cũng chưa có một văn bản nào của Nhà nước tạo điều kiện cho sự thừa nhận án lệ như một nguồn của pháp luật, vì vậy, nên chăng đã đến lúc Toà án nhân dân tối cao cần có kế hoạch nghiên cứu, làm sáng tỏ về lí luận và thực tiễn vấn đề sử dụng án lệ trong hoạt động xét xử của tòa án phục vụ cho việc nâng cao chất lượng xét xử các vụ án trong thời gian tới.

3.2. Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan Kiểm sát

Hiến pháp 1992 sửa đổi, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 đánh dấu một bước đột phá quan trọng trong cải tổ mô hình tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Trước mắt, vấn đề đặt ra là cần xây dựng cơ chế hữu hiệu để Viện kiểm sát thực hiện tốt chức năng công tố và chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp trên cơ sở xác định đúng phạm vi và các hình thức thực hiện, tạo các bảo đảm cần thiết cho hoạt động của Viện kiểm sát trong các lĩnh vực đó.

Đối với chức năng công tố của Viện kiểm sát, vấn đề vẫn tiếp tục cần làm rõ là giới hạn của công tố, tương quan giữa công tố và tư tố. Với phạm vi nào thì sự kết hợp giữa lợi ích cá nhân và lợi ích Nhà nước là hợp lý nhất, tố tụng phản ánh tốt nhất tính dân chủ, tôn trọng tối đa quyền của cá nhân, bảo vệ hợp lý nhất lợi ích của xã hội? Nếu lấy xuất phát điểm là học thuyết về tự do cá nhân và quyền tự định đoạt của các đương sự đặt trong yêu cầu của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, từ kinh nghiệm nước ngoài và soi vào các quy định pháp luật hiện hữu ở nước ta thì có thể thấy rõ sự cần thiết phải tiếp tục đổi mới theo hướng đề cao hơn nữa vai trò và quyền tự định đoạt của các bên đương sự ( cả trong lĩnh vực hình sự và kinh tế- dân sự), mở rộng hơn nữa phạm vi tư tố đi đôi với việc tạo ra các bảo đảm thực hiện tốt chức năng công tố.

Trong quan hệ tố tụng với toà án khi thực hành quyền công tố, hiện nay có nhiều ý kiến băn khoăn về quy định tại Điều 196 Bộ luật Tố tụng hình sự 2003: "Tòa án chỉ xét xử những bị cáo và những hành vi theo tội danh mà Viện kiểm sát truy tố và Tòa án đã quyết định đưa ra xét xử" và đề nghị sửa đổi quy định này theo hướng mở rộng hơn quyền hạn của tòa án. Tuy nhiên, quy định như trên là hoàn toàn có cơ sở khoa học và thực tiễn. Cần nhận thấy rằng, toàn bộ nội dung được phản ánh trong các quyết định khởi tố vụ án hình sự, khởi tố bị can, kết luận điều tra, cáo trạng và quyết định đưa vụ án ra xét xử, trong đó có vấn đề xác định tội danh hay điều khoản quy định của Bộ luật Hình sự, đều chỉ là sự chuẩn bị cho bước xét xử tại phiên tòa. Đó là điều kiện, là cơ sở pháp lý cho việc mở phiên tòa xét xử công khai, bình đẳng và dân chủ, chứ hoàn toàn không phải và không thể là giới hạn của việc xét xử vụ án hình sự. Thủ tục tố tụng hình sự phải như vậy là để chống oan, sai và thể hiện những quan điểm lập pháp tiến bộ, văn minh, tôn trọng các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa và xã hội của Nhà nước ta. Mặt khác, quyết định truy tố cùng với cáo trạng của Viện kiểm sát nhân dân là biểu hiện tập trung nhất của quyền công tố, tức là quyền phản ứng của Nhà nước đối với hành vi và người phạm tội. Vì thế, khi không có quyết định truy tố thì cũng có nghĩa là không có sự phản ứng của Nhà nước và không thể đưa vụ án ra xét xử nếu xét từ phương diện vì lợi ích Nhà nước. Ngoài ra, quy định tại Điều 196 Bộ luật Tố tụng hình sự 2003 còn vì quyền của bị cáo (quyền bào chữa và quyền không bị làm cho tình trạng của bị cáo xấu đi) và vì sự cẩn trọng của thủ tục tố tụng hình sự, bởi lẽ, nếu xét xử ngay một tội danh hoàn toàn mới, thì phía Nhà nước- chủ thể của quan hệ pháp luật hình sự- chưa có sự chuẩn bị, chưa điều tra, chưa có lời tuyên bố- công tố.

Trong lĩnh vực tư pháp phi hình sự, hiện đang có nhiều ý kiến khác nhau về vai trò của Viện kiểm sát trong các hoạt động tố tụng. Có ý kiến cho rằng, trong một số trường hợp, Viện kiểm sát phải tham gia tố tụng phi hình sự, thậm chí có quyền khởi tố vụ án. Tuy nhiên, như tinh thần đã nói ở trên, trong khi pháp luật hiện hành vẫn đang trao cho Viện kiểm sát quyền kiểm sát hoạt động tư pháp ngoài lĩnh vực hình sự thì vai trò của Viện kiểm sát chỉ nên dừng ở đó, chỉ nên thực hiện chức năng kiểm sát tư pháp theo đúng nghĩa của nó mà không thực hiện bất cứ hoạt động tố tụng nào thuộc phạm trù quyền hạn, nghĩa vụ của các bên. Nói cách khác là để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự theo pháp luật tư thì cơ quan công tố Nhà nước nên nằm ngoài hoạt động tố tụng kinh tế- dân sự.

Chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát trong lĩnh vực tư pháp hình sự đã tương đối rõ nhưng việc kiểm sát hoạt động tư pháp ngoài lĩnh vực hình sự thì mới chỉ được nêu, thiếu những hình thức và cơ chế hợp lý để thực hiện có hiệu quả. Hiện nay, để thực hiện hoạt động này, Viện kiểm sát có 8 “nhiệm vụ và quyền hạn”, bao gồm: Kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án, yêu cầu Tòa án nhân dân hoặc tự mình xác minh những vấn đề cần làm sáng tỏ nhằm giải quyết đúng đắn vụ án; Khởi tố vụ án theo quy định của pháp luật; Tham gia các phiên tòa và phát biểu quan điểm của Viện kiểm sát nhân dân về việc giải quyết vụ án; Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động xét xử của tòa án nhân dân; Kiểm sát việc tuân theo pháp toà án nhân dân; Yêu cầu tòa án nhân dân áp dụng những biện pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định của pháp luật; Yêu cầu tòa án nhân dân cùng cấp và cấp dưới chuyển hồ sơ những vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình, hành chính, kinh tế, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật để xem xét, quyết định kháng nghị. Có thể thấy đây là cơ chế kiểm tra, giám sát trực tiếp đối với việc thực hiện quyền lực Nhà nước (Tuy nhiên, trong số 8 nhiệm vụ và quyền hạn vừa liệt kê ở trên, thì các "nhiệm vụ và quyền hạn" thứ 2, 3 và 5, tức là "Khởi tố vụ án... ; Tham gia các phiên tòa... ;Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của những người tham gia tố tụng” không mang tính chất kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước mà thuần túy chỉ là việc thực hiện quyền lực Nhà nước của bản thân Viện kiểm sát nhân dân). Ngoài ra, pháp luật còn trao cho Viện kiểm sát nhân dân “... có quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm các bản án, quyết định của tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật; kiến nghị với tòa án nhân dân cùng cấp và cấp dưới khắc phục những vi phạm pháp luật trong việc giải quyết các vụ án; nếu có dấu hiệu tội phạm thì khởi tố về hình sự" ( Điều 22 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002). Như vậy, yêu cầu kiểm sát thông qua hoạt động của Viện kiểm sát được đặt ra đối với tất cả các vụ án thuộc lĩnh vực phi hình sự, từ khi thụ lý ban đầu cho đến khi thi hành bản án. Đây là yêu cầu rất cao của pháp luật đối với Viện kiểm sát nhân dân. Nhưng vấn đề là Viện kiểm sát có nên có vai trò trong tất cả các vấn đề nêu trên không và nếu thực sự vẫn cần thiết quy định như vậy thì cần có những hình thức cụ thể nào và những cơ chế phối hợp nào (giữa Viện kiểm sát cấp trên và cấp dưới, giữa Viện kiểm sát và Tòa án, giữa Viện kiểm sát và các cơ quan tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng khác...). Đây là vấn đề cần tiếp tục làm sáng tỏ trong thời gian tới.

Trên tinh thần tiếp tục cải cách tư pháp nói chung, đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nói riêng, có thể nhận thấy chức năng thực hành quyền công tố là chức năng chính yếu của Viện kiểm sát và không còn phải bàn cãi nhưng trong những nội dung chính của công tác kiểm sát việc xét xử và kiểm sát thi hành án có những nội dung thật sự không cần thiết mà thực chất là thuộc trách nhiệm của tòa án, cơ quan thi hành án và các bên có liên quan. Nên chăng cần tính toán lại nhiệm vụ kiểm sát của Viện kiểm sát đối với một số hoạt động tư pháp theo hướng làm rõ phạm vi của kiểm sát hoạt động tư pháp và sự cần thiết của nhiệm vụ kiểm sát hoạt động tư pháp ngoài lĩnh vực hình sự. Vì vậy, sự cải tổ các cơ quan kiểm sát tiến hành theo mô hình Viện công tố với chức năng phát hiện điều tra, truy tố đưa người phạm tội ra xét xử là hướng rất cần được quan tâm nghiên cứu.

