Dự thảo Điều lệ trường đại học, xác định 3 loại hình sở hữu

Ngày 19/9/2014, Hiệp hội các trường ĐH, CĐ ngoài công lập Việt Nam (VIPUA) đã gửi bản góp ý cho Dự thảo Điều lệ Trường đại học tới Bộ GD&ĐT, đồng thời cũng báo cáo Phó thủ tướng Vũ Đức Đam về những đóng góp này.

Theo VIPUA, nhìn chung bản dự thảo lần này đã được soạn thảo khá công phu, cố gắng thể hiện tối đa mọi quy định có liên quan tới tất cả các mặt hoạt động của trường đại học, đã tiếp thu khá nhiều góp ý của các chuyên gia giáo dục, trong đó có các góp ý của Hiệp hội. Tuy nhiên một số nội dung của dự thảo vẫn còn quá cô đọng, bám quá sát các câu chữ trong Luật Giáo dục đại học (như các vấn đề về quản trị trường ở chương 2, về cơ chế sở hữu ở chương 5, …) , nên cần được diễn giải cụ thể hơn cho phù hợp với tính chất của một Điều lệ trường. 

Các loại hình sở hữu trường

Nhà nước đã có một hành lang pháp lý gắn việc đầu tư với một số loại hình sở hữu tài sản thu hút người dân tham gia chủ trương xã hội hóa phát triển giáo dục đại học. Trở lại các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước để quản lý trường đại học thì thấy hiện có các dạng sở hữu sau:

Sở hữu tập thể: Sau khi Bộ trưởng Bộ GD & ĐT ký ban hành quy chế tạm thời ĐHDL  “với mục đích không kinh doanh, không vụ lợi cá nhân. Kinh phí hoạt động thường xuyên của trường ĐHDL chủ yếu từ các nguồn ngoài ngân sách Nhà nước” năm 1994, thì sáu năm sau, Thủ tướng chính thức ban hành Quy chế Trường đại học dân lập. nói rõ “huy động các nhà giáo, nhà đầu tư cùng đóng góp công sức, kinh phí và cơ sở vật chất..” và đồng thời  tuyên bố “Tài sản của trường thuộc quyền sở hữu tập thể của những người góp vốn đầu tư, các giảng viên, cán bộ và nhân viên nhà trường”; “ Tài sản của trường ĐHDL sau khi trừ phần vốn góp của tập thể, cá nhân và phân chia cho các hoạt động của trường kể cả trả lãi vốn vay, vốn góp là tài sản không chia thuộc sở hữu tập thể của nhà trường” (QĐ 86 QĐ-TTg 18/7/2000). 

Sở hữu chung của cộng đồng: Đến năm 2005 Luật Giáo dục 2005 định nghĩa  lại: “ Trường dân lập do cộng đồng dân cư ở cơ sở thành lập, đầu tư xây dựng cơ sở vật chất và bảo đảm kinh phí hoạt động”. Đối chiếu với Bộ Luật Dân sự thì tài sản của trường dân lập (theo Luật Giáo dục) thuộc sở hữu chung của cộng đồng. 

Tuy nhiên Nghị định 75 hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục 2005 không cho phép lập các trường dân lập ở khu vực GDĐH dẫn tới Quyết định 122 của Thủ tướng Chính phủ quy định các trường đại học dân lập phải chuyển qua loại hình trường đại học tư thục. Tám năm sau loại hình trường do cộng đồng đầu tư lại được nhắc trở lại ở Nghị quyết 29 Ban chấp hành trung ương Khóa XI. 

Sở hữu tư nhân: Từ 2005, Nhà nước cho phép tổ chức, cá nhân góp vốn, ”đưa tài sản vào nhà trường để thành chủ sở hữu của nhà trường” (QĐ 14/2005/QĐ-TTg và QĐ 61/2009/QĐ-TTg  của TTg Chính phủ). Theo Bộ Luật dân sự, những trường này có tài sản thuộc sở hữu tư nhân. 

Như vậy, xét theo sở hữu tài sản hiện nước ta đang có: (i) Nhóm trường công, do Nhà nước đầu tư, có tài sản thuộc sở hữu Nhà nước; (ii) Nhóm trường (trước đây gọi là dân lập) do các cá nhân hay cộng đồng đầu tư có tài sản thuộc sở hữu tập thể; (iii) Nhóm trường tư, do tư nhân (gia đình hay một số cá nhân) đầu tư hoặc do doanh nghiệp (công ty) góp vốn, “chuyển tiền hoặc tài sản vào nhà trường để trở thành chủ sở hữu của nhà trường”, có sở hữu tư nhân.

Cũng theo VIPUA, trong tương lai gần ở nước ta có thể sẽ xuất hiện thêm và ngày càng trở nên phổ biến kiểu trường có sự đan xen nhiều loại sở hữu ( hình thành  từ trường công tự chủ, động viên thêm vốn tư nhân, cũng có thể từ trường tư được nhà nước đầu tư hỗ trợ). Theo Bộ Luật Dân sự (Điều 218) loại hình trường này có tài sản thuộc sở hữu chung hỗn hợp.

Những xung đột và hệ lụy không đáng có

Theo Nghị quyết 05 của Chính phủ (2005), Nhà nước chấp nhận cả hai loại hình trường tư thục: trường tư thục vì lợi nhuận và trường tư thục không vì lợi nhuận. Thế nhưng, trong một thời gian dài quy định chỉ có một loại trường tư thục dẫn tới việc đưa đồng thời cả hai khái niệm “sở hữu tư nhân” (vốn chỉ có đối với loại trường tư thục hoạt động vì lợi nhuận) và “sở hữu chung hợp nhất không phân chia” (thường chỉ có ở loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận) vào cùng một Quy chế 61 (sửa đổi. 

Theo đó, chính việc trộn lẫn các khái niệm sở hữu như trên đã dẫn tới sự can thiệp thô bạo vào quyền của những nhà đầu tư có ý định đưa nhà trường của mình đi theo hướng vì lợi nhuận; làm cho việc chuyển đổi các trường đại học dân lập sang trường đại học tư thục gặp nhiều trục trặc; có trường muốn ở lại với mô hình ĐHDL để tiếp tục theo sở hữu tập thể nhưng không được chấp thuận; đồng thời còn dẫn đến cả sự tranh chấp quyền lực khốc liệt không đáng có giữa các thành viên trong không ít trường đại học tư thục hiện nay (Trường Đại học Hoa Sen là một ví dụ).

Từ những bất cập trên, VIPUA đưa ra những kiến nghị và giải pháp. Theo đó, nhà nước cần xây dựng tiếp cơ sở pháp lý đầy đủ cho loại hình trường hoạt động không vì lợi nhuận, cho dù Luật Giáo dục Đại học đã có định nghĩa loại trường này ở Khoản 7, Điều 4. 

Vì vậy, trong Dự thảo điều lệ trường đại học phải tiếp tục tách bạch ra hai loại trường tư thục hoạt động vì lợi nhuận và hoạt động không vì lợi nhuận kèm theo các định chế về tổ chức và tài chính, đồng thời có giải pháp tháo gỡ khó khăn cho các trường khi chuyển loại hình, chứ không nên xem trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận chỉ là một dạng đặc biệt của trường đại học tư thục. 

Về bố cục, Điều lệ trường đại học nên có cấu trúc gồm 4 phần:

Phần  1:  Những vấn đề chung 

Phần 2: Trường ĐH công lập (sở hữu Nhà nước tiến đến sở hữu chung của cộng đồng áp dụng cho các trường đại học tự chủ).

Phần 3: Trường ĐH tư thục không vì lợi nhuận (sở hữu chung của cộng đồng ).

Phần 4: Trường ĐH tư thục vì lợi nhuận  (sở hữu tư nhân).

Theo quan điểm của VIPUA, cho dù sở hữu Nhà nước, sở hữu chung của cộng đồng , sở hữu tập thể hay sở hữu tư nhân (phù hợp với Luật Dân sự và Luật Giáo dục)  thì chủ sở hữu phải là người quyết định chọn phương thức hoạt động không vì lợi nhuận hay vì lợi nhuận chứ Nhà nước không nên áp đặt.

Góp ý cho từng mô hình trường

Đối với trường đại học công lập, Điều 7 ( Hội đồng trường ). Quyền tự chủ của nhà trường chỉ có thể trao cho Hội đồng trường, không thể trao cho Hiệu trưởng. Trường hợp ngược lại Hiệu trưởng rất dễ trở thành nhà độc tài. Do đó chỉ các trường đại học công tự chủ mới thực sự cần có Hội đồng trường.

Phải xóa bỏ vai trò độc quyền chỉ đạo và quản lý của cơ quan chủ quản theo định chế có cấu trúc kiểu tập quyền. Nếu chưa xóa bỏ được cơ chế này thì cho dù có thành lập  Hội đồng trường thì nó cũng không phát huy được tác dụng.

Từ những phân tích trên chúng tôi đề nghị sửa lại các điều 7 và 8 theo các hướng: Hội đồng trường là tổ chức quản trị, là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường đại học công tự chủ, đại diện cho quyền sở hữu của cộng đồng xã hội đối với nhà trường.