3.3. Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan điều tra

Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 đã xây dựng mô hình mới về tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan điều tra. Theo tinh thần bộ luật này, các cơ quan điều tra bao gồm Cơ quan điều tra trong lực lượng Công an nhân dân, Cơ quan điều tra trong Quân đội nhân dân và Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Cơ quan điều tra trong Công an nhân dân điều tra tất cả các tội phạm trừ những tội phạm thuộc thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra trong Quân đội nhân dân ( các tội phạm thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án quân sự) và những tội phạm thuộc thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ( các tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp). Có thể xem đây là hệ thống cơ quan điều tra tư pháp chuyên trách. Ngoài ra, còn một số cơ quan có chức năng điều tra tư pháp hạn chế như: Bộ đội biên phòng, Hải quan, Kiểm lâm, lực lượng Cảnh sát biển điều tra những hành vi phạm tội trong lĩnh vực quản lý của mình trong phạm vi thẩm quyền tố tụng do pháp luật quy định; các cơ quan khác của Công an nhân dân, Quân đội nhân dân được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra.

Mô hình tổng thể về tổ chức nói trên của hệ thống cơ quan điều tra là tương đối phù hợp với yêu cầu và thực trạng cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ chung của hoạt động tư pháp ở nước ta hiện nay. Mô hình này cho thấy, cơ quan điều tra không hoàn toàn nguyên nghĩa là cơ quan tư pháp. Cơ quan điều tra tuy thực hiện chức năng tư pháp nhưng bộ phận chủ yếu của nó nằm trong cơ cấu hành pháp và hoạt động của nó mang nhiều tính hành pháp. Việc thừa nhận chức năng công tố của Viện Kiểm sát bao trùm cả giai đoạn điều tra cũng bao hàm ý nghĩa, về mặt tư pháp, cơ quan điều tra chỉ là cơ quan hỗ trợ, phục vụ cho chức năng công tố của Viện Kiểm sát. Từ đây, sẽ có vấn đề phải làm rõ thêm về vị trí và trách nhiệm của Viện kiểm sát với tư cách là lực lượng chỉ đạo và do vậy là lực lượng chịu trách nhiệm về sự thành bại của hoạt động điều tra theo luật tố tụng hình sự. Từ đây, cũng sẽ có vấn đề về sự cần thiết phải xác định rõ cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý và chỉ đạo hoạt động điều tra, cũng như sự cần thiết phải xác định rõ trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan điều tra và các điều tra viên trong các mối quan hệ hành chính và quan hệ nghiệp vụ tư pháp. Theo hướng này, pháp luật tố tụng hình sự sẽ không điều chỉnh những vấn đề về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ tố tụng, quyền hạn, trách nhiệm cụ thể của cơ quan điều tra cũng như của điều tra viên nhưng rất cần có một văn bản của Chính phủ (nghị định) quy định cụ thể những nội dung trên, đặc biệt là về chức danh điều tra viên.

3.4. Mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan Thi hành án

Không phải là khâu trung tâm của hoạt động tư pháp nhưng thi hành án lại có ý nghĩa rất quan trọng đối với toàn bộ hoạt động tư pháp. Tuy nhiên, trong thời gian qua, công tác thi hành án chưa đạt hiệu quả mong muốn. Tình trạng đó xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có lý do từ sự bất hợp lý cuả mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan thi hành án.

Thực tế hiện nay, nhiệm vụ quản lý và thi hành án được giao cho quá nhiều cơ quan Nhà nước đảm nhiệm dẫn đến tình trạng xé lẻ, phân tán, không tập trung. Cụ thể: việc quản lý và tổ chức thi hành án phạt tù, tử hình và trục xuất do Bộ Công an quản lý và tổ chức thi hành; việc thi hành án dân sự do Bộ Tư­ pháp quản lý; việc thi hành án hình sự và dân sự trong quân đội do Bộ Quốc phòng quản lý. Ngoài ra, việc thi hành các loại án hình sự khác như­ cải tạo không giam giữ, án treo, quản chế, cấm đi khỏi nơi c­ư trú, bắt buộc chữa bệnh thì lại đư­ợc giao cho chính quyền địa ph­ương nơi ngư­ời phải thi hành án cư­ trú hoặc cơ quan, tổ chức nơi ng­ười phải thi hành án công tác, học tập chịu trách nhiệm giám sát, giáo dục. Và trên tất cả, không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm thống nhất quản lý, chỉ đạo, tổng kết và hư­ớng dẫn công tác thi hành án. Mặt khác, cơ chế và thủ tục tổ chức thi hành án vốn dĩ đã thiếu chặt chẽ, đồng bộ trong các quy định của văn bản pháp luật lại được thực hiện một cách không nghiêm, không triệt để trên thực tế do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan. Nhìn một cách tổng thể thì sự phối hợp trong hệ thống các cơ quan thi hành án cũng nh­ư giữa cơ quan thi hành án với Tòa án, Viện kiểm sát, Công an, chính quyền địa ph­ương trong hoạt động thi hành án còn kém hiệu quả, đôi khi còn chồng chéo, cản trở nhau.

Nếu như tiến trình cải cách tư pháp trong thời gian vừa qua đã có tác động mạnh và tạo ra được sự chuyển động rõ nét trong tổ chức và hoạt động của cơ quan xét xử, kiểm sát, điều tra thì lại hầu như chưa động chạm gì nhiều đến hệ thống cơ quan thi hành án. Vì vậy, yêu cầu về nâng cao hiệu quả của hoạt động thi hành án và về tính đồng bộ của hệ thống tư pháp đang đòi hỏi phải đặt vấn đề đổi mới toàn diện tổ chức và hoạt động của cơ quan thi hành án. Về cơ bản, có thể nêu một số giải pháp sau đây:

1) Hoàn thiện mô hình pháp luật thi hành án theo hướng xây dựng hai bộ luật riêng biệt về thi hành án: Bộ luật Thi hành án dân sự và Bộ luật Thi hành án hình sự, trên cơ sở thừa nhận tính độc lập do điều chỉnh các quan hệ pháp luật thi hành án đặc thù của pháp luật thi hành án. Điều này cũng có nghĩa là thừa nhận tính độc lập của pháp luật thi hành án so với luật tố tụng hình sự, dân sự và luật về nội dung.

2) Kiện toàn hệ thống cơ quan thi hành án theo hướng tập trung đầu mối, phân công rõ ràng, trách nhiệm cụ thể. Đặc biệt, cần tăng cường công tác quản lý Nhà nước đối với các cơ quan thi hành án hình sự, nhất là đối với bộ máy thi hành án phạt tù- loại hình phạt phổ biến và dễ gây những ảnh hưởng tiêu cực nhất. Chú trọng kiện toàn đội ngũ chấp hành viên trong các cơ quan thi hành án dân sự cả về số lượng và chất lượng.

3) Đổi mới cơ chế hoạt động thi hành án theo hướng quy định cụ thể trách nhiệm phối, kết hợp giữa các cơ quan thi hành án, cách thức phối hợp giữa thi hành án hình sự với thi hành án dân sự, giữa các cơ quan thi hành án với các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan tư pháp, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước trong việc hỗ trợ, phối hợp tạo các điều kiện cần thiết để cơ quan thi hành án thực hiện nhiệm vụ của mình, đặc biệt là trách nhiệm cụ thể của chính quyền địa phương trong việc thực hiện yêu cầu của cơ quan thi hành án.

4) Tăng cường kiểm tra, giám sát việc thi hành án theo hướng tăng cường sự kiểm tra, giám sát của toà án đối với thi hành án, chú trọng làm rõ về phương diện lý luận hình thức kiểm tra, giám sát của tòa án đối với hoạt động thi hành án.

5) Từng bước xã hội hoá việc thi hành án. Trước mắt, cần nghiên cứu xác định các mức độ, hình thức, phương pháp và bước đi của quá trình xã hội hóa hoạt động thi hành án trong điều kiện cụ thể của xã hội chúng ta.


IV. MÔ HÌNH TỔNG THỂ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

1. Khái quát về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Chế định Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân không bị thay đổi trong khi nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được bổ sung vào Hiến pháp tại lần sửa đổi vào cuối năm 2001. Nếu xét theo tinh thần của Hiến pháp, thì có thể suy luận rằng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoàn toàn có thể dung nạp mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện tại, có nghĩa rằng không đặt vấn đề thay đổi quy định về địa vị pháp lý của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Cụ thể là trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Hội đồng nhân dân vẫn được coi là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; còn Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Nếu theo tư duy này thì việc nghiên cứu đổi mới chính quyền địa phương chỉ tập trung vào hai nội dung chính là mô hình tổ chức và phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Việc giải quyết chỉ hai nội dung này cũng là nhiệm vụ không đơn giản. Nhưng nếu chỉ giới hạn trong những vấn đề nêu trên thì chế định chính quyền địa phương sẽ không được hoàn thiện một cách triệt để và đồng bộ.

Hiện nay, cùng với việc bổ sung định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền, Hiến pháp (sửa đổi, bổ sung) mới ghi nhận nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trung ương mà chưa đề cập tới nguyên tắc phân công quyền lực Nhà nước theo chiều dọc trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Dưới góc độ này, vấn đề còn vướng mắc nhất là mối quan hệ giữa Chính phủ và Hội đồng nhân dân. Điều này ngày càng trở nên bất cập khi cho đến nay, vẫn nhấn mạnh quan niệm cho rằng, Hội đồng nhân dân và Chính phủ là hai cơ quan thuộc hai hệ thống khác nhau; vì vậy, thẩm quyền của Chính phủ đối với Hội đồng nhân dân còn được tiếp cận một cách dè dặt và có điểm còn chưa rõ ràng.

Một số quy định hiện hành của Hiến pháp về chính quyền địa phương, có thể nói, chưa hoàn toàn nhất quán. Tính đại diện của Hội đồng nhân dân không có điểm chung với việc thiết lập quan hệ cấp trên- cấp dưới một cách chặt chẽ và tuyệt đối như hiện nay. Một khi Hội đồng nhân dân được thừa nhận là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, được thành lập bằng con đường dân cử thì khó có thể chấp nhận việc trao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội giải tán Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân cấp trên giải tán Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp.

Một thành tựu của công tác lập pháp năm 2003 là việc ban hành Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Về mặt ưu điểm, Luật này đã có gắng phân định thẩm quyền giữa các cấp Hội đồng nhân dân; các cấp Uỷ ban nhân dân và phân biệt thẩm quyền của cơ quan chính quyền địa phương ở địa bàn nông thôn và đô thị.

Tuy nhiên, nhìn nhận một cách khách quan, Luật chưa có những cải cách cơ bản để giải quyết các vấn đề đặt ra với chính quyền địa phương hiện nay là mô hình tổ chức và phương thức hoạt động. Những giải pháp cụ thể của Luật như tăng cường cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân hay giảm số thành viên của Uỷ ban nhân dân cấp xã; tăng cường chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân hay tăng cường nguyên tắc tập thể trong hoạt động của Uỷ ban nhân dân… không đủ tầm để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Điều này xuất phát từ nguyên nhân: do chế định Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong Hiến pháp chưa được sửa đổi, bổ sung một cách cơ bản nên Luật không thể có những cải cách vượt ra ngoài phạm vi Hiến pháp.

Hiện nay, ở Việt Nam đang áp dụng mô hình chính quyền địa phương là cánh tay nối dài của Nhà nước trung ương. Ưu điểm của nó là bảo đảm tính thống nhất cao độ, song lại chưa phát huy được tính sáng tạo của địa phương một cách thực sự. Mô hình tổ chức này là một trong những nguyên nhân dẫn đến tính hình thức và sự thiếu năng động trong hoạt động của Hội đồng nhân dân.

Về mặt pháp lý, Hội đồng nhân dân được trao nhiều thẩm quyền quan trọng; trong đó có “quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng” để phát huy tiềm năng của địa phương. Song trên thực tế, xảy ra hai trường hợp sau đây: đa số Hội đồng nhân dân không sử dụng hết quyền năng của mình và sinh hoạt còn hình thức, hiệu quả giám sát, thảo luận chưa cao; trái lại, một số ít Hội đồng nhân dân của một vài địa phương được coi là “năng động” thì lại muốn được giao thêm nhiều thẩm quyền khác (ví dụ Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh có nguyện vọng được trao quyền quy định xử phạt hành chính phù hợp với đặc thù của địa phương và một số thẩm quyền khác về đầu tư, kinh tế…). Kết quả là: các địa phương thuộc loại thứ nhất thường ít ban hành nghị quyết để quyết định các vấn đề của địa phương và trong nhiều trường hợp, Hội đồng nhân dân uỷ quyền cho Uỷ ban nhân dân quyết định các vấn đề lẽ ra phải do Hội đồng nhân dân tự quyết định; các địa phương thuộc loại thứ hai thì tích cực sử dụng quyền hạn của mình nhưng văn bản của họ thường có dấu hiệu “vượt rào” và trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Về mặt pháp lý, Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, không phải ở địa phương nào, Hội đồng nhân dân cũng kiểm soát được Uỷ ban nhân dân một cách chặt chẽ. Với tư cách là cơ quan hành chính Nhà nước, Uỷ ban nhân dân chịu sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ và cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên. Như vậy, nếu trong tình trạng này, Uỷ ban nhân dân khó có thể vừa thực hiện đầy đủ nhiệm vụ của một cơ quan chấp hành, đồng thời, bảo đảm sự lãnh đạo tập trung, thống nhất của toàn bộ hệ thống hành chính Nhà nước. Chính sự mâu thuẫn nội tại của mô hình chính quyền địa phương đã dẫn đến bất cập trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương.

2. Nguyên tắc xác định mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương

Xác định mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải dựa trên những quan điểm chỉ đạo, xuyên suốt mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Xét về bản chất, xác định nguyên tắc thiết kế mô hình chính quyền địa phương cũng chính là định hình nguyên tắc về mối quan hệ giữa trung ương và địa phương.

Như đã phân tích trên đây, phân quyền (theo chiều ngang lẫn chiều dọc) là tiêu chí tổ chức quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền. Vì vậy, bên cạnh nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trung ương, cần xác định ở dạng nguyên tắc mối quan hệ giữa trung ương và địa phương. Tính phức tạp của vấn đề thể hiện ở chỗ, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương không chỉ đơn thuần là nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước, mà rộng hơn, còn liên quan đến việc tổ chức quyền lực chính trị.

Trong khoa học pháp lý nước ngoài, đã có không ít tác giả quan tâm lý giải, liệu có thể coi chính quyền địa phương là một thực thể mang quyền lực Nhà nước. Xét dưới góc độ lý luận, là những cơ quan được thành lập bởi cử tri địa phương, Hội đồng dân cử là chủ thể mang quyền lực chính trị. Như vậy, giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là một vấn đề mang màu sắc chính trị – pháp lý và cách thức giải quyết nó phụ thuộc vào quan điểm về mức độ tập trung quyền lực chính trị.

Xét dưới góc độ lý luận, tính thống nhất của quyền lực Nhà nước chủ yếu thể hiện ở các mặt sau đây: - Sự toàn vẹn lãnh thổ; - Nguồn gốc của quyền lực Nhà nước; - Chủ quyền quốc gia. Trong đó, về mặt tổ chức Nhà nước, hai yếu tố cuối cùng đóng vai trò và ý nghĩa quyết định.

Tính thống nhất của quyền lực Nhà nước được quy định bởi nguyên lý về chủ quyền nhân dân. Ở Nhà nước ta tất cả quyền lực Nhà nước (quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp) bắt nguồn từ nhân dân, thuộc về nhân dân và tập trung thống nhất vào nhân dân; nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước một cách trực tiếp và gián tiếp thông qua sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, phân cấp giữa trung ương và địa phương.

Tính thống nhất của quyền lực Nhà nước, đặc biệt là trong ngữ cảnh mối quan hệ giữa trung ương và địa phương cần được xem xét dưới góc độ chính trị; pháp lý và xã hội.

Như vậy, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nên được xây dựng trên cơ sở các nguyên tắc:

a) Thừa nhận lợi ích của địa phương trên cơ sở phân biệt lợi ích quốc gia và lợi ích của cộng đồng lãnh thổ nhưng không theo xu thế tuyệt đối hoá lợi ích của địa phương. Việc tuyệt đối hoá lợi ích của địa phương rất có thể dẫn đến xu hướng chính trị nguy hiểm. Tình trạng “các Nhà nước trong Nhà nước” không phải là một ảo tưởng mà là biểu hiện thực sự của chủ nghĩa dân tộc là một thách thức đối với một số quốc gia đương đại.

b) Phát huy dân chủ; tính độc lập và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc giải quyết các vấn đề có ý nghĩa địa phương.

c) Bảo đảm chủ quyền quốc gia và lợi ích quốc gia. Để duy trì tính tối cao của quyền lực Nhà nước, cần xác định những vấn đề thuộc thẩm quyền đặc biệt của trung ương. “Bảo đảm lợi ích quốc gia”, theo cách hiểu tương đối thống nhất trong khoa học pháp lý nước ngoài là trung ương có quyền đưa ra quyết định cuối cùng. Những vấn đề thuộc phạm trù lợi ích quốc gia thông thường được hiểu là bảo vệ chế độ Hiến pháp và an ninh, quốc phòng.

d) Bảo đảm sự tương thích giữa khối lượng thẩm quyền và năng lực thực hiện của các chủ thể. Tiêu chí để xác định năng lực thực tế là mức độ đáp ứng các nhu cầu, đòi hỏi của nhân dân.

đ) Bảo đảm sự liên kết và phối hợp giữa trung ương và địa phương: sự tham gia của địa phương vào việc quyết định các vấn đề có liên quan đến địa phương; hỗ trợ từ phía trung ương đối với một số hoạt động của địa phương; sự phối hợp trong việc thực hiện những thẩm quyền chung của cả trung ương và địa phương hoặc những thẩm quyền chưa được pháp luật giao cụ thể cho một cấp cụ thể.

3. Đề xuất mô hình tổng thể về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Hiện nay, dường như hình thành hai loại quan điểm về vị trí của Hội đồng nhân dân trong bộ máy Nhà nước. Loại ý kiến thứ nhất coi Hội đồng nhân dân là một bộ phận trong hệ thống dọc các cơ quan quyền lực Nhà nước. Loại ý kiến thứ hai cho rằng chính quyền địa phương là một hệ thống thống nhất và có tính chất là những cơ quan quản lý Nhà nước.