Thành phần của hội đồng trường: Đối với các trường đại học tự chủ : dưới 50% đại diện cho các thành viên trong trường ( Đảng ủy, Ban giám hiệu, Công đoàn, Thanh niên, giảng viên và cán bộ quản lý ) và trên 50% đại diện cho các thành viên ngoài trường ( bao gồm: đại diện của cơ quan quản lý trường, các cựu lãnh đạo nhà nước có uy tín, các nhà giáo dục, nhà khoa học, nhà văn hóa nổi tiếng, các doanh nhân tiêu biểu, vừa có tâm vừa có tầm, các cựu sinh viên thành đạt,…) để bảo đảm tính khách quan của các quyết nghị của Hội đồng trường (không bị chi phối bởi các lợi ích cục bộ).

Đối với các trường đại học công bình thường (vẫn còn theo cơ chế bộ chủ quản) : Hội đồng trường (nếu có) thực tế chỉ giữ vai trò của tổ chức tư vấn cho Hiệu trưởng nên thành phần trong trường có thể chiếm đa số. 

Ngoài ra tại Điều 18 và 19 (Về tổ chức trường đại học), các khái niệm Khoa ( Department ) và Bộ môn (Division ) không rõ, không chính xác. Hiện nay các trường rất lẫn lộn giữa 2 khái niệm này: cùng một chức năng như nhau nhưng có trường gọi là khoa, có trường gọi là bộ môn.

Theo kinh nghiệm GDĐH thế giới thì bộ môn thường gắn với chuyên ngành đào tạo, thường chỉ có trong tổ chức của các trường đại học của Liên Xô trước đây, đào tạo hướng rất sâu vào chuyên môn. Ở các quốc gia có nền kinh tế nhiều thành phần các trường đại học thường đào tạo theo diện rộng ở bậc cử nhân nên đơn vị đào tạo thấp nhất thường là khoa ( Department ) gắn với một hoặc một vài ngành đào tạo.

Đối với trường đại học tư thục, tại Điều 12, Khoản 2 ( Quyền của thành viên góp vốn), nên tách quyền được chia lợi nhuận hàng năm ( mục b ) với quyền được ưu tiên việc làm, công việc quản lý ( mục d ) của thành viên góp vốn. Đối với trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận thành viên góp vốn không nên có quyền ở mục d để tránh tình trạng người góp vốn can thiệp thô bạo vào các hoạt động của nhà trường, giành giật quyền lực. 

Đối với trường đại học hoạt động vì lợi nhuận. Các điều 9 (Đại hội đồng cổ đông ), điều 10, 11 ( Hội đồng quản trị ), điều 13 ( Ban kiểm soát ) trong Dự thảo chủ yếu chỉ áp dụng được đối với loại trường tư thục hoạt động vì lợi nhuận. Ở loại trường này cổ đông ( tức là người góp vốn ) không chỉ được hưởng lợi tức không giới hạn mà còn có quyền được can thiệp vào công việc điều hành nhà trường, được giữ các vị trí trọng trách trong trường; còn các cán bộ, nhân viên của trường ( từ Hiệu trưởng trở xuống ) thực chất chỉ là những người được các cổ đông (nhất là những cổ đông có cổ phần lớn ) tuyển dụng. 

Do đó các nhà giáo dục, các nhà quản lý nếu không có vốn góp thì đương nhiên phải chấp nhận đứng ở vị trí bị điều hành. Đối với loại trường này, sự cạnh tranh quyết liệt chỉ diễn ra (nếu có), giữa các cổ đông lớn, thông qua hình thức mua bán, chuyển nhượng cổ phần (như đang xảy ra tại trường Đại học Hoa Sen...).

Đối với trường đại học hoạt động không vì lợi nhuận: VIPUA đề nghị những điều quy định cho loại trường tư thục hoạt động không vì lợi nhuận cần được điều chỉnh với các định hướng: Đồng ý với Dự thảo bỏ khái niệm đại hội đồng cổ đông, nếu cần có thể thay thế bằng hội đồng các nhà góp vốn với tư cách như một tổ chức tư vấn cho Hội đồng quản trị.

Đại hội đồng toàn trường (Khái niệm được đưa ra tại Điều 42) là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường đối với trường dân lập kiểu cũ (sở hữu tập thể). Trong trường đại học tư thục hoạt động không vì lợi nhuận Đại hội đồng toàn trường, nếu được thành lập, chỉ được xem như một tổ chức tham vấn giống như ở các trường đại học công lập. 

Hội đồng quản trị là tổ chức quản trị, là cơ quan quyền lực cao nhất trong trường, đại diện cho quyền sở hữu chung của cộng đồng, trong  đó có các nhà góp vốn ( chứ không phải quyền sở hữu cộng đồng của nhà trường như viết ở Điều 43) . 

Các thành viên góp vốn được cộng đồng vinh danh, được cử đại diện vào hội đồng quản trị, được hưởng lãi suất không vượt quá lãi suất trái phiếu chính phủ ( nhưng ở đây không nên gọi là lãi suất mà nên gọi là tiền thưởng cho những người có công xây dựng trường ban đầu ) và được ưu tiên bảo toàn vốn góp.