Quan điểm thứ nhất bộc lộ những điểm bất cập về phương diện lý luận bởi lẽ đối với các cơ quan dân cử, được thành lập bằng con đường bầu cử với mục đích thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương và hoạt động theo Luật thì không đặt ra vấn đề quan hệ trực thuộc một cách tuyệt đối như các cơ quan hành chính Nhà nước. Chủ quyền quốc gia và tính thống nhất của quyền lực Nhà nước không cho phép áp dụng nguyên tắc phân quyền theo chiều ngang ở cấp độ các cơ quan địa phương. Hơn nữa, Hội đồng nhân dân không có thẩm quyền lập pháp; vì vậy, hai hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước và hành chính Nhà nước ở địa phương hoàn toàn không phải là hai đại diện cho hai nhánh quyền lực là lập pháp và hành pháp.

Đối với quan điểm thứ hai, phải thừa nhận rằng nó đã phản ánh một thực tế đang diễn ra hiện nay bởi vì do nhiều nguyên nhân khác nhau mà chức năng đại diện của Hội đồng nhân dân có phần mờ nhạt hơn so với các hoạt động mang màu sắc của một cơ quan chấp hành và điều hành. Chính vì vậy, sự “phân cấp” quản lý trong hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước đang được tiến hành hiện nay, thực chất là sự phân định và chuyển giao một số thẩm quyền của các cơ quan hành chính Nhà nước trung ương cho chính quyền địa phương, trong đó có Hội đồng nhân dân.

Như vậy, đã đến lúc cần làm rõ vị thế của Hội đồng nhân dân để thông qua đó thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Vấn đề vị trí của Hội đồng nhân dân còn có ý nghĩa đối với việc hình thành xã hội dân sự và để trả lời câu hỏi: nên có hay không chế độ tự quản địa phương ở Việt Nam?

Để tiếp cận vấn đề này, có lẽ, cần xuất phát từ những tiêu chí của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và những giá trị cần được ưu tiên lựa chọn hiện nay mà trước hết phải kể đến dân chủ và quyền, tự do của công dân. Nhà nước pháp quyền là một hiện tượng gắn liền với xã hội dân sự, nơi người dân tự nguyện nhận về mình một phần chức năng của nhà chính trị và cùng với các thành viên khác trong xã hội tham gia thảo luận, quyết định những vấn đề xã hội quan trọng, nơi mà người dân không chỉ quan tâm đến lợi ích cá nhân mà còn cả lợi ích chung của cộng đồng.

Tự quản, về bản chất, là một loại hoạt động quản lý xã hội được thực hiện bởi chính nhân dân địa phương. Về nguồn gốc, thiết chế tự quản địa phương xuất phát từ tư tưởng đề cao tính độc lập của địa phương, thậm chí coi đây là một nhánh quyền lực thứ tư. Tự quản địa phương có những ưu điểm nhất định, trước hết là dưới góc độ dân chủ. Thứ hai, dưới giác độ quản lý và hiệu quả thì các vấn đề của địa phương sẽ được giải quyết hợp lý, phù hợp với hoàn cảnh và thực tế địa phương. Tuy nhiên, nếu trung ương không thiết lập được một hệ thống pháp luật vững chắc và không có cơ chế giám sát, kiểm tra chặt chẽ thì đây cũng là nguy cơ dẫn đến tình trạng địa phương chủ nghĩa và sự thiếu thống nhất trong việc áp dụng pháp luật. Tự quản địa phương sẽ là không tưởng nếu trình độ, nhận thức xã hội và văn hóa pháp lý của người dân không đạt đến một ngưỡng nhất định. Vì vậy, để thực hiện ý định thiết lập chế độ tự quản địa phương ở Việt Nam, cần một quá trình chuẩn bị và hàng loạt các bước đệm mang tính thử nghiệm.

Một số nhà nghiên cứu có quan niệm đối trọng xã hội dân sự với Nhà nước, coi xã hội dân sự là các quan hệ phi chính trị hoặc cơ cấu phi Nhà nước. Tuy nhiên, nhiều nhà tư tưởng khác lại coi xã hội dân sự không những không đối lập với Nhà nước mà còn là nguồn và lực lượng chính thống của Nhà nước. Vì vậy, sự độc lập của địa phương (hay các thiết chế khác trong xã hội dân sự) không nhất thiết phải đòi hỏi quá trình phi Nhà nước hoá các cơ quan của địa phương. Tự quản không thể được coi là một vấn đề hoàn toàn mang tính nội bộ của một cộng đồng dân cư. Về nguyên tắc, các quyết định của cơ quan tự quản được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của mình có tính bắt buộc chung và được bảo vệ bởi Nhà nước. Vì vậy, không nên để xảy ra tình trạng: về mặt hình thức, cơ quan tự quản nằm ngoài hệ thống quản lý nhưng về thực chất, lại là sự bổ sung cho hoạt động quản lý Nhà nước. Hơn nữa, bản thân sự phân chia hành chính –lãnh thổ cũng nhằm một trong những mục đích là để tạo hiệu quả cho việc quản lý Nhà nước.

Theo xu hướng đó, vị trí và tính chất của Hội đồng nhân dân nên được quan niệm như sau: Hội đồng nhân dân vẫn có vị trí là cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương, lại vừa có vị trí là cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư để quyết định những vấn đề của địa phương và thực hiện thẩm quyền quản lý Nhà nước.

3.1. Yêu cầu của mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương

Trong điều kiện hiện nay, đối chiếu với các đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, việc thiết kế mô hình chính quyền địa phương phải đáp ứng các yêu cầu:

a) Bảo đảm tính độc lập tương đối của chính quyền địa phương thông qua việc khẳng định tính đại diện của Hội đồng nhân dân. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần phát huy tính độc lập tương đối cho địa phương căn cứ vào các tiêu chí: nhận thức và tính tích cực chính trị của dân cư; mức độ phát triển kinh tế- xã hội của địa phương; tính chất của địa bàn và đối tượng quản lý… Sự độc lập ở đây chủ yếu là tự chủ trong lĩnh vực kinh tế. Đã đến lúc cần xem xét để thừa nhận tư cách pháp nhân không chỉ của cơ quan Nhà nước địa phương như hiện nay mà của toàn bộ một đơn vị hành chính –lãnh thổ và có quy chế riêng về tài sản thuộc sở hữu chung của địa phương, chứ không chỉ là ngân sách địa phương.

Giải quyết dứt điểm mối quan hệ vốn không rõ ràng giữa Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp. Nếu phương án coi Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện cho cộng đồng dân cư được chấp thuận thì cần khắc phục tình trạng “phân thân” của Uỷ ban nhân dân như hiện nay. Như vậy, cần có một Hội đồng nhân dân “mạnh”; còn Uỷ ban nhân dân phải được nhấn mạnh là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân và giảm tính chất là cơ quan hành chính Nhà nước.

b) Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Việc phân định thẩm quyền phải bảo đảm nguyên tắc bình đẳng của các địa phương có quy chế ngang nhau và mặt khác, thể hiện đặc thù của mỗi loại đơn vị hành chính –lãnh thổ. Không thể phân cấp một cách đồng loạt ở tất cả các đơn vị hành chính –lãnh thổ, nhất là tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, cơ cấu hành chính – lãnh thổ của Việt Nam sẽ theo mô hình “không tương xứng”, có nghĩa là các đơn vị ở cùng một cấp hành chính có thể có quy chế khác nhau. Như vậy, cần thiết phải phân loại các đơn vị hành chính –lãnh thổ cùng một cấp theo tiêu chí phân biệt đô thị, nông thôn và các tiêu chí khác, tập trung chủ yếu vào trình độ phát triển kinh tế-xã hội. Đã đến lúc cần xem xét lại những khái niệm ước lệ đang được sử dụng hiện nay như vùng núi, vùng sâu, vùng xa… Chỉ số phát triển địa phương phải được định tính, định lượng rõ ràng để có quy chế pháp lý phù hợp và bình đẳng giữa các địa bàn có chỉ số đồng loại.

c) Xác định nguyên tắc về mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương. Hiện nay, có quan điểm cho rằng cần giữ lấy cái gốc tập trung dân chủ với tư duy rằng giữa trung ương và địa phương cũng như giữa các cấp địa phương với nhau hình thành mối quan hệ phục tùng theo thứ bậc. Cải tổ theo cách này, có thể nói, không mang lại kết quả triệt để, “không thể giải quyết một cách căn bản mối quan hệ giữa trung ương và địa phương” và thực chất, vẫn là sự duy trì mô hình tập quyền một cách tuyệt đối. Nếu theo mô hình tổ chức chính quyền địa phương được dự kiến ở đây thì Hội đồng nhân dân hoạt động theo sự tín nhiệm của cử tri và từ đó, có tính độc lập trong chừng mực nhất định. Vì vậy, trong mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, cần phát huy yếu tố dân chủ. Trong mối quan hệ kinh tế giữa trung ương và địa phương (bất luận là cấp nào) đều phải thừa nhận thế trội của khía cạnh dân chủ. Yếu tố tập trung nên được nhấn mạnh khi nói tới mối quan hệ giữa trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong hoàn cảnh đặc biệt, khi trung ương áp dụng các biện pháp cưỡng chế để duy trì chủ quyền quốc gia bằng những đặc quyền tuyệt đối của mình.

d) Khai thác và thể hiện những giá trị của văn hoá truyền thống để làm rõ đặc thù và màu sắc riêng của mô hình chính quyền địa phương Việt Nam, nhất là cơ sở.

Hiện nay, Việt Nam đang bước đầu áp dụng mô hình tự quản ở địa bàn dưới cấp cơ sở. Mô hình này được thực hiện chủ yếu thông qua các công cụ “ngoài pháp luật” và cùng với pháp luật, bổ sung cho pháp luật như bằng hương ước, quy ước và một số thiết chế tự quản dưới cấp xã. Mặt mạnh của mô hình này là khôi phục và phát huy các giá trị văn hoá của làng xã Việt Nam nhưng cũng có nguy cơ về việc hành chính hoá hay nói một cách khác, tạo ra một “cấp hành chính” mới dưới cấp xã.

3.2 Mô hình dự kiến

Như đã nêu trên, chế định Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được giữ nguyên trong Hiến pháp cùng với việc bổ sung nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Điều này không có nghĩa rằng mô hình hiến định của chính quyền địa phương đã là hoàn hảo và vì vậy, chỉ tiến hành sửa đổi Luật theo những chuẩn mực của Hiến pháp. Việc sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các đạo luật về chính quyền địa phương hiện nay mặc dù là cần thiết song không thể giải quyết triệt để vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Vì vậy, cần có cải cách cơ bản ở tầm Hiến pháp về chế định chính quyền địa phương.

Đối với việc cải tổ chính quyền địa phương ở nước ta, có thể có ba phương án: - thứ nhất, cải cách mang tính tạm thời trên cơ sở giữ nguyên các quy định về vị trí, tính chất, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và chỉ đổi mới phương thức phân cấp; - thứ hai, cải tổ một cách cơ bản và bắt đầu từ việc nhìn nhận lại địa vị hiến định của các cơ quan Nhà nước địa phương; - thứ ba, đổi mới theo lộ trình và chấp nhận những bài học từ sự thử nghiệm theo các bước.

Trong bối cảnh của Việt Nam, đổi mới chính quyền địa phương, thiết nghĩ, nên theo cách thứ ba. Đó là cải cách một cách mềm dẻo và linh hoạt, theo cấp, theo địa bàn và theo từng thời kỳ. Từ những bài học, những thử nghiệm, nhân rộng những mô hình thành công và đương nhiên, rút kinh nghiệm từ những thất bại.

Mô hình chính quyền địa phương cho phép nhận dạng: - vị trí của cơ quan địa phương trong cơ cấu quyền lực chính trị; - mức độ độc lập của địa phương trong mối quan hệ với trung ương; - cơ chế và khả năng giám sát, kiểm tra của trung ương đối với địa phương. Sau đây là dự kiến mô hình tổ chức và hoạt động của từng cấp chính quyền địa phương.

Cấp tỉnh: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được thiết lập ở tất cả các đợn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được xác định là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra và có thể bị cử tri bãi nhiệm theo tiêu chí mất tín nhiệm. Từ đó, cần nghiên cứu bỏ quy định của Hiến pháp về thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội giải tán Hội đồng nhân dân cấp tỉnh khi cơ quan này gây thiệt hại nghiêm trọng cho nhân dân địa phương. Nếu xảy ra tình trạng đặc biệt thì sẽ áp dụng các quy định về tình trạng khẩn cấp và lúc đó, sự can thiệp mang tính cưỡng chế của trung ương là đương nhiên.

Về việc quyết định chủ trương, biện pháp phát huy tiềm năng của địa phương, chỉ nên áp dụng với địa bàn có đặc thù hay cho từng nhóm đơn vị hành chính –lãnh thổ thay vì cách quy định như hiện nay là các cấp Hội đồng nhân dân và tất cả Hội đồng nhân dân ở cùng một cấp đều có thể đưa ra chủ trương mang tính sáng tạo.

Là cơ quan đại diện của cộng đồng dân cư, chức năng chính của Hội đồng nhân dân là tiếp nối hoạt động quản lý Nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân dân có thể được trao thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.

Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cần quan niệm rằng đây là hình thức pháp lý để Hội đồng nhân dân thực hiện thẩm quyền của mình là quyết định chủ trương phát triển địa phương và triển khai các nhiệm vụ chung của quốc gia. Đối với địa bàn được coi là khu kinh tế phát triển, có thể tăng quyền chủ động cho địa phương về ban hành văn bản trong lĩnh vực kinh tế và tổ chức đời sông dân cư địa phương. Đối với các khu vực còn đang phát triển, việc ban hành văn bản là hạn chế và chủ yếu nên tập trung vào việc tổ chức triển khai các chính sách đã có của trung ương.

Hình thức hoạt động chính của Hội đồng nhân dân vẫn là kỳ họp và Luật quy định số lượng tối thiểu kỳ họp bắt buộc phải được tiến hành.

Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân với chức năng chính là triển khai các nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Như vậy, bản thân Uỷ ban nhân dân là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân và nên bỏ xu hướng hiện nay là tăng cường hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân; thực hiện chế độ kiêm nhiệm thành viên Uỷ ban nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân (vì Uỷ ban nhân dân được coi là cơ quan thường trực). Với tinh thần đó, sẽ giảm bớt bộ máy các Ban của Hội đồng nhân dân cũng như Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ ban nhân dân như hiện nay. Thay vào đó, để Uỷ ban nhân dân có thể bảo đảm một cách toàn diện hoạt động của Hội đồng nhân dân, cần trao quyền chủ động cho Hội đồng nhân dân trong việc quyết định bộ máy cơ quan chuyên môn tương ứng thuộc Uỷ ban nhân dân cùng cấp.

Theo mô hình này, Hội đồng nhân dân sẽ tập trung vào chức năng quản lý địa phương, chức năng giám sát, đặc biệt là cần tăng cường vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân với cơ quan tư pháp địa phương là cơ quan Điều tra, Toà án và Viện kiểm sát.

Tổ chức Hội đồng nhân dân cấp tỉnh sẽ theo cách “không đồng loạt”, có nghĩa là sẽ có Quy chế tổ chức và hoạt động riêng cho Hội đồng nhân dân nông thôn và đô thị; cho các khu kinh tế đặc biệt gồm hai loại: khu phát triển và khu đang phát triển; cho địa bàn hết sức đặc thù là Thủ đô. Đối với mọi đơn vị, trung ương ban hành Quy chế mẫu về tổ chức; riêng về hoạt động, địa phương tự ban hành Quy chế cho mình và cần có sự phê duyệt của trung ương. Một số vấn đề về lề lối công tác có thể cho phép địa phương quy định tuỳ nghi, ví dụ, mức độ tăng số kỳ họp tối thiểu, một số vấn đề về tổ chức bộ máy giúp việc nội bộ, phân công lĩnh vực phụ trách cho các thành viên Uỷ ban nhân dân…

Cấp huyện: Hiện nay, chính quyền huyện có vai trò mờ nhạt và đóng vai trò như một cấp trung gian giữa tỉnh và xã. Nhiệm vụ chủ yếu hiện nay của các cơ quan Nhà nước cấp huyện là chuyển tải chính sách từ cấp tỉnh đến với xã và đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện chính sách đó. Trong khi đó, bộ máy của cấp huyện hiện còn cồng kềnh, biên chế chiếm một số lượng lớn.

Có một số kiến nghị bỏ Hội đồng nhân dân ở cấp huyện và chỉ thiết lập ở đây Uỷ ban hành chính. Tuy nhiên, để bảo vệ phương án này, cần nghiên cứu đầy đủ hơn để có cách nhìn bao quát không chỉ đối với bộ máy Nhà nước mà còn cả với hệ thống chính trị nói chung.

Như đã nêu trên, trong các giải pháp cải tổ chính quyền địa phương, thích hợp hơn cả với Việt Nam là lựa chọn sự cải tổ theo từng bước và tránh gây ra những xáo trộn lớn trong xã hội.

Đối với cấp huyện, cần khai thác tối đa mô hình tổ chức bộ máy theo nguyên tắc “không đồng loạt”, có nghĩa là các đơn vị cùng cấp không nhất thiết phải có bộ máy như nhau. Tuy nhiên, nếu như đối với cấp tỉnh, sự phân biệt này được dựa theo tiêu chí về nhóm đơn vị hành chính –lãnh thổ có chung một số đặc điểm thì đối với huyện, sự “không dồng loạt” được quyết định dựa theo đặc thù của mỗi tỉnh là đơn hành chính cấp trên trực tiếp của huyện. Như vậy, trước hết, cần đa dạng hoá các mô hình tổ chức của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện và chấp nhận sự thử nghiệm; tiến tới sau này có thể mạnh dạn giao cho một số đơn vị cấp tỉnh đề xuất mô hình tổ chức của các đơn vị cấp huyện thuộc địa bàn tỉnh trong Quy chế tổ chức và hoạt động của tỉnh và trình cấp có thẩm quyền của trung ương phê duyệt.

Sau đây là một số mô hình tổ chức ở cấp huyện:

a) Đối với các tỉnh phát triển về kinh tế-xã hội: Mặc dù cấp tỉnh giữ vị trí quan trọng nhưng sự tiếp nối của quản lý Nhà nước ở cấp trung gian như huyện vẫn là cần thiết. Tại đây, có thể áp dụng mô hình “Hội đồng – Uỷ ban”; có nghĩa là Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện và Uỷ ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân.

b) Đối với các tỉnh đang phát triển: Cần nhận thức rằng bản thân Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ở những địa bàn được gọi là đang phát triển cũng chưa phải là một cấp hoạch định chính sách, chiến lược mà chủ yếu là tổ chức triển khai các văn bản của trung ương. Vì vậy, đương nhiên, cấp huyện ở đó cũng chỉ là đơn vị tổ chức thực hiện mà không phải là cấp “quyết định”. Vì vậy, tại đây, có thể áp dụng mô hình “Chủ tịch Uỷ ban – Hội đồng”; có nghĩa là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được nhập vào thành một cơ quan và Chủ tịch Hội đồng nhân dân đồng thời kiêm nhiệm chức năng của Chủ tịch Uỷ ban để tổ chức thực hiện các văn bản của cấp trên và tổ chức đời sống dân cư tại địa bàn.

c) Đối với các tỉnh, thành phố có quy chế đặc thù: Cần có Quy chế riêng cho từng nơi và mỗi tỉnh, thành phố có thể có mô hình tổ chức riêng.

Cấp xã: Do đặc thù của truyền thống văn hoá Việt Nam mà cấp xã luôn giữ vai trò quan trọng trong việc quản lý địa phương và tổ chức đời sống dân cư tại địa bàn. Nếu như đổi mới tổ chức cấp tỉnh cần đặc biệt tính tới nguyên tắc chủ quyền quốc gia, sự khoa học, yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế thì đối với cấp xã, cần chú trọng tính hợp lý, tính dân chủ và tính truyền thống. Việc tái lập và phát huy một số giá trị văn hoá của hương ước, quy ước thời gian qua đã làm phát sinh khả năng tạo ra một cấp tự quản mới dưới xã và xu hướng hành chính hoá thôn là điều dễ nhận thấy. Vì vậy, đã đến lúc cần phát huy vai trò của xã và trao những công việc được gọi là “tự quản” vào địa chỉ cần thiết là Hội đồng nhân dân cấp xã.

Xã là địa bàn gần dân và phải giải quyết những công việc có liên quan trực tiếp đến dân cư địa phương. Vì vậy, việc thiết lập mô hình chính quyền xã phải tính tới truyền thống văn hoá làng xã, trọng tính cộng đồng, suy tôn người có uy tín, đề cao tình thay vì lý trong giải quyết các công việc, kể cả việc chung.

Việc thành lập Hội đồng nhân dân ở các địa bàn cấp xã (mà nhất là xã) là cần thiết. Hội đồng nhân dân phải được đề cao tính đại diện để thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề liên quan đến sự phát triển địa bàn và tổ chức đời sống dân cư; đồng thời, tổ chức thực hiện các văn bản của cấp trên. Do đặc thù trong quan hệ giữa dân cư làng xã Việt Nam là mang nặng tính tình cảm, ràng buộc về quan hệ họ hàng, thôn xóm… nên các quyết định có ảnh hưởng đến lợi ích, dù chỉ của một nhóm người, cũng phải trao cho Hội đồng nhân dân giải quyết theo chế độ biểu quyết tập thể.

Đối với hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã, cần đề cao và phát huy tính dân chủ; thu hút sự tham gia rộng rãi của người dân vào việc soạn thảo và chuẩn bị nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Việc lấy ý kiến nhân dân, các đối tượng chịu sự thi hành trực tiếp của văn bản vào nội dung của dự thảo là nhất thiết và phải có cơ chế giải trình về lý do tiếp thu, hay không tiếp thu các ý kiến đóng góp. Như vậy, quy trình ban hành quyết định của Hội đồng nhân dân cấp xã sẽ là minh chứng đích thực của việc: dân bàn bạc, quyết định và Hội đồng nhân dân ra quyết định. Mô hình này có ưu điểm là thể hiện tối đa tính dân chủ trong hoạt động của chính quyền địa phương; nhưng mặt trái là rất có thể Hội đồng nhân dân phải hợp pháp hoá các quyết định không hợp pháp của dân. Việc thiết kế mô hình giám hộ hành chính ở Việt Nam là không thích hợp, nhất là với cấp xã. Vì vậy, cần tăng cường cơ chế kiểm tra của Chính phủ đối với các nghị quyết của cấp xã. Việc giao quyền xử lý văn bản sai trái của Hội đồng nhân dân cho Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp (còn văn bản của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thì giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội) như hiện nay là không thoả đáng vì đã tạo ra một quan hệ thứ bậc không đáng có giữa các cơ quan đại diện và tạo ra một hệ thống khép kín của các cơ quan được gọi là cơ quan quyền lực Nhà nước.

Với vị trí và chức năng như vậy, cần cải tiến quy định về bầu cử đối với Hội đồng nhân dân cấp xã. Không nên áp dụng mô hình bầu cử chung cho cả ba cấp như hiện nay.

Là cơ quan gần dân, hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã phải thường xuyên và chuyên nghiệp. Vì vậy, không cần thiết có Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã. Bảo đảm cho hoạt động của Hội đồng nhân dân là một chức vụ hành chính địa phương (có thể gọi là xã trưởng) do nhân dân trực tiếp bầu cùng với các công chức địa phương giúp việc đồng thời cho người này và cho Hội đồng nhân dân. Bằng uy tín cá nhân, xã trưởng vận động và trực tiếp tổ chức việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên khi được yêu cầu. Xã trưởng không có quyền ban hành văn bản mà chỉ tập trung vào các công việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ của xã.

Bộ máy công chức giúp việc do Hội đồng nhân dân quyết định căn cứ vào đặc điểm của địa bàn. Không nhất thiết phải có quy định thống nhất về số lượng công chức xã như hiện nay. Trung ương mà cụ thể là Chính phủ chỉ quy định điều kiện trở thành công chức xã, chế độ đãi ngộ tối thiểu và quy chế công vụ. Số lượng, nhiệm vụ của từng loại công chức và chế độ đãi ngộ cụ thể do địa phương quy định tuỳ theo tình hình ngân sách của mình.

V. MÔ HÌNH TỔNG THỂ CÁC CƠ CHẾ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

1.Vị trí của giám sát và các cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Trong mọi quốc gia dân chủ, cơ chế kiểm tra giám sát quyền lực Nhà nước luôn giữ một vị trí đặc biệt quan trọng trong tổ chức và thực thi công quyền. Xây dựng một cơ chế kiểm soát hợp lý, đầy đủ và có hiệu lực luôn là một trong những bảo đảm cho guồng máy quyền lực hoạt động hết công suất đồng thời tránh được tình trạng bộ máy quyền lực vận hành ngoài tầm kiểm soát của người chủ quyền lực dẫn đến quan liêu, tha hóa quyền lực.

Từ khi thành lập nước đến nay, quyền lực Nhà nước của ta luôn được thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của những cơ chế khác nhau. Chúng ta đã thiết lập nhiều công cụ kiểm soát quyền lực Nhà nước và ở mức độ nhất định, các cơ chế đó đã góp phần vào việc duy trì sự vận hành an toàn của bộ máy quyền lực nước ta. Tuy nhiên trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa- khi việc thực hiện quyền lực Nhà nước đã có sự thay đổi về chất- thì vị trí của hoạt động kiểm soát quyền lực Nhà nước cũng như của các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước đã khác trước về cơ bản. Chúng ta không thể duy trì các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước như trước kia, cũng không thể hiểu về giám sát và các cơ chế, công cụ kiểm soát quyền lực Nhà nước trong khuôn khổ và tính chất như trước kia.

Vị trí, vai trò của giám sát và các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được xác định xuất phát từ hai yêu cầu chủ yếu: yêu cầu thứ nhất liên quan đến tính thống nhất về bản chất của quyền lực Nhà nước ở nước ta. Quyền lực Nhà nước là quyền lực thống nhất của nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng. Cụ thể hơn, quyền lực Nhà nước đó thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức. Bản chất Hiến định của Nhà nước nước ta là như vậy. Nhưng để duy trì được sự thống nhất về bản chất cũng như sự thống nhất về mục tiêu, định hướng của quyền lực Nhà nước là giữ vững bản chất giai cấp công nhân và tính nhân dân của quyền lực Nhà nước thì phải luôn bảo đảm cho quyền lực Nhà nước ở trong quỹ đạo nhất định. Muốn vậy, phải có giám sát, thiếu giám sát sẽ có nguy cơ quyền lực Nhà nước đi chệch khỏi quỹ đạo về bản chất giai cấp. Đó là điều hiển nhiên. Từ trước đến nay, vấn đề này vẫn được nhận thức như vậy và ở mọi quốc gia trên thế giới người ta vẫn phải tìm ra một cách kiểm soát nào đó để quyền lực Nhà nước được thực thi trong quỹ đạo thống nhất vì lợi ích của giai cấp thống trị. Ngay ở nước ta, các triều đại phong kiến trong lịch sử vẫn luôn phải kiểm soát và giữ cho được sự thống nhất của quyền lực Nhà nước nhằm làm cho quyền lực Nhà nước luôn đặt dưới sự cai trị của vua chúa. Như thế có nghiã là, ở đâu có quyền lực Nhà nước thì ở đó cần có giám sát. Cho nên, để đạt được các mục tiêu mà quyền lực Nhà nước của chúng ta phải phụng sự thì nhất thiết phải duy trì giám sát, phải có cơ chế giám sát hữu hiệu. Yêu cầu thứ hai liên quan đến việc tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước. Nếu trước đây, quyền lực Nhà nước phong kiến là quyền lực tập trung trong tay vua chúa, không có sự phân chia nào thì trong Nhà nước hiện đại, việc phân công, phân quyền là một trong những phương thức quan trọng để thực hiện quyền lực Nhà nước. Hiện nay, chúng ta có đầy đủ cơ sở để khẳng định sự hiện diện của việc phân quyền ở những mức độ nhất định trong các Nhà nước hiện đại. Ở nước ta, chúng ta đã có công thức hoàn chỉnh trong tổ chức thực hiện quyền lực Nhà nước. Đó là sự phân công giữa các cơ quan thực hiện chức năng lập pháp, hành pháp, tư pháp trên cơ sở phối hợp để bảo đảm quyền lực Nhà nước thống nhất. Đã là phân công quyền lực thì phải thấy được hai mặt của nó: phân công và phối hợp. Về sự phân công, chúng ta xác định trong bộ máy Nhà nước có quyền lập pháp, hoạt động lập pháp, có quyền hành pháp và hoạt động hành pháp, có quyền tư pháp và hoạt động tư pháp. Mỗi thứ quyền đó và mỗi phạm vi hoạt động của quyền lực Nhà nước có những đặc điểm và đòi hỏi riêng, nhiệm vụ riêng. Nếu tất cả các quyền lực đó trong phạm vi của mình, đều thực hiện đúng các mục tiêu thì sẽ tạo nên hiệu quả hoạt động chung của bộ máy Nhà nước và của việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Khi đã có sự phân công rồi thì phải theo dõi, kiểm tra bảo đảm cho các cơ quan đó làm đúng chức năng, nhiệm vụ của mình, không vượt ra khỏi phạm vi, thẩm quyền, tính chất và chức năng được xác định. Ngoài sự phân công như trên còn phải kể đến vấn đề phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương. Sự phân cấp quản lý này cũng cần được thực hiện một cách hợp lý, sao cho trên không can thiệp sai trái xuống dưới, dưới không vượt quyền, thực hiện đúng thẩm quyền của mình trong sự chủ động tối đa. Vì thế, mọi sự phân công, phân quyền, phân cấp đều phải gắn liền với sự kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực.

Tóm lại, hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước là một loại họat động tất yếu trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhằm: một là, để duy trì bản chất, định hướng chung thể hiện qua nhiệm vụ chung của quyền lực Nhà nước; hai là, để bảo đảm cho quyền lực Nhà nước được thực hiện một cách khoa học, hiệu quả. Xã hội càng phát triển, quá trình dân chủ hóa trong xã hội càng được mở rộng thì yêu cầu kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước càng cao. Điều này được lý giải bởi sự tăng cường của phạm vi tác động của quyền lực, bởi tính phức tạp trong tổ chức và thực hiện quyền lực, bởi sự đan xen, giao thoa và mâu thuẫn trong việc sử dụng quyền lực.

Tính tất yếu của kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước cũng tất yếu kéo theo nhu cầu xây dựng các cơ chế tương ứng để thực thi nó trong thực tiễn. Về nguyên tắc, ở đâu có quyền lực thì ở đó cần đến sự giám sát quyền lực với mục tiêu bảo đảm phát huy dân chủ, sao cho nhân dân- người chủ của quyền lực- có thể kiểm soát được toàn bộ quá trình thực hiện quyền lực. Điều đó đặt ra yêu cầu về tính đa dạng, hợp lý và khoa học của các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước.

Liên quan đến vấn đề nêu trên, cần phải thấy rằng, cơ chế kiểm tra, giám sát là một khái niệm rộng hơn khái niệm hệ thống các cơ quan, tổ chức, thiết chế thực hiện quyền giám sát. Ngoài khía cạnh tổ chức, cơ chế kiểm tra, giám sát còn bao hàm các khía cạnh khác như: các mối quan hệ phối kết hợp, các hình thức và phương pháp hoạt động... Trên những nét chung nhất, cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước có thể được hiểu là tập hợp những thành tố, hình thức, các mối quan hệ, thiết chế tổ chức mà qua đó thực hiện việc xem xét, đánh giá hiệu quả hoạt động của các bộ phận thực hiện quyền lực Nhà nước đảm bảo cho các hoạt động đó tuân theo những quy định của pháp luật, đảm bảo quyền lực thực sự của dân, do dân, vì dân, tôn trọng và bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân. Từ đó cũng có thể thấy rằng có thể kiểm soát quyền lực từ nhiều hướng khác nhau, do nhiều chủ thể tiến hành với những phạm vi và mức độ khác nhau. Nếu như chỉ xem cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước là hoạt động kiểm tra, giám sát của hệ thống các cơ quan Nhà nước có chức năng chuyên môn thực hiện hoạt động đó thì sẽ hoàn toàn không đầy đủ, không đúng, bởi vì hệ thống đó không phản ánh đúng nhóm cơ quan, tổ chức và những người thực hiện sự kiểm tra, giám sát và nhóm các cơ quan, những người chịu sự kiểm tra, giám sát, không phản ánh đúng các mối quan hệ và liên hệ lẫn nhau nảy sinh giữa hai tiểu hệ thống đó.

Trên thực tế, các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước có nhiều và được vận dụng khác nhau trong những điều kiện, hoàn cảnh khác nhau. Nếu chúng ta căn cứ vào tính chất và phạm vi tác động của các cơ chế đó thì có thể phân chúng thành hai nhóm: Cơ chế tự kiểm tra của mỗi hệ thống và cơ chế giám sát từ bên ngoài hệ thống. Đó là cách tiếp cận giám sát và cơ chế giám sát từ quan điểm hệ thống trong quá trình thiết kế mô hình về các cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Trong quá trình quản lý, thực hiện quyền lực Nhà nước các cơ quan, tổ chức khác nhau có các cơ chế giám sát, nhưng mỗi phạm vi hoạt động, mỗi bộ phận đều có cơ chế giám sát riêng của mình, đó là cơ chế tự kiểm soát – một trong những yếu tố của hoạt động thực hiện quyền lực với mục đích là bảo đảm thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và hiệu quả cao trong hoạt động của nó. Chẳng hạn, Quốc hội bên cạnh hoạt động giám sát các cơ quan khác cũng có hoạt động tự kiểm tra việc ban hành các văn bản pháp luật, kiểm tra tư cách đại biểu Quốc hội, v. v. Trong lĩnh vực hành pháp, hiện nay chúng ta có hệ thống thanh tra chính phủ là cơ chế tự kiểm tra của Chính phủ đối với các bộ phận của hệ thống từ trên xuống dưới. Trong hệ thống chính trị nói chung, chúng ta có cơ chế kiểm tra trong khuôn khổ mỗi cơ quan, tổ chức chính trị như cơ chế kiểm tra bên trong của Đảng, công đoàn, v. v. Các cơ chế và hình thức tự kiểm tra ấy là những cách thức kiểm tra, đánh giá nội tại trong từng hệ thống. Chỉ những sự kiểm tra nào nhằm bảo đảm cho cả hệ thống, tức là kiểm tra từ bên ngoài (không phải là chỉ bên trong từng bộ phận) thì đó mới là cơ chế giám sát, tức là theo dõi người khác, kiểm tra bộ phận khác hay là toàn bộ hệ thống. Đó là cơ sở để phân biệt một cách tương đối khi nào là kiểm tra, khi nào là giám sát. Trong hệ thống cơ quan Nhà nước, Quốc hội được xác định là cơ quan có quyền giám sát tối cao, tức là theo dõi việc thực hiện các hoạt động của mọi cơ quan Nhà nước do Quốc hội bầu ra, các cơ quan Nhà nước khác. Một số nước có các hình thức hoạt động của Toà án hiến pháp, Uỷ ban hoặc Hội đồng hiến pháp, v. v, đó cũng là những cơ chế kiểm soát từ bên ngoài, là giám sát. Chúng ta cần cả các cơ chế tự kiểm tra, đánh giá và cần cả các cơ chế giám sát từ phía ngoài đối với việc thực hiện quyền lực Nhà nước. Và mọi hoạt động kiểm tra, giám sát, dù là từ phía ngoài hay là một bộ phận của cả hệ thống cũng đều phải có sự độc lập về mặt pháp lý và bảo đảm được yêu cầu khách quan.

Cũng có thể xác định các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước căn cứ vào chủ thể thực hiện hoạt động kiểm tra, giám sát. Dựa vào tiêu chí này, có thể chia các cơ chế kiểm tra, giám sát thành hai nhóm: 1/cơ chế kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước (cơ chế tự kiểm tra, giám sát bên trong của bộ máy Nhà nước hay cơ chế giám sát Nhà nước) và 2/cơ chế kiểm tra, giám sát của các tổ chức chính trị- xã hội và công dân đối với quyền lực Nhà nước ( cơ chế giám sát của xã hội). Mỗi nhóm cơ chế đó bao gồm nhiều loại khác nhau được tiến hành bởi các cơ quan và những người có quyền kiểm tra, giám sát đối với hoạt động quyền lực của các cơ quan tương ứng và của những người có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan đó. Chẳng hạn: trong khái niệm phức tạp “giám sát Nhà nước” có thể bao gồm: cơ chế kiểm tra, giám sát của Quốc hội, của Hội đồng nhân dân, của các cơ quan hành chính, của các cơ quan tư pháp... Tương tự như vậy, khái niệm “giám sát xã hội” cũng bao gồm nhiều cơ chế: cơ chế kiểm tra, giám sát của Đảng, của các tổ chức xã hội, các đoàn thể quần chúng, các tập thể lao động, các cộng đồng dân cư và của công dân. . . Tùy vào vị trí của chủ thể trong cơ cấu thực hiện quyền lực mà vai trò tác động của các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước có sự khác nhau nhưng về cơ bản, mỗi cơ chế đều bao hàm sự tự kiểm tra đối với các hoạt động quyền lực bên trong khuôn khổ từng bộ phận và sự giám sát đối với các bộ phận khác hay đối với toàn hệ thống.

Ngoài ra, còn có thể căn cứ vào lĩnh vực hoạt động của Nhà nước để phân chia cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước thành: cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động lập pháp, lập quy; cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động thi hành pháp luật; cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động tư pháp. Hoặc còn có thể căn cứ vào đối tượng là cơ quan Nhà nước bị kiểm tra, giám sát để phân chia thành: cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở trung ương và cơ chế kiểm tra, giám sát đối với hoạt động của cơ quan Nhà nước ở địa phương. . .

Xây dựng hệ thống các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước như thế nào là thích hợp và hiệu quả là vấn đề hoàn toàn không đơn giản. Sự phân chia theo các tiêu chí nói trên chỉ hoàn toàn mang tính chất tương đối vì rằng suy cho cùng thì cách phân chia nào cũng bao hàm trong nó tất cả các yêu cầu về chủ thể, đối tượng, lĩnh vực, phạm vi và tính chất của hoạt động kiểm tra, giám sát. Trên thế giới và ngay trong lịch sử nước ta cũng đã cho thấy có rất nhiều cơ chế kiểm tra, giám sát và hình thức thực hiện hoạt động giám sát quyền lực Nhà nước. Không thể liệt kê được hết các cơ chế đó nhưng chắc chắn giữa chúng có những điểm chung có thể tiếp thu được do chỗ quyền lực Nhà nước đều có những đặc điểm chung. Tuy nhiên, việc thiết kế cụ thể mô hình các cơ chế đó như thế nào, tính chất, nội dung và sự tồn tại của chúng ra sao phụ thuộc rất lớn vào bản chất, mục đích và đặc điểm của quyền lực Nhà nước ở mỗi nước. Hơn nữa, quyền lực Nhà nước không tồn tại độc lập mà được đặt bên cạnh và bị chi phối bởi các yếu tố về lịch sử, về kinh tế, xã hội, khoa học- kỹ thuật, tôn giáo, dân tộc... Do những nét đặc thù của từng dân tộc, từng nước và ngay trong một nước ở từng giai đoạn phát triển lịch sử khác nhau thì các cơ chế kiểm tra, giám sát, các hình thức kiểm tra, giám sát có những đặc điểm riêng và hết sức đa dạng. Điều đó cho thấy, mặc dù bản chất của quyền lực Nhà nước không thay đổi nhưng các hình thức và cơ chế kiểm tra, giám sát thì rất đa dạng và có thể biến đổi. Rõ ràng rằng, thực tiễn luôn đòi hỏi phải linh hoạt trong việc tổ chức ra các cơ chế kiểm tra, giám sát thích hợp, hiệu quả. Đương nhiên, tính thích hợp và hiệu quả của hệ thống các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước nhất thiết phải thể hiện ở khả năng tương thích giữa tổ chức và hoạt động của hệ thống đó với các đòi hỏi của nhu cầu dân chủ trong kiểm soát quyền lực ở mỗi giai đoạn nhất định. Đây chính là cơ sở nhận thức để chúng ta đặt vấn đề đổi mới mô hình các cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay ở nước ta.

2. Khái quát về thực trạng các cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay.

Nhu cầu xây dựng một hệ thống các cơ chế kiểm soát quyền lực đầy đủ, hợp lý và có hiệu lực càng đặc biệt trở nên bức xúc nếu chúng ta đặt các yêu cầu kiểm soát quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền trước thực trạng tồn tại và hoạt động của các cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước hiện có ở nước ta.

Trên thực tế, cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta được thiết lập ngay từ khi Nhà nước dân chủ nhân dân ra đời. Hiến pháp năm 1946 với các nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước đã tạo cơ sở cho việc xây dựng một cơ chế kiểm soát quyền lực phù hợp. Nhưng do các điều kiện lịch sử, Hiến pháp 1946 không được ban bố thi hành và cơ hội ra đời một cơ chế kiểm soát quyền lực trên cơ sở các quy định Hiến pháp đã không được hiện thực hóa. Các bản Hiến pháp tiếp theo cũng luôn nhấn mạnh đến việc kiểm tra, giám sát quyền lực và đã giao cho Quốc hội quyền giám sát tối cao trong đó có quyền kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước. Cho đến nay, trên thực tế chúng ta có một hệ thống kiểm tra, giám sát khá phức tạp bao gồm hai bộ phận lớn: các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên trong bộ máy Nhà nước và các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài bộ máy Nhà nước. So sánh với các nước khác, có thể nhận thấy rằng các cơ chế kiểm tra, giám sát của nước ta tạo thành nhiều tầng, nhiều lớp. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật, Quốc hội là cơ quan có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của các cơ quan Nhà nư­ớc; tất cả các cơ quan Nhà n­ước cấp trên theo chiều dọc đều có quyền kiểm tra, giám sát các cơ quan Nhà nư­ớc cấp dư­ới; các cơ quan Nhà nư­ớc có thẩm quyền chung đều có quyền kiểm tra, giám sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền riêng; nhân dân có quyền kiểm tra tất cả các cơ quan Nhà nư­ớc; rất nhiều thiết chế có chức năng chuyên môn thực hiện kiểm tra, giám sát việc tuân theo pháp luật được thành lập như: Thanh tra chính phủ, Thanh tra chuyên ngành, ch­ưa kể đến các Thanh tra nhân dân, Thanh tra của các tổ chức xã hội, Thanh tra của các đoàn thể...Các cơ quan tư pháp như: Viện Kiểm sát, Tòa án, cơ quan Điều tra .. . đều ở mức độ này hay mức độ khác tham gia kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước.

Tuy nhiên, hệ thống kiểm tra, giám sát nói trên đã không đem lại hiệu quả như mong muốn. Trong thực tế, bộ máy quyền lực vẫn vận hành ngoài tầm kiểm soát của người chủ quyền lực dẫn đến tình trạng quan liêu, tham nhũng hết sức phổ biến làm phương hại đến sự trong sạch của bộ máy Đảng và Nhà nước cũng như bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta. Bên cạnh đó, tình trạng vi phạm dân chủ chưa được cải thiện đáng kể, các vi phạm pháp luật đang có chiều hướng gia tăng, thậm chí có những nơi, những lúc và trong một số lĩnh vực diễn ra hết sức nghiêm trọng, tình trạng coi thường kỷ cương phép nước trong xã hội, trong cơ quan Nhà nước và ngay cả trong các cơ quan bảo vệ pháp luật chậm được chấn chỉnh, nhiều hành vi trái pháp luật trong tổ chức và điều hành các công việc Nhà nước không được phát hiện và xử lý nghiêm minh. . .

Rõ ràng là, mặc dù về mặt tổ chức, chúng ta có cả một hệ thống kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước khá đồ sộ nhưng một mặt chúng ta vẫn còn thiếu những thiết chế kiểm tra, giám sát ở những khâu trọng điểm. Mặt khác, vấn đề kiểm tra, giám sát quyền lực Nhà nước ở nước ta vẫn chưa tìm ra được một cơ chế thích hợp khả dĩ có thể đem lại hiệu quả. Điều này được thể hiện trên các phương diện sau:

- Quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân vẫn chưa có một cơ sở pháp lý rõ ràng, do vậy khả năng kiểm soát quyền lực từ phía nhân dân vẫn mang nặng tính hình thức. Cho đến nay, Nhà nước chưa ban hành văn bản pháp luật nào quy định chi tiết về nội dung, phương pháp, hình thức, phạm vi, đối tượng, chủ thể của kiểm tra, giám sát từ phía các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng; các tổ chức chính trị- xã hội, đoàn thể quần chúng và công dân được xác định có quyền kiểm tra, giám sát các cơ quan công quyền và toàn bộ hoạt động thực hiện quyền lực Nhà nước nói chung nhưng thiếu các quy định về cách thức tiến hành hoặc nếu có cách thức thực hiện thì rất phức tạp, gần như không khả thi; thiếu các quy định về trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước, công chức, viên chức Nhà nước trong việc đảm bảo quyền kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng và công dân khiến cho một số cán bộ Nhà nước chưa ý thức đầy đủ mình là "đày tớ" của dân, biến nhiệm vụ và quyền hạn thành đặc quyền, xa rời dân, tránh sự giám sát của nhân dân; không có biện pháp để bảo vệ quyền, lợi ích của những người khiếu nại, tố cáo về các vi phạm pháp luật, không xử lý nghiêm những người vi phạm; chưa có quy định hợp lý về cơ chế tiếp nhận và giải quyết các ý kiến của nhân dân do vậy nhiều kiến nghị từ công tác kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng, công dân ít có hiệu lực thậm chí thường bị bỏ qua không được xem xét. . . Hơn nữa, quyền kiểm tra, giám sát của nhân dân cũng bị hạn chế bởi chính những điều kiện thực hiện kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng thiếu những yếu tố cơ bản như: thiếu đội ngũ cán bộ có trình độ chuyên môn, thiếu phương tiện, điều kiện và kinh phí cho cán bộ làm công tác kiểm tra, thanh tra, đồng thời cũng còn bởi một bộ phận nhân dân chưa